Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням відкритого акціонерного товариства "Кіровоградобленерго" про офіційне тлумачення положень частини восьмої статті 5 Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом" (справа щодо кредиторів підприємств комунальної форми власності)

Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:

Домбровського Івана Петровича - головуючий,

Бринцева Василя Дмитровича,

Головіна Анатолія Сергійовича,

Джуня В'ячеслава Васильовича - суддя-доповідач,

Дідківського Анатолія Олександровича,

Кампа Володимира Михайловича,

Колоса Михайла Івановича,

Лилака Дмитра Дмитровича,

Мачужак Ярослави Василівни,

Овчаренка В'ячеслава Андрійовича,

Стрижака Андрія Андрійовича,

Ткачука Павла Миколайовича,

Шишкіна Віктора Івановича,

розглянув на пленарному засіданні справу про офіційне тлумачення положень частини восьмої статті 5 Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом" від 14 травня 1992 року N 2343-XII (Відомості Верховної Ради України, 1992 р., N 31, ст. 440; 1999 р., N 42-43, ст. 378; 2003 р., N 24, ст. 160).

Приводом для розгляду справи відповідно до статей 42, 43 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне звернення відкритого акціонерного товариства "Кіровоградобленерго".

Підставою для розгляду справи згідно зі статтею 94 Закону України "Про Конституційний Суд України" є наявність неоднозначного застосування судами України положень частини восьмої статті 5 Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом".

Заслухавши суддю-доповідача Джуня В.В. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України у с т а н о в и в:

1. Відкрите акціонерне товариство "Кіровоградобленерго" (далі - ВАТ "Кіровоградобленерго") звернулося до Конституційного Суду України з клопотанням дати офіційне тлумачення положень частини восьмої статті 5 Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом" (далі - Закон), згідно з якими його норми не застосовуються до юридичних осіб - підприємств, що є об'єктами права комунальної власності, якщо стосовно них виключно на пленарному засіданні відповідної ради органів місцевого самоврядування (з прийняттям Конституції України 1996 року та Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року N 280/97-ВР - сільські, селищні, міські, районні, обласні ради) прийняті рішення щодо цього.

Необхідність в офіційному тлумаченні зазначеної норми Закону ВАТ "Кіровоградобленерго" пояснює тим, що суди загальної юрисдикції неоднозначно застосовували ці положення за однакових обставин при розгляді аналогічних справ. Обґрунтовуючи це твердження, суб'єкт права на конституційне звернення посилається на судові рішення різних інстанцій господарських судів, що набрали законної сили, та Верховного Суду України.

У зв'язку з цим автор клопотання ставить такі питання:

- чи підлягає припиненню провадження у справі про банкрутство юридичної особи - підприємства, що є об'єктом права комунальної власності, якщо стосовно нього після порушення провадження у справі про його банкрутство відповідною радою органів місцевого самоврядування на пленарному засіданні прийнято рішення про незастосування положень Закону до такого підприємства;

- чи є обов'язковим для суду рішення про незастосування положень Закону до юридичної особи - підприємства, що є об'єктом права комунальної власності, якщо стосовно такого підприємства на момент винесення рішення вже порушено справу про банкрутство, а саме рішення не містить реальних, погоджених з кредиторами заходів запобігання банкрутству.

ВАТ "Кіровоградобленерго" зазначає, що відповіді на ці питання необхідні для захисту його прав як кредитора у провадженні у справі про банкрутство обласного комунального виробничого підприємства "Дніпро-Кіровоград".

2. Щодо порушених у конституційному зверненні питань свої позиції висловили Голова Верховної Ради України, Голова Верховного Суду України, Голова Вищого господарського суду України, фахівці юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка, Інституту економіко-правових досліджень НАН України, кафедри муніципального права Академії муніципального управління, Науково-дослідного Інституту приватного права і підприємництва Академії правових наук України, громадської організації "Український інститут банкрутства", Фонду сприяння місцевому самоврядуванню України.

3. Конституційний Суд України вирішуючи питання, порушені у конституційному зверненні, виходить з такого.

3.1. Частиною четвертою статті 214 Господарського кодексу України встановлено, що у випадках, передбачених законом, не застосовуються процедури банкрутства щодо комунальних підприємств. Це закріплено у приписі частини восьмої статті 5 Закону, яким визначено, що положення Закону не застосовуються до юридичних осіб - підприємств, що є об'єктами права комунальної власності, якщо стосовно них виключно на пленарному засіданні відповідної ради органів місцевого самоврядування прийняті рішення щодо цього. Для з'ясування змісту викладеного припису мають бути враховані мета його закріплення у законі та баланс конкуруючих суспільних цінностей, якими у контексті порушених у конституційному зверненні питань є принципи державної політики стосовно банкрутства щодо суб'єктів господарювання у комунальному секторі економіки та права і законні інтереси їх кредиторів.

У преамбулі Закону визначено, що він встановлює умови та порядок відновлення платоспроможності суб'єкта підприємницької діяльності - боржника або визнання його банкрутом та застосування ліквідаційної процедури, повного або часткового задоволення вимог кредиторів. Оскільки справи про банкрутство є формою судового процесу (стаття 4-1 Господарського процесуального кодексу України і підвідомчі господарським судам (стаття 12 цього Кодексу, стаття 6 Закону, законодавцем у частині восьмій статті 5 Закону обмежено право кредиторів комунальних підприємств на справедливий судовий розгляд, гарантоване статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, ратифікованої Верховною Радою України (Закон України "Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів N 2, 4, 7 та 11 до Конвенції" від 17 липня 1997 року N 475/97-ВР.

3.2. Пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) врегульовано, зокрема, що кожен має право на справедливий і відкритий розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру. У низці рішень Європейського суду з прав людини, юрисдикцію якого в усіх питаннях, які стосуються тлумачення і застосування Конвенції, визнано Україною, закріплено, що право на справедливий судовий розгляд може бути обмежене державою, якщо це обмеження не завдає шкоди самій суті права. Так, у рішенні Європейського суду з прав людини у справі "Осман проти Сполученого Королівства" від 28 жовтня 1998 року викладено позицію, відповідно до якої "обмеження не буде сумісним з пунктом 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не має правомірної мети і якщо відсутнє пропорційне співвідношення між вжитими засобами та поставленою метою".

Така практика Європейського суду з прав людини збігається з правовою позицією Конституційного Суду України, виписаною у Рішенні від 24 березня 2005 року N 2-рп/2005 (справа про податкову заставу), в якому сказано, що елементи права, зокрема розмірність, рівність, мораль, об'єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України (підпункт 4.3 мотивувальної частини). Тому розмірність (пропорційність) обмеження прав кредиторів суб'єктів господарювання у комунальному секторі економіки на задоволення своїх вимог у провадженні у справах про банкрутство має визначатися відповідно до встановлених принципів справедливості.

3.3. Визначаючи справедливість обмеження приписом частини восьмої статті 5 Закону прав і законних інтересів кредиторів суб'єктів господарювання у комунальному секторі економіки, Конституційний Суд України виходить із закріплених у Конституції України положень про права територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції України і законів України, зокрема безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляти майном, що є в комунальній власності, утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснювати контроль за їх діяльністю (статті 140, 143.

Згідно з частиною першою статті 144 Основного Закону України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

Законодавець, установивши в Конституції України (статті 140, 141, 142, 143, 144, 145) базові засади функціонування місцевого самоврядування, його органів, матеріальну і фінансову основу тощо, решту питань організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності його органів відніс до визначення законом (стаття 146. Таким чином, на конституційному рівні передбачено створення правових умов для подальшого законодавчого врегулювання відносин участі місцевого самоврядування у сфері господарювання.

Питання про межі та форми участі органів місцевого самоврядування у господарській діяльності конкретизовані у Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року N 280/97-ВР з наступними змінами і доповненнями (далі - Закон N 280), Господарському кодексі України, що набрав чинності з 1 січня 2004 року, Законі та інших законодавчих актах України.

У Законі N 280 закріплено основні принципи здійснення місцевого самоврядування, серед яких, зокрема, принцип правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених Законом N 280 та іншими законами (стаття 4). Частиною п'ятою статті 16 Закону N 280 передбачено, що від імені та в інтересах територіальних громад права суб'єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради, а у статті 60 встановлено режим права комунальної власності.

Основні напрями та форми участі місцевого самоврядування у сфері господарювання врегульовано у статтях 2, 5, 8, 24, 43, 78, 214 та інших нормах Господарського кодексу України. З їх змісту випливає, що органи місцевого самоврядування не є суб'єктами господарювання, їм забороняється виконання підприємницької діяльності, але вони можуть утворювати суб'єкти господарювання.

3.4. Для з'ясування розмірності (пропорційності) обмеження права кредиторів комунальних підприємств на справедливий судовий розгляд слід враховувати призначення інституту комунальної власності та дійсну суспільну необхідність у функціонуванні суб'єктів господарювання, заснованих на цій формі власності. Конституція України поклала на державу обов'язок забезпечувати захист прав усіх суб'єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки (частина четверта статті 13). Право комунальної власності територіальної громади захищається законом на рівних умовах з правами власності інших суб'єктів (частина восьма статті 60 Закону N 280. Конституційний Суд України у підпункті 3.1 мотивувальної частини Рішення від 12 лютого 2002 року N 3-рп/2002 (справа про електроенергетику) зазначив, що за Основним Законом України держава однаково захищає усі форми власності, а кожна з них може мати свої особливості, пов'язані із законодавчо визначеними умовами та підставами виникнення або припинення права власності. Ця позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що виключно законами України встановлюється правовий режим власності, в основі якого - конституційні положення, конкретизовані в законах, які можуть містити й певні особливості правового режиму тих чи інших форм власності. Однією із таких особливостей є обмеження на застосування норм Закону до юридичних осіб - підприємств, що є об'єктами права комунальної власності, реалізація яких залежить від рішення відповідної ради органів місцевого самоврядування.

Згідно зі статтею 140 Конституції України та статтею 2 Закону N 280 змістом діяльності місцевого самоврядування є вирішення питань місцевого значення в інтересах територіальної громади самою громадою самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Статтею 7 Конституції України визнається і гарантується місцеве самоврядування, однією з найважливіших цілей діяльності якого є забезпечення нагальних потреб населення територіальної громади у комунальних та інших невідкладних послугах соціального характеру, наприклад, з водопостачання, опалення, вивезення сміття та відходів тощо. У статті 1 Закону N 280 дано визначення терміна "право комунальної власності" - це право територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися та розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.

Виходячи з викладених положень Конституційний Суд України вважає, що метою наділення територіальних громад правом комунальної власності є в першу чергу використання майнових об'єктів для задоволення нагальних потреб жителів цих громад у невідкладних послугах, і лише в другу чергу право цієї форми власності призначено для доцільного, економного та ефективного використання майна територіальних громад в інших інтересах їх жителів.

3.5. Оскільки органи місцевого самоврядування не є суб'єктами господарювання і їм заборонено здійснювати підприємницьку діяльність, то істотне значення має правильний вибір ними організаційно-правової форми утворюваних цими органами суб'єктів господарювання. У статті 24 Господарського кодексу України визначено особливості управління господарською діяльністю у комунальному секторі економіки і, зокрема, передбачено, що суб'єктами господарювання комунального сектора економіки є суб'єкти, що діють на основі лише комунальної власності, а також суб'єкти, у статутному фонді яких частка комунальної власності перевищує п'ятдесят відсотків чи становить величину, яка забезпечує органам місцевого самоврядування право вирішального впливу на господарську діяльність цих суб'єктів (частина 3).

Статтею 78 названого Кодексу закріплено можливість утворення органами місцевого самоврядування комунальних унітарних підприємств, тобто підприємств, що створюються на базі відокремленої частини комунальної власності і чий статутний фонд не поділений на частки, акції, паї тощо. Крім того, за змістом викладеної статті 24 цього ж Кодексу органи місцевого самоврядування можуть утворювати з іншими партнерами у встановленому порядку господарські товариства за термінологією Господарського кодексу України та Закону України "Про господарські товариства" або підприємницькі товариства за термінологією Цивільного кодексу України і мати корпоративні права, які визначають їх частку у статутному фонді створених товариств. Отже, органами місцевого самоврядування можуть бути створені на основі відокремленої частини комунальної власності або із залученням майна цієї власності різні за організаційними формами види підприємств чи інших суб'єктів господарювання.

3.6. За частиною першою статті 24 Господарського кодексу України управління господарською діяльністю у комунальному секторі економіки здійснюється через систему організаційно-господарських повноважень територіальних громад та органів місцевого самоврядування щодо суб'єктів господарювання, які належать до комунального сектора економіки і виконують свою діяльність, базуючись на праві господарського відання або праві оперативного управління. Діяльність у комунальному секторі економіки на підставі зазначених обмежених майнових прав здійснюють виключно комунальні унітарні підприємства згідно з положеннями частини третьої статті 78 цього Кодексу. Тому вибір засновником організаційної форми суб'єкта господарювання, утворюваного на основі або із залучення комунального майна, повинен залежати від визначення в установчих документах цілей їх діяльності.

Якщо головною метою суб'єкта господарювання в комунальному секторі економіки є виробництво продуктів чи послуг для задоволення нагальних потреб жителів відповідної територіальної громади, наприклад, з водопостачання, опалення, вивезення сміття та відходів тощо, то його організаційно-правовою формою має ставати комунальне унітарне підприємство. Статтею 24 Господарського кодексу України цю категорію підприємств віднесено до кола суб'єктів господарювання, щодо яких здійснюється управління територіальних громад та органів місцевого самоврядування через систему їх організаційно-господарських повноважень.

Конституційний Суд України, аналізуючи положення частини восьмої статті 5 Закону, наголошує, що комунальні унітарні підприємства є суб'єктами господарювання, які надають життєво необхідні послуги населенню, і в основі їх діяльності покладені інтереси територіальної громади.

У випадках, коли основною метою діяльності суб'єкта господарювання у комунальному секторі економіки зазначено отримання прибутку, його організаційно-правовою формою має стати господарське товариство з відповідною часткою комунальної власності у статутному фонді. Господарські товариства проводять свою діяльність на основі права власності, утворюються для ведення виключно підприємницької діяльності, метою якої є отримання прибутку, а не досягнення якогось іншого соціального результату. Здійснення корпоративних прав органами місцевого самоврядування щодо господарських товариств переслідує мету доцільного, економного та ефективного використання комунальної власності, а не задоволення нагальних потреб жителів територіальної громади. Тому статтею 24 Господарського кодексу України не передбачено віднесення таких господарських товариств до суб'єктів господарювання, щодо яких здійснюється управління територіальних громад та органів місцевого самоврядування через систему їх організаційно-господарських повноважень.

3.7. За принципом розмірності, що є елементом ідеї права та ідеології справедливості, встановлене у частині восьмій статті 5 Закону обмеження прав кредиторів суб'єктів господарювання у комунальному секторі економіки на задоволення своїх вимог у провадженнях у справах про банкрутство має відповідати правомірній та суспільно необхідній меті. Для з'ясування розмірності в обмеженні прав цих кредиторів слід враховувати закріплену в установчих документах їх неплатоспроможних боржників основну мету діяльності останніх та відповідність цій меті організаційно-правової форми суб'єктів господарювання.

Оцінюючи співвідношення цілей державної політики з питань банкрутства щодо комунальних унітарних підприємств та обмеженням державою прав кредиторів названих підприємств на справедливий судовий розгляд, що закріплене у частині восьмій статті 5 Закону, Конституційний Суд України вважає, що це обмеження є розмірним (пропорційним) та суспільно необхідним для задоволення нагальних потреб жителів територіальних громад, які можуть отримувати відповідні комунальні послуги виключно від таких категорій підприємств. Цією нормою оптимально врівноважено права і законні інтереси жителів територіальних громад на отримання життєво необхідних послуг від комунальних унітарних підприємств, з одного боку, та права і законні інтереси кредиторів цих суб'єктів господарювання - з іншого. Таким чином, припис частини восьмої статті 5 Закону поширюється на комунальні унітарні підприємства.

Аналіз частини восьмої статті 5 Закону щодо суспільної потреби в обмеженні права на справедливий судовий розгляд кредиторів господарських товариств, в яких органи місцевого самоврядування є власниками корпоративних прав показав, що з огляду на основну мету діяльності названих товариств, якою є отримання прибутку, це обмеження не є суттєво необхідним для задоволення нагальних потреб жителів відповідної територіальної громади. Отже, обмеження права на справедливий судовий розгляд не може вважатися розмірним (пропорційним) щодо кредиторів господарських товариств, в яких органи місцевого самоврядування є власниками корпоративних прав, тому припис частини восьмої статті 5 Закону не поширюється на названі господарські товариства. Цей висновок підтверджується логічним і граматичним тлумаченням оспорюваного припису, оскільки в ньому йдеться виключно про підприємства, а не господарські товариства.

4. Частиною восьмою статті 5 Закону не визначено, коли саме можливе прийняття відповідною радою органів місцевого самоврядування рішення про незастосування процедури у справах про банкрутство щодо комунальних унітарних підприємств. Конституційний Суд України вважає, що з огляду на нагальний характер послуг, які надаються цими підприємствами для жителів відповідних територіальних громад, ця норма Закону не ставить факт прийняття рішення на пленарному засіданні відповідної ради органів місцевого самоврядування щодо незастосування до комунальних унітарних підприємств положень Закону у залежність від моменту порушення судом справи про банкрутство цього підприємства і припускає можливість прийняття такого рішення як до початку провадження у справі про банкрутство, так і на будь-якій стадії провадження. Це означає, що факт наявності судової справи про банкрутство комунального унітарного підприємства чи її відсутності не може впливати на реалізацію відповідною радою її права стосовно прийняття рішення про незастосування Закону до цього підприємства. Тому орган місцевого самоврядування при реалізації свого повноваження, передбаченого у частині восьмій статті 5 Закону, не зобов'язаний попередньо погоджувати з кредиторами комунального унітарного підприємства та іншими зацікавленими особами своє рішення про незастосування до нього положень Закону або пропонувати заходи запобігання банкрутству цього підприємства.

5. Господарський суд має припиняти провадження у справі про банкрутство комунального унітарного підприємства, якщо на пленарному засіданні відповідної ради органів місцевого самоврядування прийнято рішення щодо незастосування положень Закону до цього підприємства. Частиною другою статті 4-1 Господарського процесуального кодексу України закріплено, що господарські суди розглядають справи про банкрутство з урахуванням особливостей, встановлених Законом. Перелік підстав для припинення провадження у справі про банкрутство, визначених статтею 40 Закону, не є повним, оскільки цією нормою не передбачено припинення провадження у справах про банкрутство за наявності обставин, викладених у частині восьмій статті 5 Закону. Отже, Конституційний Суд України вважає, що позитивним обов'язком законодавця є заповнення прогалини у статті 40 Закону для належного застосування судами оспорюваних положень.

На підставі викладеного та керуючись статтями 147, 150 Конституції України , статтями 51, 61, 63, 65, 67, 69 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України в и р і ш и в:

1. Положення частини восьмої статті 5 Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом" в аспекті порушених у конституційному зверненні питань треба розуміти так:

1.1. Під терміном "юридичні особи - підприємства, що є об'єктами права комунальної власності", застосованим у частині восьмій статті 5 Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом", слід розуміти тільки комунальні унітарні підприємства.

1.2. Відповідна рада органів місцевого самоврядування має право виключно на пленарному засіданні прийняти рішення про незастосування положень Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом" до комунальних унітарних підприємств, які перебувають у комунальній власності її територіальної громади, як до початку порушення справ про банкрутство цих підприємств, так і на будь-якій стадії провадження у справі про банкрутство.

1.3. Провадження у справі про банкрутство комунальних унітарних підприємств у випадках, передбачених частиною восьмою статті 5 Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом", підлягає припиненню незалежно від того, прийнято рішення відповідної ради органу місцевого самоврядування про незастосування положень цього Закону до цих підприємств до чи після порушення судом загальної юрисдикції провадження у справі про їх банкрутство.

2. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.