Про Довідку щодо результатів вивчення та узагальнення практики застосування адміністративними судами положень Закону України від 07 липня 2010 року №2453-VI "Про судоустрій і статус суддів" у спорах щодо визначення розміру заробітної плати працівників апарату судів

Заслухавши доповідь секретаря Пленуму Вищого адміністративного суду України Смоковича М.І. про вивчення та узагальнення практики застосування адміністративними судами положень Закону України від 07 липня 2010 року № 2453-VI "Про судоустрій і статус суддів" у спорах щодо визначення розміру заробітної плати працівників апарату судів, Пленум Вищого адміністративного суду України

1. Доповідь секретаря Пленуму Вищого адміністративного суду України Смоковича М.І. взяти до відома.

2. Рекомендувати суддям адміністративних судів Довідку щодо вивчення та узагальнення практики застосування адміністративними судами положень Закону України від 07 липня 2010 року № 2453-VI "Про судоустрій і статус суддів" у спорах щодо визначення розміру заробітної плати працівників апарату судів (додається) враховувати під час ухвалення рішень у справах відповідної категорії.

На виконання пункту 6.1.5 Плану роботи Вищого адміністративного суду України на перше півріччя 2016 року відділ узагальнення судової практики здійснив узагальнення практики застосування адміністративними судами положень Закону України "Про судоустрій і статус суддів" у спорах щодо визначення розміру заробітної плати працівників апарату судів.

Здійснення цього узагальнення обумовлено змінами, що відбулися у правовому регулюванні розміру посадового окладу працівника апарату суду у зв'язку з набранням чинності Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру".

У практиці адміністративних судів при розгляді справ за позовами працівників апарату судів до органів, що здійснюють нарахування заробітної плати працівникам апарату судів, про перерахунок заробітної плати виникла проблема щодо встановлення пріоритету у застосуванні норм матеріального права при визначенні розміру заробітної плати.

Проблема полягає в тому, що одні суди при розгляді справ цієї категорії, задовольняючи позови працівників апарату судів, виходять з того, що їхня заробітна плата повинна обчислюватися в розмірах, установлених абзацом другим частини першої статті 144 Закону України від 07 липня 2010 року № 2453-VI "Про судоустрій і статус суддів" в редакції Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" та абзацом другим частини першої статті 147 Закону України від 07 липня 2010 року № 2453-VI "Про судоустрій і статус суддів" в редакції Закону України від 12 лютого 2015 року № 192-VІІI "Про забезпечення права на справедливий суд".

Інші адміністративні суди відмовляють у задоволенні позову, мотивуючи свої рішення тим, що обчислення заробітної плати позивачам цілком правильно здійснюється відповідно до норм Закону України "Про державну службу", Законів про Державний бюджет України на 2014 та 2015 роки, а також постанови Кабінету Міністрів України від 09 березня 2006 року № 268 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів".

Спірні відносини регулюються такими законодавчими та нормативно-правові актами: Закон України від 07 липня 2010 року № 2453-VI "Про судоустрій і статус суддів" (далі - Закон про судоустрій і статус суддів); Закон України від 12 лютого 2015 року № 192-VІІI "Про забезпечення права на справедливий суд" (далі - Закон про забезпечення права на справедливий суд); Закон України від 16 грудня 1993 року № 3723-ХІІ "Про державну службу" (далі - Закон про державну службу); Закон України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон про прокуратуру); Закон України від 24 березня 1995 року № 108/95-ВР "Про оплату праці" (далі - Закон про оплату праці); Закон України від 16 січня 2014 року № 719-VII "Про Державний бюджет України на 2014 рік" (далі - Закон про Державний бюджет України на 2014 рік); Закон України від 28 грудня 2014 року № 80-VIІI "Про Державний бюджет України на 2015 рік" (далі - Закон про Державний бюджет України на 2015 рік); постанова Кабінету Міністрів України від 9 березня 2006 року № 268 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів" (далі - Постанова КМУ № 268); постанова Кабінету Міністрів України від 20 травня 2009 р. № 482 "Деякі питання оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів, що фінансуються з бюджету" (далі - Постанова КМУ № 482); постанова Кабінету Міністрів України від 2 вересня 2015 року № 644 "Про внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України" (далі - Постанова КМУ № 644).

Офіційна статистична звітність адміністративних судів не дає можливості відстежити кількісні показники розгляду адміністративних справ цієї категорії. У зв'язку з цим кількісні показники результатів розгляду справ отримано шляхом дослідження інформації, що розміщена в Єдиному державному реєстрі судових рішень. Зокрема, у розрізі апеляційних адміністративних округів виявлено, що:

у Вінницькому апеляційному адміністративному окрузі:

суди першої інстанції розглянули по суті 41 справу зазначеної категорії, з яких у 38 справах відмовили у задоволенні позовних вимог, а у 3 - позовні вимоги задовольнили.

В апеляційному порядку переглянуто 19 рішень судів першої інстанції. За результатами апеляційного перегляду скасовано 19 постанов судів першої інстанції і ухвалено нові рішення про задоволення позовних вимог. Станом на 27 січня 2016 року у 8 справах відкрито апеляційне провадження, з яких у 6 справах за апеляційними скаргами позивачів, а у 2 - за апеляційними скаргами відповідачів.

У 15 справах відкрито касаційне провадження за касаційними скаргами відповідачів на постанови Вінницького апеляційного адміністративного суду;

у Дніпропетровському апеляційному адміністративному окрузі:

суди першої інстанції розглянули по суті 7 справ зазначеної категорії, з яких у 6 справах відмовили у задоволенні позовних вимог, а в 1 - позовні вимоги задовольнили.

В апеляційному порядку переглянуто 1 рішення суду першої інстанції. За результатами апеляційного перегляду 1 апеляційну скаргу залишено без задоволення, а постанову суду - без змін.

В 1 справі відкрито касаційне провадження;

у Донецькому апеляційному адміністративному окрузі:

суди першої інстанції розглянули по суті 18 справ зазначеної категорії, у яких відмовили у задоволенні позовних вимог.

В апеляційному порядку переглянуто 8 рішень судів першої інстанції. За результатами апеляційного перегляду 8 апеляційних скарг залишено без задоволення, а постанови судів - без змін.

В 1 справі відкрито касаційне провадження;

У Житомирському апеляційному адміністративному окрузі:

Житомирський окружний адміністративний суд розглянув по суті 1 справу зазначеної категорії. Суд відмовив у задоволенні позовних вимог.

За результатами апеляційного перегляду апеляційну скаргу залишено без задоволення, а постанову суду - без змін.

В 1 справі відкрито касаційне провадження;

у Київському апеляційному адміністративному окрузі:

суди першої інстанції розглянули по суті 51 справу зазначеної категорії, з яких у 47 справах відмовили у задоволенні позовних вимог, а в 4 - позовні вимоги задовольнили.

В апеляційному порядку переглянуто 30 справ. За результатами апеляційного перегляду 25 апеляційних скарг залишено без задоволення, а постанови судів - без змін, скасовано 5 постанов судів першої інстанції і ухвалено нові рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

За результатами касаційного перегляду 1 касаційну скаргу задоволено, рішення апеляційного суду скасовано, а справу направлено для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції; в 1 справі касаційну скаргу залишено без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін; у 14 справах відкрито касаційне провадження; у 3 справах відмовлено у відкритті касаційного провадження у з тих підстав, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень.

Станом на 27 січня 2016 року відкрито апеляційне провадження в 1 справі за апеляційною скаргою позивача;

у Львівському апеляційному адміністративному окрузі:

суди першої інстанції розглянули по суті 11 справ зазначеної категорії, у яких відмовили у задоволенні позовних вимог.

В апеляційному порядку переглянуто 2 рішення судів першої інстанції. За результатами апеляційного перегляду 2 апеляційні скарги залишено без задоволення. Станом на 27 січня 2016 року у 2 справах відкрито апеляційне провадження за апеляційними скаргами позивачів.

У 2 справах відкрито касаційне провадження;

в Одеському апеляційному адміністративному окрузі:

суди першої інстанції розглянули по суті 4 справи зазначеної категорії, з яких у 3 справах відмовили у задоволенні позовних вимог, а в 1 - позовні вимоги задовольнили.

В апеляційному порядку переглянуто 3 рішення судів першої інстанції. За результатами апеляційного перегляду 1 апеляційну скаргу залишено без задоволення, а постанову суду - без змін, скасовано 2 постанови судів першої інстанції і ухвалено нові рішення: в одному випадку про задоволення позовних вимог, а у другому - про відмову у задоволенні позовних вимог;

у Харківському апеляційному адміністративному окрузі:

суди першої інстанції розглянули по суті 77 справ зазначеної категорії, з яких у 71 справі відмовили у задоволенні позовних вимог, а в 6 - позовні вимоги задоволено.

В апеляційному порядку переглянуто 46 рішень судів першої інстанції. За результатами апеляційного перегляду 41 апеляційну скаргу залишено без задоволення, а постанови судів - без змін, скасовано 5 постанов судів першої інстанції і ухвалено нові рішення про задоволення позовних вимог. Станом на 27 січня 2016 року відкрито апеляційне провадження в 1 справі за апеляційною скаргою позивача.

В 1 справі касаційну скаргу залишено без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін; у 16 справах відкрито касаційне провадження, а в 5 справах відмовлено у відкритті касаційного провадження з тих підстав, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень.

Таким чином, встановлено, що у досліджуваному періоді суди першої інстанції всього розглянули 209 справ зазначеної категорії.

У 194 справах (93%) суди першої інстанції відмовили в задоволенні позовних вимог, а у 15 справах (7%) - позовні вимоги задовольнили.

В апеляційному порядку переглянуто 109 рішень судів першої інстанції. За результатами перегляду 98 рішень, ухвалених на користь відповідачів, суд апеляційної інстанції скасував 21 постанову судів першої інстанції і ухвалив нові рішення про задоволення позовних вимог; 77 апеляційних скарг залишено без задоволення, а рішення судів першої інстанції - без змін. За результатами перегляду 11 рішень, ухвалених на користь позивачів, суд апеляційної інстанції скасував 11 постанов судів першої інстанції і ухвалив нові рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

Станом на 27 січня 2016 року відкрито апеляційне провадження у 10 справах за апеляційними скаргами позивачів і у 2 - за апеляційними скаргами відповідачів.

У касаційному порядку переглянуто 3 рішення. За результатами касаційного перегляду 1 касаційну скаргу задоволено, рішення апеляційного суду скасовано, а справу направлено для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції; 2 касаційні скарги залишено без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

У 50 справах відкрито касаційне провадження, а у 8 справах відмовлено у відкритті касаційного провадження з тих підстав, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушення норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень.

1. Частиною другою статті 8 Закону про оплату праці встановлено, що "умови розміру оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України".

Натомість частиною першою статті 144 Закону України про судоустрій і статус суддів у редакції від 7 липня 2010 року було встановлено, що "розмір заробітної плати працівників апаратів судів... визначається законом...". Щоправда ні в цьому Законі, ні в жодному іншому законі України такий розмір визначено не було.

Водночас відповідно до статті 149 Закону про судоустрій і статус суддів (у редакції від 7 липня 2010 року) "правовий статус працівників апарату суду визначається Законом України "Про державну службу"". У свою чергу частиною сьомою статті 33 Закону про державну службу передбачено, що "умови оплати праці державних службовців, розміри їх посадових окладів, надбавок, доплат і матеріальної допомоги визначаються Кабінетом Міністрів України".

На підставі наведених правових положень Кабінет Міністрів України затвердив Схему посадових окладів керівних працівників і спеціалістів апарату вищих спеціалізованих судів (додаток 44 до Постанови КМУ № 268 у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 9 березня 2011 р. № 215), Схему посадових окладів працівників і спеціалістів апарату апеляційних судів, Схему посадових окладів керівних працівників і спеціалістів апарату місцевих спеціалізованих судів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя, Схему посадових окладів керівних працівників і спеціалістів апарату місцевих загальних судів (додатки 45-47 до Постанови КМУ № 268 у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 12 травня 2007 р. № 700).

При цьому також слід зважати на Постанову КМУ № 482, відповідно до пункту 1 якої "коли розмір посадового окладу працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів, що фінансуються з бюджету, нижчий ніж визначений законом розмір мінімальної заробітної плати, посадовий оклад установлюється на рівні відповідного розміру мінімальної заробітної плати".

Відповідно до статті 8 Закону про Державний бюджет України на 2014 рік мінімальна заробітна плата у місячному розмірі на цей рік становила 1218 гривень.

Посадові оклади для більшості посад, передбачених додатками 45-47 до Постанови КМУ № 268, становили менше 1218 гривень. Отже, службовці, які займали ці посади, у 2014 році мали право на посадовий оклад у розмірі 1218 гривень.

2. 14 жовтня 2014 року був прийнятий Закон про прокуратуру. Пунктом 5 розділу ХІІ Прикінцеві положення цього Закону було внесено зміни до частини першої статті 144 Закону про судоустрій і статус суддів, а саме: її було доповнено новим абзацом другим, відповідно до якого "розмір посадового окладу працівника апарату суду, посада якого віднесена до шостої категорії посад державних службовців, установлюється в розмірі 30 відсотків посадового окладу судді місцевого суду. Посадові оклади працівників апарату суду, посади яких віднесені до кожної наступної категорії посад державних службовців, установлюються з коефіцієнтом 1,3 пропорційно посадовим окладам працівників апарату суду, посади яких віднесені до попередньої категорії посад державних службовців".

Пунктом 1 розділу ХІІ Прикінцеві положення Закону про прокуратуру встановлено, що ці зміни набирають чинності з дня, наступного за днем його опублікування. Закон про прокуратуру був опублікований у газеті "Голос України 25 жовтня 2014 року. Відтак викладені зміни набрали чинності 26 жовтня 2014 року.

При цьому підпунктом 2 пункту 13 розділу ХІІІ Перехідні положення Закону про прокуратуру Кабінету Міністрів України було доручено "у двомісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону, внести на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо приведення законодавчих актів у відповідність із цим Законом, у тому числі з метою забезпечення збільшення видатків Державного бюджету України на оплату праці працівників апаратів судів та встановлення їм посадових окладів у розмірі, не меншому за передбачені Законом України "Про судоустрій і статус суддів".

Таке правове регулювання означає, що з 26 жовтня 2014 року за працівниками апарату судів було визнано право на посадові оклади у нових (підвищених) розмірах. Водночас у Державному бюджеті України були відсутні кошти на фінансування посадових окладів у таких розмірах; правові акти, видані на виконання Державного бюджету (кошториси, щомісячні розписи видатків тощо) не передбачали фінансового механізму реалізації згаданого права.

Виникає питання: чи відсутність бюджетного фінансування звільняє державу від обов'язку виплачувати працівникам апарату судів посадові оклади у нових (підвищених) розмірах.

У справі № 820/1500/15 суд першої інстанції, підтриманий судом апеляційної інстанції, дав на це питання позитивну відповідь і відмовив у задоволенні позову помічника судді Перевальського районного суду Луганської області про визнання неправомірними дій Територіального управління Державної судової адміністрації України в Луганській області щодо нарахування позивачеві заробітної плати за період з 26 жовтня 2014 року виходячи з розміру посадового окладу в сумі 1218,00 грн та стягнення з Територіального управління Державної судової адміністрації України в Луганській області на користь позивача заборгованості із заробітної плати, визначеної відповідно до абзацу другого частини першої статті 144 Закону про судоустрій і статус суддів у редакції Закону про прокуратуру. Вищий адміністративний суд України, підтримавши суди нижчих інстанцій у цій справі, дійшов висновку, що "згідно з положеннями Закону України від 14.10.2014 р. №1697-VII "Про прокуратуру" Кабінету Міністрів України доручено у двомісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону, внести на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо приведення законодавчих актів у відповідність із цим Законом, у тому числі з метою забезпечення збільшення видатків Державного бюджету України на оплату праці працівників апаратів судів та встановлення їм посадових окладів у розмірі, не меншому за передбачені Законом України "Про судоустрій і статус суддів. Тобто реалізація визначених змін Законом України від 14.10.2014 р. №1697-VII "Про прокуратуру" в частині зміни складової частини (окладу) розміру заробітної плати працівника апарату суду відповідної категорії була можлива за умови розроблення Кабінетом Міністрів України необхідних актів та подання таких на розгляд Верховної Ради України". І оскільки такі акти не були розроблені, видатки Державного бюджету України не було збільшено, то касаційний суд вказав, що "правових підстав вважати, що відповідачем допущено порушення прав позивача щодо ненарахування йому заробітної плати за період з 26 жовтня 2014 року виходячи з розміру посадового окладу в сумі 1218 грн 00 коп., а відтак, визначеної ним заборгованості за жовтень-листопад 2014 року, немає" (ухвала від 17 листопада 2015 року, ЄДРСР - № 53737364).

Аналогічного висновку дійшов Вищий адміністративний суд України у справі № 825/344/15-а (ухвала від 15 грудня 2015 року, ЄДРСР - № 54755164).

Однак такий підхід не враховує принципи верховенства права, законності та добросовісності у діяльності держави.

Так, з одного боку, змінами до Закону про судоустрій і статус суддів держава взяла на себе обов'язок виплачувати посадові оклади у підвищеному розмірі. Водночас, з іншого боку, відповідні зміни до Закону про Державний бюджет внесені не були. У результаті цього виникає правова невизначеність щодо змісту обов'язку держави щодо працівників апарату судів: у якому розмірі держава повинна виплачувати їм посадові оклади. Така невизначеність створює умови для свавілля з боку держави, що є несумісним з принципом верховенства права.

Абзац другий частини першої статті 144 Закону про судоустрій і статус суддів (у редакції Закону про прокуратуру) був ухвалений після прийняття Закону про Державний бюджет України на 2014 рік. За загальноприйнятим у праві прийомом з усунення колізій між однопредметними законодавчими актами закон, що прийнятий пізніше, має пріоритет над законом, прийнятим раніше. Відтак перший із згаданих законів має пріоритет над другим. А отже, з огляду на принцип законності (пріоритет закону на підзаконними актами) правові акти, що прийняті на виконання Закону про Державний бюджет України на 2014 рік і суперечать Закону про судоустрій і статус суддів, застосуванню не підлягають.

Взявши на себе обов'язок із виплати посадових окладів у підвищених розмірах, але при цьому не внісши необхідних змін до закону про Державний бюджет, держава допустила недобросовісність. Щоправда ця недобросовісність була допущена парламентом, а не публічною адміністрацією. Незважаючи на це, носієм обов'язку перед особою виступає держава в цілому. Оскільки у відносинах виконання цього обов'язку державу представляють органи, які уповноважені на нарахування та виплату заробітної плати, то саме вони повинні нести відповідальність від імені держави.

Крім того, для відповіді на поставлене питання, на нашу думку, слід взяти до уваги судову практику Верховного Суду України та Європейського суду з прав людини.

Так, суддя місцевого суду звернувся до суду з позовом до підприємств, які надавали йому послуги із водопостачання, водовідведення, постачання електроенергії, а також до управління праці та соціального захисту населення відповідної районної державної адміністрації з вимогою зобов'язати відповідачів провести перерахунок плати за послуги з урахуванням права позивача на 50-відсоткову знижку, передбачену частиною дев'ятою статті 44 Закону України від 15 грудня 1992 року № 2862-XII "Про статус суддів". Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з рішенням якого погодилися і суди апеляційної та касаційної інстанцій, виходив із того, що Законом № 2862-XII установлено лише право судді на пільги, однак виключно законами про Державний бюджет України на відповідні роки визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, їх розмір та цільове спрямування. Оскільки Законом України від 28 грудня 2007 року № 107-VI "Про Державний бюджет України на 2008 рік" та Законом України від 26 грудня 2008 року № 835-VI "Про Державний бюджет України на 2009 рік" не передбачено видатків на відшкодування суддям витрат на оплату за займане житло й наданих комунальних послуг, то підстави для задоволення позовних вимог щодо зобов'язання відповідачів, які перебувають із позивачем у договірних правовідносинах, застосовувати 50-відсоткову знижку на оплату за надані йому послуги за період починаючи з 11 серпня 2008 року без відповідних бюджетних асигнувань відсутні.

Однак Судова палата у цивільних справах Верховного Суду України не погодилася з цією позицією судів нижчих інстанцій. Вона вказала, що "Надання суддям передбачених цим Законом пільг, компенсацій і гарантій, спрямованих на реалізацію принципу верховенства права, не може ставитись у залежність від бюджетного фінансування на той чи інший бюджетний період" (постанова від 22 травня 2013 року, ЄДРСР - № 31701325).

Наведена правова позиція стосується правового статусу судді, однак, на нашу думку, вона може бути поширена і на працівника апарату суду, оскільки його статус, як і статус судді, підпадає під одну і ту ж гарантію, що передбачена статтею 130 Конституції України: "Держава забезпечує фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів".

Викладена правова позиція Верховного Суду України узгоджується з позицією Європейського суду з прав людини.

Так, у справі "Кечко проти України" спір між заявником та Україною ґрунтувався на таких фактах. Заявник працював учителем англійської мови в середній школі. 23 березня 1996 року Верховна Рада України прийняла Закон "Про внесення змін до Закону України "Про освіту", яким, зокрема, передбачалась виплата вчителям надбавок до заробітної плати. Законом України "Про загальну середню освіту", прийнятим у травні 1999 року, їх виплату було призупинено. 2 квітня 1999 року заявник порушив цивільне провадження в Ленінському районному суді м. Донецька проти Ленінського районного відділу освіти, вимагаючи виплати цих надбавок. Заявник стверджував, що він має більше 10 років педагогічного стажу і, таким чином, має право на отримання 20% надбавки до заробітної плати з 1 вересня 1997 року. Однак відповідач не виплатив йому надбавок. Відповідач стверджував, що заявлені суми не можуть бути виплачені тому, що законами України про Державний бюджет на 1997-1999 роки не було передбачено відповідних витрат. 24 лютого 2000 року Ленінський районний суд м. Донецька відмовив у задоволенні позову заявника. Суд обґрунтував це тим, що відповідно до перехідних положень Закону України "Про загальну середню освіту" заявлені заявником вимоги щодо виплат наберуть чинності 1 вересня 2001 року. Таким чином, на час розгляду вимог заявника не було правових підстав для отримання заявлених заявником виплат. 30 березня 2000 року Донецький обласний суд залишив рішення суду першої інстанції без змін. Він зазначив, що вимоги заявника за періоди, що мали місце до прийняття Закону України "Про загальну середню освіту", не можуть бути задоволені, оскільки під час розгляду справи дія відповідних положень Закону України про освіту була призупинена Законом України "Про загальну середню освіту". Це рішення набрало статусу остаточного.

Оцінивши ці факти, Європейський суд з прав людини дійшов до висновку, що "скарга заявника до національних органів влади щодо періоду між 1 січня та 23 червня 1999 року базувалась на спеціальних та чинних на той період часу положеннях національного законодавства. Надбавка до заробітної плати повинна була бути виплачена відповідно до єдиної об'єктивної умови - періоду часу, протягом якого заявник працював учителем. Оскільки заявником була дотримана умова 10-тирічного стажу, то можна сказати, що він має якщо не право, то законні сподівання на отримання зазначених коштів. ... Суд не приймає аргумент Уряду щодо бюджетних асигнувань, оскільки органи державної влади не можуть посилатися на відсутність коштів як на причину невиконання своїх зобов'язань" (параграф 26 Рішення від 8 листопада 2005 року, http://old.minjust.gov.ua/19612).

Викладене дозволяє дійти висновку, що з 26 жовтня 2014 року працівники апарату судів мають право на посадові оклади у розмірах, визначених абзацом другим частини першої статті 144 Закону про судоустрій і статус суддів у редакції Закону про прокуратуру. Це право підлягає реалізації і захисту, незважаючи на те, що Законом про Державний бюджет України на 2014 рік видатків на ці потреби не було передбачено.

Обов'язок держави з виплати заробітної плати у відповідному розмірі, підтверджений постановою суду, стає бюджетним зобов'язанням держави і підлягає реєстрації Казначейством України: Казначейство України здійснює реєстрацію та облік бюджетних зобов'язань розпорядників бюджетних коштів і відображає їх у звітності про виконання бюджету (частина п'ята статті 48 Бюджетного кодексу України).

У разі невиконання цього зобов'язання протягом поточного бюджетного періоду воно стає бюджетною кредиторською заборгованістю. Бюджетні фінансові зобов'язання за загальним фондом, які залишились неоплаченими на кінець минулого бюджетного періоду (бюджетна кредиторська заборгованість) та обліковуються органами Казначейства за бюджетними програмами, за якими відсутні бюджетні асигнування або обсяг бюджетної кредиторської заборгованості перевищує бюджетні асигнування відповідно до встановлених законом про Державний бюджет України на поточний бюджетний період та/або переданих в установленому порядку бюджетних призначень, відображаються в обліку органами Казначейства у поточному бюджетному періоді після прийняття рішення головним розпорядником бюджетних коштів за погодженням з Міністерством фінансів України щодо визначення бюджетної програми за загальним та/або спеціальним фондами, в межах бюджетних асигнувань якої будуть оплачені бюджетні фінансові зобов'язання, на підставі поданого розпорядником бюджетних коштів Реєстру та/або Реєстру фінансових зобов'язань і відповідних підтвердних документів (абзац другий пункту 2.14 Порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов'язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 2 березня 2012 № 309).

Мотивуючи рішення про відмову в задоволенні позову, окремі суди посилаються на положення Бюджетного кодексу України, відповідно до якого розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов'язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами. На основі такого мотиву, наприклад, Донецький апеляційний адміністративний суд у справі № 812/180/15 вказав, що ".. відповідач не наділений правом самостійно, без правового врегулювання та фінансової можливості, а саме без збільшення видатків з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача" (ухвала від 29 липня 2015 року, ЄДРСР - № 47849026).

З приводу цього мотиву, на нашу думку, необхідно зазначити таке.

Праву працівника апарату суду на заробітну плату певного розміру кореспондує конституційний обов'язок держави в цілому (обов'язок Державної судової адміністрації України подати бюджетний запит на необхідний обсяг фінансування, обов'язок Кабінету Міністрів України подати до парламенту відповідний за змістом проект Державного бюджету, обов'язок Верховної Ради України затвердити закон про Державний бюджет із відповідними показниками фінансування).

Предметом адміністративного судочинства є виключно владно-управлінські спори; конституційні спори щодо реалізації Верховною Радою України своїх законодавчих повноважень у сфері бюджету знаходяться за межами адміністративної юрисдикції (частини перша, друга, третя статті 17 КАС України).

Разом із тим відповідно до частини третьої статті восьмої Конституції України звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. Таким чином, хоча в адміністративному судочинстві безпосереднім предметом захисту є права особи, які кореспондують обов'язку суто публічної адміністрації, однак опосередкованим предметом захисту можуть виступати конституційні права особи, тобто права, які становлять зміст конституційних відносин особи з державою в цілому.

Отже, у справах щодо нарахування та виплати зарплати працівникам апарату судів предметом спору є акти (діяльність, бездіяльність) суто тих суб'єктів, які були відповідальні за нарахування заробітної плати. Водночас, підтверджуючи певне фінансове зобов'язання держави перед особою, суд своїм обов'язковим до виконання рішенням змушує Державну судову адміністрацію України (територіальне управління Державної судової адміністрації України) ініціювати діяльність щодо приведення бюджетних асигнувань (бюджетних призначень за законом про Державний бюджет) у відповідність із законодавством, що регулює розмір заробітної плати позивачів.

Такий підхід узгоджується з позицією Конституційного Суду України, відповідного до якої законодавство, що визначає фінансові зобов'язання держави, має первинний характер, а бюджетне законодавство - похідний від нього характер. Так, у справі № 1-37/2008 Конституційний Суд України сформулював таку позицію:

"Закон про Державний бюджет України як правовий акт, що має особливий предмет регулювання (визначення доходів та видатків на загальносуспільні потреби), створює належні умови для реалізації законів України, інших нормативно-правових актів, ухвалених до його прийняття, які передбачають фінансові зобов'язання держави перед громадянами і територіальними громадами. Саме у виконанні цих зобов'язань утверджується сутність держави як соціальної і правової.

Відповідно до статей 1, 3 Конституції України та принципів бюджетної системи (стаття 7 Кодексу) держава не може довільно відмовлятися від взятих на себе фінансових зобов'язань, передбачених законами, іншими нормативно-правовими актами, а повинна діяти ефективно і відповідально в межах чинного бюджетного законодавства" (абзаци другий, третій підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини рішення від 27 листопада 2008 року № 26-рп/2008, http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/v026p710-08).

Отже, вирішальне значення для висновку суду про наявність у особи певного права, а у держави - відповідного фінансового зобов'язання відіграє не закон про Державний бюджет та похідні від нього акти (бюджетний розпис, кошторис тощо), а нормативно-правовий акт, що регулює відносини між особою та державою у певній сфері суспільних відносин.

Саме з цього кута зору необхідно тлумачити іншу позицію Конституційного Суду України, на яку окремі суди посилаються при обґрунтуванні свого висновку про відмову у задоволенні позову. Так, у справі № 812/186/15 Донецький апеляційний адміністративний суд зазначив таке: "Відповідно до правової позиції Конституційного Суду України, викладеної в Рішенні від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011, передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Крім того, такі заходи можуть бути обумовлені необхідністю запобігання чи усунення реальних загроз економічній безпеці України, що згідно з частиною першою статті 17 Конституції України є найважливішою функцією держави" (ухвала від 22 липня 2015 року, ЄДРСР - № 47350539). Дійсно, положення статті 95 Конституції України щодо збалансованості бюджету України передбачають право держави планувати свої видатки виходячи зі своїх фінансових можливостей. Однак при цьому, на нашу думку, важливо зазначити, що регулювати свої фінансові зобов'язання держава повинна не через закон про Державний бюджет на певний рік, а через законодавство, що регулює відносини особи і держави у відповідній сфері суспільних відносин.

Обґрунтовуючи відмову в задоволенні позову, суди зазвичай вказують, що через відсутність бюджетного фінансування відповідач не мав об'єктивної можливості виплачувати заробітну плату відповідно до статті 144 Закону про судоустрій і статус суддів у редакції Закону про прокуратуру (наприклад, ухвала Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 липня 2015 року у справі № 820/3150/15, ЄДРСР - № 46871400). Цей підхід, очевидно, ґрунтується на концепції, за якою зобов'язана особа не може нести юридичну відповідальність за невиконання свого обов'язку, якщо належному виконанню обов'язків перешкоджали обставини, які не залежали від її волі. Наведена концепція знайшла відображення у позиції Верховного Суду України про те, що дії суб'єкта господарювання не містять складу правопорушення, якщо він не міг виконати покладений на нього обов'язок через те, що певний орган влади не прийняв відповідний правовий акт (постанова від 20 червня 2011 року, ЄДРСР - № 17316904).

Однак практика Вищого адміністративного суду України засвідчує, що відсутність бюджетного фінансування не може бути тією обставиною, яка виключає відповідальність суб'єкта владних повноважень перед особою. Так, у справі № К-8521/09-с суд касаційної інстанції встановив, що особа, яка є потерпілою від аварії на ЧАЕС 1 категорії, звернулася до суду із позовом про визнання факту бездіяльності суб'єктів владних повноважень у частині незабезпечення її житлом, стягнення коштів на житло. Суд першої інстанції визнав протиправною бездіяльність Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи в частині незабезпечення житлом позивачки; зобов'язав Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи перерахувати цільовим призначенням кошти в сумі 570000 грн на рахунок Київського райвиконкому м. Харкова для придбання житла в м. Харків для позивачки та члена її сім'ї; зобов'язав Київський райвиконком м. Харкова видати ордер позивачці на вселення до квартири в м. Харкові. Суд апеляційної інстанції скасував постанову суду першої інстанції та відмовив у задоволенні позову на тій підставі, що "законодавством не передбачено виділення коштів цільовим призначенням для придбання житла громадянам, які постраждали внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС". Однак Вищий адміністративний суд України не погодився з позицією апеляційного суду, вказавши, що "...відповідно до п.10 абзаців першого та третього ст. 20 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", громадянам, віднесеним до першої категорії, державою гарантується позачергове забезпечення жилою площею. Особи забезпечуються жилою площею протягом року з дня подання заяви. Цим законом також визначений механізм виконання вищевказаних положень. Таким чином, ухвалюючи рішення про часткове задоволення позову, суд першої інстанції вірно зазначив про те, що вказаним законом не передбачено будь-яких винятків, які б давали підстави органам державної влади та місцевого самоврядування не виконувати вищевказані положення закону" (ухвала від 5 жовтня 2010 року, ЄДРСР - № 11747268).

З метою забезпечення правової рівності наведена позиція Вищого адміністративного суду України, на нашу думку, повинна застосовуватися і у справах, що є предметом дослідження цього Узагальнення.

Варто вказати на помилку, якої припускаються окремі суди при посиланні на вищезгадане положення Бюджетного кодексу України про те, що розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов'язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами. Зокрема, у справах № 812/181/15, № 812/186/15 Донецький апеляційний адміністративний суд зазначає, що це положення закріплене у статті 51 Бюджетного кодексу України (ухвали від 22 липня 2015 року, ЄДРСР - № 47369238; від 22 липня 2015 року ЄДРСР - № 47350539). Воно дійсно було закріплене у цій статті, але Бюджетного кодексу України від 21 червня 2001 року. У Бюджетному кодексі України від 8 липня 2010 року (що діяв на момент виникнення спірних відносин) це положення закріплене у частині першій статті 48.

3. 1 січня 2015 року набрав чинності Закон про Державний бюджет України на 2015 рік. Абзацом третім пункту 9 Прикінцевих положень цього Закону було встановлено, що норми і положення частини третьої статті 69, статті 129, частини першої статті 144 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.

Аналіз наведеного положення в частині розміру посадових окладів працівників апарату судів дозволяє стверджувати, що воно по-іншому врегулювало ці відносини, ніж абзац другий частини першої статті 144 Закону про судоустрій і статус суддів у редакції Закону про прокуратуру: розмір посадових окладів визначався не законом, а повинен був визначатися постановою Кабінету Міністрів України. Оскільки Закон про Державний бюджет на 2015 рік був прийнятий 28 грудня 2014 року, тобто пізніше, ніж Закон про прокуратуру, то пріоритет у застосуванні має саме перший із цих законів.

Разом із тим Кабінет Міністрів України наведене делеговане повноваження виконав лише 2 вересня 2015 року, прийнявши Постанову КМУ № 644, якою у новій редакції додатків 44, 45, 47 до Постанови КМУ № 268 було викладено відповідно Схему посадових окладів керівних працівників і спеціалістів апарату вищих спеціалізованих судів, Схему посадових окладів керівних працівників і спеціалістів апарату апеляційних судів, Схему посадових окладів керівних працівників і спеціалістів апарату місцевих (загальних, спеціалізованих) судів. Ця постанова набрала чинності 9 вересня 2015 року.

Виникає питання: якою нормою права визначався розмір посадового окладу працівників апарату судів протягом часу, поки не була прийнята Постанова КМУ № 644.

Для відповіді на нього необхідно зважити на позицію Вищого адміністративного суду України щодо правового регулювання, заснованого на пункті 4 Прикінцевих положень Закону України "Про Державний бюджет України на 2011 рік". Відповідно до цього пункту "у 2011 році норми і положення статей 39, 50, 51, 52, 54 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" (Відомості Верховної Ради України, 1992 р., № 13, ст. 178 з наступними змінами), статті 6 Закону України "Про соціальний захист дітей війни" (Відомості Верховної Ради України, 2005 р., № 4, ст. 94 з наступними змінами), статей 14, 22, 37 та частини третьої статті 43 Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" (Відомості Верховної Ради України, 1992 р., № 29, ст. 399, із подальшими змінами) застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України виходячи з наявного фінансового ресурсу бюджету Пенсійного фонду України на 2011 рік".

Наведеним положенням Закон України "Про Державний бюджет України на 2011 рік" був доповнений Законом України "Про внесення змін до Закону України від 14 червня 2011 року № 3491-VI "Про Державний бюджет України на 2011 рік", що набрав чинності з дня, наступного за днем його опублікування, тобто 19 червня 2011 року. Однак постанова Уряду на його виконання була прийнята лише 6 липня 2011 року ( постанова № 745 "Про встановлення деяких розмірів виплат, що фінансуються за рахунок коштів державного бюджету") і набрала чинності 23 липня 2011 року.

Постало питання: якою нормою регулюються розміри соціальних виплат, передбачених законами України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", "Про соціальний захист дітей війни", "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" за період до набрання чинності постановою КМУ № 745.

В інформаційному листі від 22 липня 2011 року № 1091/11/13-11 Вищий адміністративний суд України сформулював позицію, що протягом цього періоду застосуванню підлягають положення згаданих законів України. Цю позицію підтримав Верховний Суд України у постанові від 25 листопада 2014 року (ЄДРСР - № 42010782).

Аналіз положення пункту 4 Прикінцевих положень Закону України "Про Державний бюджет України на 2011 рік" засвідчує, що воно є аналогічним до того, що закріплене в абзаці третьому пункту 9 Прикінцевих положень Закону про Державний бюджет України на 2015 рік. Тому в умовах відсутності постанови Кабінету Міністрів України, яка б врегулювала розмір посадових окладів працівників апарату судів, відповідні відносини з їх виплати регулювалися безпосередньо абзацом другим частини першої статті 144 Закону про судоустрій і статус суддів у редакції Закону про прокуратуру.

При цьому варто зазначити, що неприйняття Урядом України відповідного правового акта про розмір окладу працівників апарату судів без законних підстав, без легітимної мети є втручанням у майнове право працівників апарату судів, гарантоване їм Законом про Державний бюджет на 2015 рік. Подібна бездіяльність з боку Уряду України у справі "Суханов та Ільченко проти України" була кваліфікована Європейським судом з прав людини як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (параграфи 51-56, http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/974_a16).

Дослідження судової практики показує, що в окремих випадках позивачі погоджуються з позицією відповідачів (територіальних управлінь Державної судової адміністрації України) про те, що у період між 1 січня та 28 березня 2015 року постанова Уряду як акт делегованого законодавства, яку потрібно було застосовувати у межах пункту 9 Прикінцевих положень Закону про Державний бюджет України на 2015 рік, все ж таки існувала: це була Постанова КМУ № 268. Так, у справі №822/5612/15 позивач оскаржив застосування відповідачем Постанови КМУ № 268 лише у період 26 жовтня - 31 грудня 2014 року та після 29 березня 2015 року; а період 1 січня - 28 березня 2015 року залишився за межами судового спору. І Вінницький апеляційний адміністративний суд опосередковано підтримав цю позицію "...колегія суддів дійшла висновку, що починаючи з 01 січня 2015 року державою законодавчо визначено можливість застосування положень Закону України "Про судоустрій і статус суддів", у тому числі в частині посадового окладу працівників апарату суду, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування" (постанова від 1 грудня 2015 року, ЄДРСР - № 54018327).

Подібним чином Донецький апеляційний адміністративний суд у справі № 812/189/15 зазначив, що "твердження позивача про те, що постанова Кабінету Міністрів України від 09.03.2006 № 268 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів" має меншу юридичну силу, ніж закони України, є не обґрунтованим, оскільки положення зазначеної постанови кореспондує із Законом України "Про державний бюджет України на 2015 рік"" (ухвала від 15 липня 2015 року, ЄДРСР - № 46870718). Так само Харківський апеляційний адміністративний суд у справі № 820/3585/15 вказав: "Реалізація змін до Закону України від 7 липня 2010 року № 2453-УІ потребує додаткових видатків державного бюджету. Ураховуючи те, що вказані видатки не передбачені у державному бюджеті на 2015 рік, пунктом 9 Прикінцевих положень Закону України від 28 грудня 2014 № 80-VIII було визначено, що норми і положення, зокрема, частини першої статті 144 Закону України від 7 липня 2010 року № 2453-УІ застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України виходячи з наявних фінансових ресурсів державного та місцевого бюджетів. Таким чином, заробітна плата працівників апарату судів визначена постановою Кабінету Міністрів України від 09.03.2006 № 268 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів" (зі змінами), зокрема, додатком 47 "Схема посадових окладів керівних працівників і спеціалістів апарату місцевих загальних судів" (постанова від 14 вересня 2015 року, ЄДРСР - № 51091084).