Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку проведення у 2008 році земельних аукціонів" (справа про земельні аукціони)

Конституційний Суд України у складі суддів:

Стрижака Андрія Андрійовича - головуючого,

Бауліна Юрія Васильовича,

Бринцева Василя Дмитровича,

Вдовіченка Сергія Леонідовича,

Головіна Анатолія Сергійовича,

Джуня В'ячеслава Васильовича,

Дідківського Анатолія Олександровича,

Домбровського Івана Петровича - доповідача,

Кампа Володимира Михайловича,

Колоса Михайла Івановича,

Лилака Дмитра Дмитровича,

Маркуш Марії Андріївни,

Мачужак Ярослави Василівни,

Стецюка Петра Богдановича,

Ткачука Павла Миколайовича,

за участю представника суб'єкта права на конституційне подання Ставнійчук Марини Іванівни - Представника Президента України у Конституційному Суді України, Німченка Василя Івановича - Постійного представника Кабінету Міністрів України у Конституційному Суді України, Селіванова Анатолія Олександровича - Постійного представника Верховної Ради України у Конституційному Суді України,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку проведення у 2008 році земельних аукціонів" від 17 квітня 2008 року N 394 (Офіційний вісник України, 2008 р., N 33, ст. 1086).

Приводом для розгляду справи відповідно до статті 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання Президента України.

Підставою для розгляду справи згідно зі статтею 71 Закону України "Про Конституційний Суд України" є твердження суб'єкта права на конституційне подання про неконституційність Постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку проведення у 2008 році земельних аукціонів" від 17 квітня 2008 року N 394.

Заслухавши суддю-доповідача Домбровського І.П., пояснення Ставнійчук М.І., Німченка В.І., Селіванова А.О. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

у с т а н о в и в:

1. 21 липня 2008 року Президент України видав Указ N 639 "Про зупинення дії постанови Кабінету Міністрів України від 17 квітня 2008 року N 394" та звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням розглянути питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) Постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку проведення у 2008 році земельних аукціонів" від 17 квітня 2008 року N 394 (далі - Постанова).

На думку суб'єкта права на конституційне подання, Постанова є підзаконним актом, тому врегулювання нею питань правового режиму власності на землю не відповідає нормам Конституції України (статтям 1, 8, частині другій статті 13, частині другій статті 14, частинам другій, третій статті 41, пункту 7 частини першої статті 92) . Кабінет Міністрів України, видавши Постанову, не врахував правову позицію Конституційного Суду України, висловлену в Рішенні від 22 вересня 2005 року N 5-рп/2005 у справі про постійне користування земельними ділянками, за якою відповідно до статей 13, 14, пункту 7 частини першої статті 92 Конституції України правовий режим власності та користування землею визначається виключно законами України.

Автор клопотання вважає, що Конституція України, Земельний кодекс України, Закон України "Про оренду землі", інші закони, на які Кабінет Міністрів України посилався у Постанові, не встановлюють можливості визначення порядку проведення аукціону (земельних торгів) підзаконним актом і не наділяють Уряд України повноваженням щодо затвердження порядку проведення аукціонів із продажу земельних ділянок. Таким чином, Кабінет Міністрів України видав Постанову з перевищенням передбачених Конституцією та законами України повноважень, чим порушив вимоги частини другої статті 19, частини третьої статті 113, пункту 10 статті 116, частини першої статті 117, частини другої статті 120 Основного Закону України.

2. На пленарному засіданні Конституційного Суду України представник суб'єкта права на конституційне подання підтримав клопотання, викладене в конституційному поданні, а представники Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України навели обґрунтування позицій органів, які вони представляють, стосовно конституційного подання.

3. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному поданні, виходить з такого.

3.1. У Основному Законі України зазначається, що Україна є правовою державою (стаття 1) , органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України (частина друга статті 6) , закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (частина друга статті 8) . За приписом частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статус Кабінету Міністрів України, крім зазначених основоположних норм, врегульовано і в інших положеннях Конституції України. Зокрема, Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України (частина третя статті 113) , здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України (пункт 10 статті 116) , в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження (частина перша статті 117) .

Організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією (частина друга статті 120) і законами України.

Системний аналіз вказаних норм Основного Закону України дає підстави для висновку, що Кабінет Міністрів України у своїй діяльності при виданні постанов і розпоряджень повинен виходити із закріплених за ним виключно Конституцією та законами України повноважень, які не можуть встановлюватися іншими правовими актами (указами Президента України, постановами Верховної Ради України, власними актами).

3.2. Зважаючи на важливість фундаментальних засад конституційного ладу в Конституції України передбачено систему гарантій щодо забезпечення функціонування інституту права власності, зокрема права власності на землю, яка є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави, та об'єктом права власності Українського народу (частина перша статті 13, частина перша статті 14) .

Крім того, в Основному Законі України зазначено, що держава забезпечує захист прав усіх суб'єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки; усі суб'єкти права власності рівні перед законом (частина четверта статті 13) ; право власності на землю гарантується, воно набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону (частина друга статті 14) ; правовий режим власності визначається виключно законами України (пункт 7 частини першої статті 92) .

Проаналізувавши вказані конституційні положення, Конституційний Суд України дійшов висновку, що відповідно до Конституції України правовий режим власності, порядок і умови набуття та припинення права власності, а також права володіння, користування та розпорядження майном (землею) визначаються законом.

Необхідність врегулювання права власності, в тому числі і на землю, на рівні законів підтверджується і правовими позиціями Конституційного Суду України, згідно з якими "правовий режим власності, порядок і умови набуття та припинення права власності, а також права володіння, користування та розпорядження майном визначаються законами" (абзац другий пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 13 грудня 2000 року N 14-рп/2000) ; "виключно законами України встановлюється правовий режим власності, в основі якого - конституційні положення, конкретизовані в законах, які можуть містити й певні особливості правового режиму тих чи інших форм власності" (абзац другий підпункту 3.4 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 20 червня 2007 року N 5-рп/2007) .

3.3. За Земельним кодексом України (далі - Кодекс) (в редакції за станом на 17 квітня 2008 року) право власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України, цього Кодексу, а також інших законів, що видаються відповідно до них (частина друга статті 78) .

Підставами набуття права власності на земельну ділянку є, зокрема, придбання її за договором купівлі-продажу, іншими цивільно-правовими угодами (статті 81, 82, 83, 84 Кодексу) .

У частині першій статті 124 Кодексу передбачено, що набуття права оренди земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється виключно на аукціонах, крім земельних ділянок, на яких розташовані об'єкти нерухомого майна, які перебувають у власності громадян і юридичних осіб, в яких відсутні акції (частки, паї), що належать державі.

Аналогічне положення закріплено у статті 16 Закону України "Про оренду землі" (в редакції за станом на 17 квітня 2008 року).

Земельні ділянки державної або комунальної власності, призначені для продажу суб'єктам підприємницької діяльності, підлягають продажу на конкурентних засадах (земельні торги), крім викупу земельних ділянок, на яких розташовані об'єкти нерухомого майна, що є власністю покупців цих ділянок, в яких відсутні акції (частки, паї), що належать державі (стаття 134 Кодексу) .

У частині п'ятій статті 137 Кодексу передбачено, що земельні торги проводяться у порядку, встановленому законом.

3.4. 17 квітня 2008 року Кабінет Міністрів України видав Постанову, якою затвердив Порядок проведення у 2008 році земельних аукціонів.

Зі змісту пункту 1 вказаного Порядку вбачається, що ним визначається процедура підготовки, організації та проведення у 2008 році земельних аукціонів для продажу земельних ділянок або надання права на їх оренду. Наголошено, що його дія не поширюється на продаж та оренду земельних ділянок, на яких розташовані об'єкти, що підлягають приватизації, ділянок приватної власності, а також на продаж земельних ділянок сільськогосподарського призначення.

Це свідчить про врегулювання цим актом питань щодо порядку відчуження, набуття і здійснення права власності, права тимчасового користування (оренди), функцій, компетенції органів державної влади і місцевого самоврядування.

Проте такі питання мають врегульовуватися тільки законом.

Цей висновок ґрунтується на наведеному положенні статті 137 Кодексу та правових позиціях Конституційного Суду України.

Так, у Рішенні від 22 вересня 2005 року N 5-рп/2005 Конституційний Суд України зазначив, що "правовий режим власності означає врегулювання нормами закону земельних відносин, порядку та умов поділу земель на категорії, правове визначення форм власності на землю, порядку набуття і здійснення права власності, а також права постійного чи тимчасового землекористування щодо управління землями тощо, реалізацію та позбавлення цього права, функції, компетенцію органів державної влади і місцевого самоврядування" (абзац другий пункту 6 мотивувальної частини) .

Враховуючи те, що порядок і умови набуття, припинення і здійснення права власності на землю входять до загального поняття "правовий режим власності", який визначається виключно законами України, Кабінет Міністрів України, видавши Постанову (пункт 1), діяв поза межами своїх повноважень, передбачених Конституцією та законами України, що не відповідає вимогам частини другої статті 8, частини другої статті 19, пункту 7 частини першої статті 92, частини третьої статті 113, частини першої статті 117 Конституції України.

На неприпустимості порушення Урядом України вимог частини другої статті 19, частини третьої статті 113, частини першої статті 117 Основного Закону України Конституційний Суд України наголосив у Рішенні від 19 червня 2001 року N 9-рп/2001.

Отже, Конституційний Суд України дійшов висновку про неконституційність пункту 1 Постанови.

4. Відповідно до Закону України "Про Конституційний Суд України" у конституційному поданні повинне зазначатися правове обґрунтування тверджень щодо неконституційності правового акта або його окремих положень (пункт 4 частини другої статті 39) ; предметом розгляду Конституційного Суду України може бути конституційне подання, в якому викладаються аргументи і стверджується про неконституційність законів, інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим (частина перша статті 71) .

Відсутність належного правового обґрунтування невідповідності правового акта Конституції України є підставою для припинення конституційного провадження у справі згідно з пунктом 2 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" - невідповідність конституційного подання вимогам, передбаченим Конституцією України, Законом України "Про Конституційний Суд України".

У конституційному поданні не наведено аргументів щодо неконституційності пунктів 2, 3, 4, 5, 6 Постанови, що є підставою для припинення конституційного провадження у справі в частині перевірки цих пунктів на конституційність.

Таким чином, конституційне провадження у справі в цій частині підлягає припиненню відповідно до пункту 2 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України", параграфа 51 Регламенту Конституційного Суду України.

Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, частинами першою, другою статті 152, статтею 153 Конституції України, статтями 45, 51, 61, 63, 65, 67, 73 Закону України "Про Конституційний Суд України", параграфом 51 Регламенту Конституційного Суду України, Конституційний Суд України

в и р і ш и в:

1. Визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення пункту 1 Постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку проведення у 2008 році земельних аукціонів" від 17 квітня 2008 року N 394.

2. Припинити конституційне провадження у справі в частині перевірки на відповідність Конституції України (конституційність) пунктів 2, 3, 4, 5, 6 Постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку проведення у 2008 році земельних аукціонів" від 17 квітня 2008 року N 394 на підставі пункту 2 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" - невідповідність конституційного подання вимогам, передбаченим Конституцією України, Законом України "Про Конституційний Суд України".

3. Положення пункту 1 Постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку проведення у 2008 році земельних аукціонів" від 17 квітня 2008 року N 394, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

4. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.

1. Рішенням від 11 листопада 2008 року N 25-рп/2008 (далі - Рішення) Конституційний Суд України визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення пункту 1 Постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку проведення у 2008 році земельних аукціонів" від 17 квітня 2008 року N 394, а також припинив конституційне провадження у справі в частині перевірки на відповідність Конституції України (конституційність) пунктів 2, 3, 4, 5, 6 зазначеної Постанови на підставі пункту 2 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" - невідповідність конституційного подання вимогам, передбаченим Конституцією України, Законом України "Про Конституційний Суд України".

2. Порядок проведення у 2008 році земельних аукціонів був затверджений Кабінетом Міністрів України відповідно до пунктів 1, 3, 6, 9 статті 116 Конституції України, статей 124, 127, 128, пункту 12 розділу X "Перехідні положення" Земельного кодексу України, статті 82, підпункту 7 пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону України "Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України".

Цим Порядком визначено процедуру підготовки, організації та проведення у 2008 році земельних аукціонів для продажу земельних ділянок або надання права на їх оренду. Зокрема, деталізується передбачений цивільним, господарським і галузевим законом порядок підготовки лотів до продажу на аукціоні (пункт 5) , сам механізм підготовки та проведення аукціону (пункт 9) ; зазначається, що в аукціоні можуть брати участь особи, які відповідно до Земельного кодексу України мають право на набуття земельних ділянок у власність (права на їх оренду), та порядок подачі заявок; ретельно викладається процедура проведення самих торгів, включаючи такі деталі, як "удар аукціонного молотка" (пункти 10-19) ; унормовується порядок анулювання результатів аукціону і особливості проведення повторного аукціону, а також порядок розгляду скарг учасників аукціону (пункти 33-39) .

Аналіз наведених правоположень дає підстави для висновку, що вони є типовими нормами, характерними для підзаконного нормативного акта, які самостійно не встановлюють будь-яких особливих регуляторів правовідносин, а лише розвивають норми законів.

Рішення про неконституційність усіх цих підзаконних норм Конституційний Суд України обґрунтував тим, що правовий режим власності, порядок і умови набуття та припинення права власності, а також права володіння, користування та розпорядження майном (землею) визначаються законом, посилаючись на статті 13, 14, пункт 7 частини першої статті 92 Конституції України.

Дійсно, у цих конституційних нормах закріплюється принцип визначення правового режиму власності виключно законами України. Так, відповідно до частини другої статті 14 Конституції України право власності на землю гарантується, воно набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону. У пункті 7 частини першої статті 92 Конституції України передбачено, що виключно законами України визначається правовий режим власності.

Із вказаних конституційних норм вбачається, що є неприпустимим видання підзаконних нормативних актів, які посягають на правовий режим власності. Тому розширення Конституційним Судом України цього конституційного принципу ще й висновком про невідповідність Конституції України положень Постанови Уряду України в частині, що стосується порядку і умов набуття та припинення права власності на землю (абзац третій підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення), є необґрунтованим.

Слід також зазначити, що посилання на Рішення Конституційного Суду України N 14-рп/2000 від 13 грудня 2000 року є некоректним, оскільки в ньому також викладено правову позицію Суду лише стосовно того, що виключно законами України встановлюється правовий режим власності. Більше того саме ця правова позиція, в якій допускається, що "конституційні положення, конкретизовані в законах, які можуть містити й певні особливості" (абзац другий підпункту 3.4 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 20 червня 2007 року N 5-рп/2007) , могла бути використана Судом (скоріше за все, судом загальної юрисдикції) у разі перевірки оспорюваного Порядку на відповідність нормам законів, якими, дійсно, встановлюється правовий режим власності.

Конституційний Суд України у своєму Рішенні не визначив, що ж саме необхідно розуміти під цим словосполученням, зазначивши, що підзаконним актом Уряду України врегульовано питання щодо порядку відчуження, набуття і здійснення права власності, права тимчасового користування (оренди) (абзац третій пункту 3.4 пункту 3), однак не вдався до аналізу, які саме норми тимчасового Порядку свідчать про це. Не наведено також конкретних положень цього нормативно-правового акта, які порушують правовий режим власності або суперечать нормам відповідних законів.

Так, у статті 650 Цивільного кодексу України визначено, що особливості укладення договорів на біржах, аукціонах, конкурсах тощо встановлюються відповідними актами цивільного законодавства. У статті 185 Господарського кодексу України зазначається, що до укладення господарських договорів на біржах, оптових ярмарках, публічних торгах застосовуються загальні правила укладення договорів на основі вільного волевиявлення, з урахуванням нормативно-правових актів, якими регулюється діяльність відповідних бірж, ярмарків та публічних торгів.

Більш детально конституційні засади правового режиму власності на землю врегульовано у главі 20 Земельного кодексу України.

Всебічний аналіз змісту статті 135 Земельного кодексу України дає підстави для висновку, що законодавче закріплення положень, що земельні торги проводяться у порядку, встановленому законом, не унеможливлює прийняття Кабінетом Міністрів України у межах своїх повноважень, визначених Конституцією і законами України, підзаконних нормативно-правових актів, які розвивають і деталізують законодавчі положення.

До того ж Конституційним Судом України залишено без уваги і належної оцінки наявність у Законі України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" від 1 червня 2000 року N 1775 положення про обов'язкове ліцензування проведення робіт із землеустрою, землеоціночних робіт і земельних торгів, що також свідчить про наявність унормування на законодавчому рівні процедури ліцензування щодо проведення земельних аукціонів.

Якщо Конституційний Суд України не вважав за можливе припинити конституційне провадження за непідвідомчістю, то він мав би враховувати ще й ієрархію нормативно-правових актів, згідно з якою норми підзаконного нормативно-правового акта, які суперечать положенням законів, не підлягають застосуванню, у зв'язку з чим нагальної потреби втручання на рівні конституційного судочинства у процес тимчасового (на 2008 рік) унормування процедури проведення земельних аукціонів не було.

2. У підпункті 3.4 пункту 3 мотивувальної частини Рішення необґрунтовано стверджується, що зміст пункту 1 Порядку проведення у 2008 році земельних аукціонів свідчить "про врегулювання цим актом питань щодо порядку відчуження, набуття і здійснення права власності, права тимчасового користування (оренди), функцій, компетенції органів державної влади і місцевого самоврядування".

Але це не зовсім так, тому що оспорюваний підзаконний нормативно-правовий акт не встановлює якийсь відмінний від законодавчого порядок відчуження, набуття і здійснення права власності, а лише визначає "процедуру підготовки, організації та проведення у 2008 році земельних аукціонів". Саме про це зазначено у пункті 1 вказаного Порядку.

Варто звернути увагу, що Конституційний Суд України залишив поза увагою і без належної оцінки положення статті 82 і підпункту 7 пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону України "Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України", відповідно до яких встановлено, що продаж земельних ділянок державної та комунальної власності здійснюється виключно на конкурентних засадах (аукціонах), крім викупу земельних ділянок, на яких розташовані об'єкти нерухомого майна, що є власністю покупців цих ділянок, в яких відсутні акції (частки, паї), що належать державі, а також доручено Кабінету Міністрів України забезпечити протягом двох місяців з дня набрання чинності цим Законом прийняття передбачених ним нормативно-правових актів.

Не додають вагомості обґрунтуванню цього висновку Суду і посилання на попередні рішення від 22 вересня 2005 року N 5-рп/2005 (справа про постійне користування земельними ділянками), де, дійсно, викладено процитовану в абзаці сьомому підпункту 3.4 пункту 3 правову позицію, і від 19 червня 2001 року N 9-рп/2001 (справа щодо стажу наукової роботи).

Крім посилання на проаналізовані конституційні норми, в Рішенні Суду немає переконливої мотивації щодо порушення Урядом України конкретних конституційних положень при прийнятті оспорюваного підзаконного нормативного акта. Не спростовуючи право Кабінету Міністрів України на прийняття у межах повноважень, встановлених не тільки Конституцією України, а й законами України підзаконних нормативно-правових актів, Конституційний Суд України не навів у Рішенні жодного іншого (крім раніше проаналізованого) положення з тих, що містяться в цьому Порядку, яке свідчило б про перевищення Урядом України своїх повноважень.

3. У пункті 2 резолютивної частини Рішення Конституційний Суд України припинив конституційне провадження у справі в частині перевірки на відповідність Конституції України (конституційність) пунктів 2, 3, 4, 5, 6 цієї Постанови на підставі пункту 2 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" - невідповідність конституційного подання вимогам, передбаченим Конституцією України, Законом України "Про Конституційний Суд України". До того ж у пунктах 2, 3, 4, 5, 6 зазначеної Постанови Урядом України даються доручення підвідомчим органам: Міністерству фінансів, Міністерству охорони навколишнього природного середовища, Міністерству економіки, Державному комітету із земельних ресурсів та іншим - здійснити заходи щодо підготовки до реалізації тимчасового Порядку проведення у 2008 році земельних аукціонів.

Припиняючи конституційне провадження у цій частині, Конституційний Суд України послався на "відсутність належного правового обґрунтування невідповідності правового акта Конституції України". Разом з тим, як вбачається з конституційного подання, обґрунтування щодо неконституційності усіх шести пунктів вказаної Постанови суб'єкт права на конституційне подання навів через кому, по суті, рівною мірою як стосовно пункту 1, так і пунктів 2, 3, 4, 5, 6. Отже, Конституційний Суд України допустив певну суперечність, неоднаковий підхід до оцінки аргументації, викладеної авторами клопотання.

4. Наведене свідчить про наявність підстав для визнання конституційними не тільки пунктів 2, 3, 4, 5, 6 Постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку проведення у 2008 році земельних аукціонів" від 17 квітня 2008 року N 394, а й пункту 1 цієї Постанови, тому що її прийнято в межах конституційних повноважень Уряду України. У разі наявності у цьому Порядку норм, які, дійсно, порушують правовий режим власності на землю, Конституційний Суд України мав би лише виявити ці нормоположення і за наявністю достатніх підстав визнати їх неконституційними, зазначивши, що всі інші норми вказаного Порядку є такими, що не суперечать Конституції України.

Більш поглиблений аналіз суті положень оспорюваного акта дає всі підстави для висновку, що вони є предметом унормування саме на підзаконному рівні, а не на рівні закону.