Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 54 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статей 44, 47, 78, 80 Закону України "Про Державний бюджет України на 2004 рік" та конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частин другої, третьої, четвертої статті 78 Закону України "Про Державний бюджет України на 2004 рік" (справа про зупинення дії або обмеження пільг, компенсацій і гарантій)

Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:

Селівона Миколи Федосовича - головуючий,

Євграфова Павла Борисовича,

Іващенка Володимира Івановича - суддя-доповідач,

Костицького Михайла Васильовича,

Малинникової Людмили Федорівни,

Мироненка Олександра Миколайовича,

Німченка Василя Івановича,

Пшеничного Валерія Григоровича,

Савенка Миколи Дмитровича,

Скоморохи Віктора Єгоровича,

Станік Сюзанни Романівни,

Ткачука Павла Миколайовича,

Чубар Людмили Пантеліївни,

Шаповала Володимира Миколайовича,

за участю представників суб'єктів права на конституційне подання Гуренка Станіслава Івановича - народного депутата України, Голови Комітету Верховної Ради України з питань економічної політики, управління народним господарством, власності та інвестицій, Крючкова Георгія Корнійовича - народного депутата України, Голови Комітету Верховної Ради України з питань національної безпеки і оборони, Косарєва Валентина Івановича - судді Верховного Суду України, а також Селіванова Анатолія Олександровича - Постійного представника Верховної Ради України в Конституційному Суді України, Носова Владислава Васильовича - Постійного представника Президента України в Конституційному Суді України, представника Кабінету Міністрів України Стрекалової Ольги Степанівни - директора Департаменту фінансового законодавства Міністерства юстиції України,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційними поданнями 54 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статей 44, 47, 78, 80 Закону України "Про Державний бюджет України на 2004 рік" та Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частин другої, третьої, четвертої статті 78 Закону України "Про Державний бюджет України на 2004 рік" від 27 листопада 2003 року N 1344-IV (Відомості Верховної Ради України, 2004 р., N 17-18, ст. 250).

Приводом для розгляду справи згідно зі статтями 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" стали конституційні подання 54 народних депутатів України та Верховного Суду України.

Підставою для розгляду справи відповідно до статей 71, 82 Закону України "Про Конституційний Суд України" є наявність спору щодо конституційності зазначених положень Закону України "Про Державний бюджет України на 2004 рік".

Заслухавши суддю-доповідача Іващенка В.І., пояснення Крючкова Г.К., Гуренка С.І., Косарєва В.І., Селіванова А.О., Носова В.В., Стрекалової О.С. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

1. Суб'єкт права на конституційне подання - 54 народних депутати України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням розглянути питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статей 44, 47, 78, 80 Закону України "Про Державний бюджет України на 2004 рік" (далі - Закон).

Як зазначено у конституційному поданні, підставою для звернення до Конституційного Суду України є наявність спору щодо відповідності окремих статей Закону вимогам Конституції України та практична необхідність в офіційній інтерпретації його положень у зв'язку із зверненнями громадян стосовно надання їм встановлених законами України пільг, компенсацій і гарантій.

На думку народних депутатів України, прийняття Верховною Радою України статей 44, 47, 78, 80 Закону призведе до серйозного погіршення матеріального стану громадян, які користуються законодавчо встановленими для них пільгами, компенсаціями і гарантіями, та членів їхніх сімей. Крім того, як стверджується у клопотанні, в Законі проігноровано вимоги статті 2 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" щодо пільг для ветеранів війни і членів їхніх сімей, встановлених раніше законодавством України і колишнього Союзу РСР, які не можуть бути скасовані без рівноцінної заміни.

Народні депутати України також наголошують, що Верховна Рада України, зупиняючи Законом дію положень окремих законодавчих актів України у частині надання пільг, компенсацій і гарантій, які фінансуються з бюджетів усіх рівнів, перевищила надані їй Конституцією України повноваження та порушила вимоги статей 19, 22, 46, 48, 64, 85, 92 Основного Закону України.

Суб'єкт права на конституційне подання - Верховний Суд України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення частин другої, третьої, четвертої статті 78 Закону. На його думку, приймаючи зазначені норми Закону, Верховна Рада України діяла всупереч вимогам Конституції України та Закону України "Про статус суддів", які гарантують незалежність суддів, забороняють у будь-який спосіб впливати на них при здійсненні правосуддя та встановлюють обов'язок держави забезпечувати фінансування і належні умови для функціонування судів і діяльності суддів шляхом визначення у Державному бюджеті України окремо видатків на утримання судів.

2. Конституційний Суд України, зважаючи на те, що конституційні подання стосуються того самого питання, Ухвалою від 7 липня 2004 року об'єднав їх в одне конституційне провадження у справі.

3. Щодо питань, порушених у конституційних поданнях, Президент України у листі до Конституційного Суду України повідомляє таке.

Розміри соціальних виплат і допомоги встановлюються з урахуванням фінансових можливостей держави (стаття 22 Загальної декларації прав людини, пункт 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 19 червня 2001 року N 9-рп/2001 у справі щодо стажу наукової роботи). Верховна Рада України, приймаючи Закон, збільшила у поточному році розміри щорічної разової допомоги порівняно з тими, що виплачувалися у минулі роки. Тому, на думку Президента України, немає підстав для твердження, що прийняття статті 44 Закону призведе до серйозного погіршення матеріального стану громадян, яким виплачується така допомога, та членів їхніх сімей, як це зазначено у конституційному поданні народних депутатів України.

Отже, Президент України вважає, що положення статті 44 Закону не суперечать Конституції України (є конституційними), та наголошує, що у народних депутатів України також немає підстав для твердження про неконституційність положень статті 47 Закону. Норми цієї статті визначають лише порядок діяльності органів державної влади щодо стягнення коштів з рахунків, на яких обліковуються кошти Державного бюджету України, і не зачіпають соціальних прав громадян.

Що стосується положень частин першої, третьої, четвертої статті 78 Закону, то Президент України обгрунтовує їхню невідповідність Конституції України. Зокрема, зі змісту частини першої статті 78 Закону випливає, що керівники бюджетних установ фактично зобов'язані визначати чисельність особового складу Збройних Сил України та інших військових формувань, що суперечить пункту 22 частини першої статті 85 Конституції України, оскільки це питання належить до повноважень Верховної Ради України. Не викликає сумніву у Президента України і неконституційність положень частин третьої, четвертої цієї статті, тому що ці норми за юридичним змістом відтворюють норми частин третьої, четвертої статті 59 Закону України "Про Державний бюджет України на 2003 рік", які Конституційний Суд України визнав неконституційними (Рішення Конституційного Суду України від 17 березня 2004 року N 7-рп/2004 у справі про соціальний захист військовослужбовців та працівників правоохоронних органів).

Водночас Президент України стверджує, що положення частини другої статті 78 Закону відповідають Конституції України (є конституційними), бо лише відтворюють зміст частини другої статті 95 Конституції України стосовно конкретного переліку витрат на безоплатне або пільгове матеріальне, побутове забезпечення, на яке згідно з законами України мають право окремі категорії працівників бюджетних установ, і не встановлюють розміру відповідних витрат чи їх обмежень.

Крім цього, Президент України зазначає, що у конституційному поданні не вказано, які саме положення і яких саме законів, названих у статті 80 Закону, не відповідають Конституції України, та не наведено правового обгрунтування їх неконституційності, що унеможливлює вичерпну правову оцінку питання, порушеного народними депутатами України. Що стосується клопотання про визнання неконституційною всієї статті 80 Закону, то конституційне подання в цій частині не відповідає вимогам пункту 4 частини другої статті 39 Закону України "Про Конституційний Суд України".

Голова Верховної Ради України у письмовому поясненні Конституційному Суду України підтримує позицію Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 47 Закону та невідповідності Конституції України (неконституційності) положень частин третьої, четвертої статті 78 Закону. Разом з тим вважає, що положення статті 44 Закону суперечать нормам Конституції України про визнання України соціальною державою (стаття 1) і недопустимість звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів (частина третя статті 22), оскільки зменшують розмір щорічної разової допомоги ветеранам війни, яка їм надається згідно з Законом України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту". Тому їх можна визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними).

У цьому поясненні також зазначається, що положення статті 80 Закону стосуються багатьох сфер правового регулювання, а предметом оцінки Конституційним Судом України на відповідність вимогам статей 19, 22, 46, 48, 64 Конституції України можуть бути тільки правила пунктів 5, 8, 9, 10, 12, 13, 14, 15, 17, 19, 24, 29, 40 частини першої, а також частини другої статті 80 Закону як такі, що поширюють свою дію на працівників освіти, науки, охорони здоров'я, культури, військовослужбовців та членів їхніх сімей.

При вирішенні питання, як стверджує Голова Верховної Ради України, щодо конституційності вказаних положень статті 80 Закону слід враховувати рівень середньомісячних доходів зазначених категорій населення (заробітної плати, інших матеріальних виплат, стипендій тощо). Якщо він нижчий від встановленого законодавством України прожиткового мінімуму, то ці положення можна вважати такими, що не відповідають Конституції України.

У листі Кабінету Міністрів України до Конституційного Суду України з питань, порушених у конституційних поданнях, зокрема, зазначено таке.

Відповідно до статті 95 Конституції України будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір та їх цільове спрямування визначаються виключно законом про Державний бюджет України. Згідно з частиною другою статті 4 Бюджетного кодексу України "при здійсненні бюджетного процесу в Україні положення нормативно-правових актів застосовуються лише в частині, в якій вони не суперечать положенням Конституції України, цього Кодексу та закону про Державний бюджет України".

Кабінет Міністрів України зазначає, що при підготовці проекту Закону було дотримано принципів збалансованості та обгрунтованості формування показників Державного бюджету України, що відповідає вимогам статті 7 Бюджетного кодексу України. Це дало можливість у повному обсязі та у встановлений законодавством термін забезпечити виплату щорічної разової грошової допомоги ветеранам війни, забезпечити соціальну справедливість при наданні пільг працівникам бюджетних установ.

Крім цього, у листі Кабінету Міністрів України наголошується, що Законом України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2004 рік" внесено зміни до статті 80 Закону щодо відновлення надання пільг в частині безоплатного користування квартирою з опаленням та освітлення медичним, фармацевтичним, педагогічним працівникам, працівникам культури та пенсіонерам у сільській місцевості.

Отже, Кабінет Міністрів вважає, що положення статей 44, 47, 78, 80 Закону є такими, що відповідають Конституції України (є конституційними).

4. На пленарному засіданні Конституційного Суду України представники суб'єктів права на конституційні подання, Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України у своїх виступах підтримали обгрунтування відповідних позицій з питань, порушених у конституційних поданнях.

5. Вирішуючи питання щодо конституційності наведених у конституційних поданнях норм Закону, Конституційний Суд України виходить з такого.

Суб'єктами права на конституційне подання порушено клопотання про визнання такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), окремих положень Закону, якими встановлено розміри виплати щорічної разової допомоги ветеранам війни (стаття 44), порядок стягнення Державним казначейством України бюджетних коштів (стаття 47), порядок надання та розміри пільг, компенсацій і гарантій, на які згідно з законами України мають право окремі категорії працівників бюджетних установ (стаття 78), зупинено на 2004 рік дію положень деяких законодавчих актів України, а також визначено розмір і порядок реалізації норм окремих законів України (стаття 80).

В період підготовки матеріалів справи до розгляду Конституційним Судом України Верховна Рада України прийняла Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2004 рік" від 17 червня 2004 року N 1801-IV (Відомості Верховної Ради України, 2004 р., N 43-44, ст. 493), яким внесено зміни до статей 47, 78, 80 Закону.

Конституційний Суд України, розглянувши ці зміни, дійшов висновку, що в цілому положення Закону, які оспорюються на предмет їх відповідності Конституції України, в аспекті питань, порушених у конституційних поданнях, не змінилися. Далі положення статей 47, 78, 80 Закону розглядаються Конституційним Судом України в редакції Закону України від 17 червня 2004 року, за винятком положень частини сьомої статті 47, частини п'ятої статті 78, пунктів 37-1, 60 частини першої, частин третьої, четвертої статті 80 Закону, про які у конституційному поданні не йшлося.

Крім цього, відповідно до Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2004 рік" з тексту Закону вилучено пункти 37, 42 частини першої статті 80, тобто ці положення втратили чинність.

6. Статтею 44 Закону встановлено, що у 2004 році виплата щорічної разової допомоги відповідно до Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" здійснюється у таких розмірах: інвалідам війни I групи - 195 гривень, інвалідам війни II групи - 160 гривень, інвалідам війни III групи - 130 гривень, учасникам бойових дій - 120 гривень, особам, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною, - 195 гривень, членам сімей загиблих та дружинам (чоловікам) померлих учасників бойових дій і учасників війни, визнаних за життя інвалідами, - 65 гривень.

Статтею 78 Закону встановлено:

- витрати на безоплатне або пільгове матеріальне і побутове забезпечення, на яке згідно з законами України мають право окремі категорії працівників, здійснюються за рахунок і в межах бюджетних асигнувань на утримання цих бюджетних установ. До таких витрат належать: забезпечення форменим одягом, речовим майном, службовим обмундируванням; забезпечення безоплатною медичною допомогою; надання санаторно-курортного лікування та відпочинку для оздоровлення; надання жилого приміщення або виплата грошової компенсації за піднайом (найом) жилого приміщення; знижка плати за користування житлом (квартирної плати), паливом, телефоном та плати за комунальні послуги (водопостачання, газ, електрична та теплова енергія); безоплатний проїзд і перевезення багажу; безоплатне встановлення квартирної охоронної сигналізації і користування нею (частина друга);

- пільги, компенсації і гарантії, на які згідно з законами України мають право окремі категорії працівників бюджетних установ, щодо знижки плати за користування житлом (квартирної плати), паливом, телефоном та плати за комунальні послуги (водопостачання, газ, електрична та теплова енергія), безоплатний проїзд всіма видами міського пасажирського транспорту (за винятком таксі) та автомобільним транспортом загального користування в сільській місцевості, а також залізничним і водним транспортом приміського сполучення та автобусами приміських маршрутів надаються у разі, якщо грошові доходи цих працівників менше величини прожиткового мінімуму, встановленої для працездатних осіб (частина третя);

- розмір наданих пільг у грошовому еквіваленті разом з грошовими доходами зазначених працівників не повинен перевищувати величини прожиткового мінімуму, встановленої для працездатних осіб (частина четверта).

Згідно з Конституцією України Україна є суверенною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою (стаття 1); права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3); кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується (частина перша статті 43); кожен має право на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім'ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло (стаття 48).

Відповідно до правової позиції Конституційного Суду України, оскільки для значної кількості громадян України пільги, компенсації і гарантії, право на які передбачено чинним законодавством, є додатком до основних джерел існування, необхідною складовою конституційного права на забезпечення достатнього життєвого рівня (стаття 48 Конституції України, який принаймні не може бути нижчим від прожиткового мінімуму, встановленого законом (частина третя статті 46 Конституції України), то звуження змісту та обсягу цього права шляхом прийняття нових законів або внесення змін до чинних законів за статтею 22 Конституції України не допускається. Зупинення його дії можливе за умови введення відповідно до пункту 31 частини першої статті 85, пункту 19 частини першої статті 92 Конституції України надзвичайного стану (стаття 64 Конституції України) (Рішення Конституційного Суду України від 20 березня 2002 року N 5-рп/2002 у справі щодо пільг, компенсацій і гарантій).

Однак практика ревізування пільг, компенсацій і гарантій триває.

Зокрема, на підставі частини п'ятої статті 13 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" щорічно, до 5 травня, інвалідам війни повинна виплачуватися разова грошова допомога у розмірах: інвалідам I групи - десять мінімальних пенсій за віком; II групи - вісім мінімальних пенсій за віком; III групи - сім мінімальних пенсій за віком. Проте статтею 44 Закону розміри такої допомоги зменшено.

Це суперечить вимогам статті 2 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", згідно з якою права та пільги для ветеранів війни і членів їх сімей, встановлені раніше законодавством України і законодавством колишнього Союзу РСР, не можуть бути скасовані без їх рівноцінної заміни (частина друга); нормативні акти органів державної влади та органів місцевого самоврядування, які обмежують права і пільги ветеранів війни, передбачені цим Законом, є недійсними (частина третя).

За Законом України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" ветеранами війни є особи, які брали участь у захисті Батьківщини чи в бойових діях на території інших держав (частина перша статті 4).

Розділ II цього Закону визначає поняття і зміст статусу ветеранів війни (учасники бойових дій, інваліди війни, учасники війни) та осіб, на яких поширюється дія його положень. Це колишні військовослужбовці та особи вільнонайманого складу військових формувань, працівники правоохоронних органів, які безпосередньо брали участь у виконанні бойових завдань по захисту Батьківщини у складі військових підрозділів, з'єднань, об'єднань усіх видів і родів військ діючої армії (флоту), у партизанських загонах і підпіллі та інших формуваннях як у воєнний, так і в мирний час, виконували інші обов'язки військової служби та тилового забезпечення, пов'язані з необхідністю захисту Батьківщини, у тому числі з ліквідацією наслідків Чорнобильської катастрофи, ядерних аварій, ядерних випробувань, з участю у військових навчаннях із застосуванням ядерної зброї, іншим ураженням ядерними матеріалами. В окремих випадках дія зазначеного Закону поширюється на членів сімей перелічених осіб.

Зважаючи на викладене та враховуючи, що згідно з Конституцією України захист Вітчизни, незалежності та територіальної цілісності України є обов'язком громадян України (частина перша статті 65), Конституційний Суд України дійшов висновку, що на осіб, які за Законом України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" належать до ветеранів війни, повинні поширюватися гарантії державного соціального захисту відповідно до положень частини п'ятої статті 17 Конституції України.

Конституційний Суд України неодноразово розглядав питання щодо конституційності положень законів України про Державний бюджет України в частині обмеження пільг, компенсацій і гарантій, на які відповідно до чинного законодавства мають право окремі категорії працівників бюджетних установ. Відповідно до Бюджетного кодексу України до таких установ належать орган, установа чи організація, визначена Конституцією України, а також установа чи організація, створена у встановленому порядку органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим чи органами місцевого самоврядування, яка повністю утримується за рахунок відповідно державного бюджету чи місцевих бюджетів (пункт 6 статті 2).

Правова позиція Конституційного Суду України з питань обмеження пільг, компенсацій і гарантій військовослужбовців та працівників правоохоронних органів полягає в тому, що комплекс організаційно-правових та економічних заходів, спрямованих на забезпечення їх соціального захисту та їхніх сімей (у тому числі забезпечення форменим одягом, речовим майном, службовим обмундируванням; забезпечення безоплатною медичною допомогою; надання санаторно-курортного лікування та відпочинку для оздоровлення; надання жилого приміщення або виплата грошової компенсації за піднайом (найом) жилого приміщення; знижка плати за користування житлом (квартирної плати), паливом, телефоном та плати за комунальні послуги (водопостачання, газ, електрична та теплова енергія); безоплатний проїзд і перевезення багажу; безоплатне встановлення квартирної охоронної сигналізації і користування нею), зумовлений не втратою працездатності, безробіттям або відсутністю достатніх засобів для існування (стаття 46 Конституції України, а особливістю професійних обов'язків, пов'язаних з ризиком для життя та здоров'я, певним обмеженням конституційних прав і свобод, у тому числі права заробляти матеріальні блага для забезпечення собі і своїй сім'ї рівня життя, вищого за прожитковий мінімум. Здійснення таких заходів не залежить від розміру їх доходів чи наявності фінансування із бюджету, а має безумовний характер (Рішення Конституційного Суду України від 6 липня 1999 року N 8-рп/99 у справі щодо права на пільги; від 20 березня 2002 року N 5-рп/2002 у справі щодо пільг, компенсацій і гарантій; від 17 березня 2004 року N 7-рп/2004 у справі про соціальний захист військовослужбовців та працівників правоохоронних органів).

Водночас згідно з частинами третьою, четвертою статті 78 Закону пільги, передбачені частиною першою цієї статті, надаються лише у разі, якщо грошові доходи військовослужбовців, працівників правоохоронних органів менше величини прожиткового мінімуму, встановленої для працездатних осіб (частина третя), а розмір наданих пільг у грошовому еквіваленті разом з грошовими доходами не повинен перевищувати величини прожиткового мінімуму, встановленої для працездатних осіб (частина четверта). Як зазначено в Рішенні Конституційного Суду України від 17 березня 2004 року N 7-рп/2004 (справа про соціальний захист військовослужбовців та працівників правоохоронних органів), це означає фактичне зупинення дії передбачених законами України пільг для військовослужбовців та працівників правоохоронних органів, що є порушенням гарантованого державою права на їх соціальний захист та членів їхніх сімей.

7. Конституція України закріплює обов'язок держави забезпечувати фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів (частина перша статті 130) як складову конституційних гарантій їх незалежності і недоторканності (частина перша статті 126). Відповідно до правової позиції Конституційного Суду України зменшення видатків Державного бюджету України на фінансування судів і суддів не забезпечує повного і належного здійснення правосуддя, нормального функціонування судової системи, що може призвести до зниження довіри громадян до державної влади, загрози реалізації гарантованого Конституцією України права людини і громадянина на судовий захист (Рішення Конституційного Суду України від 20 березня 2002 року N 5-рп/2002 у справі щодо пільг, компенсацій і гарантій).

Тобто норми про матеріальне і побутове забезпечення суддів, їх соціальний захист, встановлені статтями 44, 45 Закону України "Про статус суддів", не можуть бути скасовані чи знижені без відповідної компенсації. Надання суддям передбачених цим Законом пільг, компенсацій і гарантій не може ставитися у залежність від грошових доходів суддів та від бюджетного фінансування.

Отже, положення статті 44, частин другої, третьої, четвертої статті 78 Закону є такими, що суперечать конституційному припису, згідно з яким при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (частина третя статті 22), та не відповідають вимогам частини п'ятої статті 17, статей 126, 130 Конституції України (є неконституційними).

8. Вирішуючи питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 47, частини першої статті 78, статті 80 Закону, Конституційний Суд України виходить з такого.

Положеннями статті 47 Закону визначено порядок виконання Державним казначейством України рішень, які приймаються органами державної влади, що відповідно до закону мають право на їх застосування, про стягнення коштів з рахунків, на яких обліковуються кошти державного бюджету.

За частиною першою статті 78 Закону керівники бюджетних установ утримують чисельність працівників, військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, органів і установ виконання покарань, податкової міліції та здійснюють фактичні видатки на заробітну плату (грошове забезпечення), включаючи видатки на премії та інші види заохочень чи винагород, матеріальну допомогу, лише в межах фонду заробітної плати (грошового забезпечення), затвердженого для бюджетних установ у кошторисах.

Відповідно до положень частини першої статті 80 Закону з метою покриття ризиків втрат бюджету, пов'язаних з проведенням податкової реформи, та досягнення реальності і збалансованості державного та місцевих бюджетів зупиняється на 2004 рік дія низки положень законодавчих актів.

Частиною другою статті 80 Закону встановлено, що в 2004 році положення і норми, визначені окремими законами України, реалізуються у розмірах і порядку, визначених Кабінетом Міністрів України, в межах видатків, врахованих у розрахунках до Державного бюджету України та місцевих бюджетів на 2004 рік.

Народні депутати України стверджують, що прийняття Верховною Радою України наведених положень Закону призведе до суттєвого погіршення матеріального становища громадян, які користуються пільгами, компенсаціями і гарантіями, встановленими законами України.

Однак у більшості положень вказаних статей Закону йдеться не про надання пільг, компенсацій і гарантій громадянам та членам їхніх сімей, а про врегулювання інших правовідносин.

До того ж суб'єкт права на конституційне подання не навів правового обгрунтування неконституційності положень статті 47, частини першої статті 78, статті 80 Закону, наявність якого є обов'язковою відповідно до пункту 4 частини другої статті 39 Закону України "Про Конституційний Суд України", а також аргументів щодо їх зв'язку з обмеженням соціальних прав громадян, з чим де-факто погодився представник народних депутатів України на пленарному засіданні Конституційного Суду України.

Конституційне подання не містить також правового обгрунтування твердження народних депутатів України про те, що Верховна Рада України, зупиняючи відповідно до частини першої статті 80 Закону дію положень зазначених законодавчих актів України, перевищила надані їй Конституцією України повноваження та порушила вимоги положень статей 19, 22, 46, 48, 64, 85, 92 Конституції України.

Отже, конституційне провадження у справі в частині перевірки на відповідність Конституції України (конституційність) положень статті 47, частини першої статті 78, статті 80 Закону підлягає припиненню на підставі пункту 2 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" - невідповідність конституційного подання вимогам, передбаченим Конституцією України, Законом України "Про Конституційний Суд України".

Виходячи з викладеного та керуючись статтями 147, 150 Конституції України, пунктом 2 статті 45, статтями 51, 61, 63, 65, 73 Закону України "Про Конституційний Суд України", параграф 51 Регламенту Конституційного Суду України, Конституційний Суд України

1. Визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), такі положення Закону України "Про Державний бюджет України на 2004 рік":

1) статті 44, якими встановлено, що у 2004 році виплата щорічної разової допомоги відповідно до Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" здійснюється у таких розмірах: інвалідам війни I групи - 195 гривень, інвалідам війни II групи - 160 гривень, інвалідам війни III групи - 130 гривень, учасникам бойових дій - 120 гривень, особам, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною, - 195 гривень, членам сімей загиблих та дружинам (чоловікам) померлих учасників бойових дій і учасників війни, визнаних за життя інвалідами, - 65 гривень;

2) частин другої, третьої, четвертої статті 78, відповідно до яких:

- витрати на безоплатне або пільгове матеріальне і побутове забезпечення, на яке згідно з законами України мають право окремі категорії працівників, здійснюються за рахунок і в межах бюджетних асигнувань на утримання цих бюджетних установ. До таких витрат належать: забезпечення форменим одягом, речовим майном, службовим обмундируванням; забезпечення безоплатною медичною допомогою; надання санаторно-курортного лікування та відпочинку для оздоровлення; надання жилого приміщення або виплата грошової компенсації за піднайом (найом) жилого приміщення; знижка плати за користування житлом (квартирної плати), паливом, телефоном та плати за комунальні послуги (водопостачання, газ, електрична та теплова енергія); безоплатний проїзд і перевезення багажу; безоплатне встановлення квартирної охоронної сигналізації і користування нею;

- пільги, компенсації і гарантії, на які згідно з законами України мають право окремі категорії працівників бюджетних установ, щодо знижки плати за користування житлом (квартирної плати), паливом, телефоном та плати за комунальні послуги (водопостачання, газ, електричну та теплову енергію), безоплатного проїзду всіма видами міського пасажирського транспорту (за винятком таксі) та автомобільним транспортом загального користування в сільській місцевості, а також залізничним і водним транспортом приміського сполучення та автобусами приміських маршрутів надаються у разі, якщо грошові доходи цих працівників менше величини прожиткового мінімуму, встановленої для працездатних осіб;

- розмір наданих пільг у грошовому еквіваленті разом з грошовими доходами зазначених працівників не повинен перевищувати величини прожиткового мінімуму, встановленої для працездатних осіб.

2. Припинити конституційне провадження у справі щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 47, частини першої статті 78, статті 80 Закону України "Про Державний бюджет України на 2004 рік".

3. Положення Закону України "Про Державний бюджет України на 2004 рік", визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

4. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.

На підставі статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд України" вважаю за необхідне викласти окрему думку стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 54 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статей 44, 47, 78, 80 Закону України "Про Державний бюджет України на 2004 рік" та конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частин другої, третьої, четвертої статті 78 Закону України "Про Державний бюджет України на 2004 рік" (справа про зупинення дії або обмеження пільг, компенсацій і гарантій).

Конституційний Суд України вирішив визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), такі положення Закону України "Про Державний бюджет України на 2004 рік" (далі - Закон):

- статті 44, якими встановлено розмір щорічної разової допомоги відповідно до Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" на 2004 рік;

- статті 78, відповідно до яких витрати на безоплатне або пільгове матеріальне і побутове забезпечення, на яке згідно із законами України мають право окремі категорії працівників, здійснюються за рахунок і в межах бюджетних асигнувань на утримання цих бюджетних установ, а також надано перелік цих витрат (частина друга); окремі пільги, компенсації і гарантії, на які згідно із законами України мають право окремі категорії працівників бюджетних установ, надаються у разі, якщо грошові доходи цих працівників менше величини прожиткового мінімуму, встановленої для працездатних осіб (частина третя); розмір наданих пільг у грошовому еквіваленті разом з грошовими доходами зазначених працівників не повинен перевищувати величини прожиткового мінімуму, встановленої для працездатних осіб (частина четверта).

Обгрунтовуючи таке рішення, Конституційний Суд України, зокрема, послався на положення статті 22 Конституції України, згідно з якою при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

З приводу цього Рішення Конституційного Суду України вважаю за необхідне зазначити таке.

1. Визнавши неконституційними вказані положення Закону, Конституційний Суд України де-факто підтвердив визначену раніше правову позицію, яка полягає у тому, що законом про Державний бюджет України не можна зупиняти дії чинних законів у частині встановлених ними пільг, компенсацій і гарантій, які фінансуються з бюджетів усіх рівнів (1).

Однак Конституція України не містить норм, які б встановлювали ієрархічну залежність одних законів від інших. Прийняті Верховною Радою України закони є актами рівної юридичної сили.

Єдиним законом України, який Конституція України виокремлює серед інших, це закон про Державний бюджет України. Зокрема, суттєві його відмінності полягають у тому, що згідно з Конституцією України цей закон приймається щорічно та має визначений термін дії (частина перша статті 96), суб'єктом права законодавчої ініціативи щодо цього Закону є тільки Кабінет Міністрів України (частина друга статті 96). Крім цього, відповідною конституційною нормою чітко окреслено коло питань, які можуть бути врегульовані тільки цим законом. А саме, виключно законом про Державний бюджет України визначаються видатки на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків (частина друга статті 95 Конституції України.

За цим конституційним приписом у контексті питань, які були розглянуті Конституційним Судом України, у разі якщо застосування пільг, компенсацій та гарантій для певних категорій громадян, у тому числі виплата грошової допомоги для ветеранів війни, потребує фінансування за рахунок коштів Державного бюджету України, його обсяги не можуть визначатися будь-яким іншим законом, крім закону про Державний бюджет України. До того ж при визначенні таких обсягів повинні враховуватися вимоги статті 95 Конституції України щодо справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами (частина перша) та збалансованості бюджету України (частина третя), тобто усі суспільні потреби, які тягнуть за собою видатки з Державного бюджету України, мають бути задоволені виходячи з фінансових можливостей держави.

Такі самі концептуальні підходи закріплені, зокрема, в положеннях статті 22 Загальної декларації прав людини, згідно з якими кожна людина як член суспільства має право на соціальне забезпечення, здійснення необхідних для підтримання її гідності, вільного розвитку її особи прав у економічній, соціальній і культурній галузях за допомогою національних зусиль і міжнародного співробітництва та відповідно до структури і ресурсів кожної держави (2).

2. Частиною другої статті 78 встановлено, що витрати на безоплатне або пільгове матеріальне і побутове забезпечення, на яке згідно із законами України мають право окремі категорії працівників, здійснюються за рахунок і в межах бюджетних асигнувань на утримання цих бюджетних установ; до таких витрат належать: забезпечення форменим одягом, речовим майном, службовим обмундируванням; забезпечення безоплатною медичною допомогою; надання санаторно-курортного лікування та відпочинку для оздоровлення; надання жилого приміщення або виплата грошової компенсації за піднайом (найом) жилого приміщення; знижка плати за користування житлом (квартирної плати), паливом, телефоном та плати за комунальні послуги (водопостачання, газ, електрична та теплова енергія); безоплатний проїзд і перевезення багажу, безоплатне встановлення квартирної охоронної сигналізації і користування нею.

Отже, ці положення лише визначають порядок здійснення витрат на безоплатне або пільгове матеріальне і побутове забезпечення окремих категорій працівників бюджетних установ та перелік таких витрат і не містять норм, в яких йдеться про звуження змісту та обсягу їх прав і свобод, тобто не порушують вимоги статті 22 Конституції України.

3. Відповідно до статті 78 Закону пільги, компенсації і гарантії, на які згідно із законами України мають право окремі категорії працівників бюджетних установ, надаються у разі, якщо грошові доходи цих працівників менше величини прожиткового мінімуму, встановленої для працездатних осіб (частина третя); розмір наданих пільг у грошовому еквіваленті разом з грошовими доходами зазначених працівників не повинен перевищувати величини прожиткового мінімуму, встановленої для працездатних осіб (частина четверта).

Вважаю, що з Рішенням Конституційного Суду України щодо неконституційності цих положень Закону можна погодитися лише в частині, що стосується військовослужбовців, працівників правоохоронних органів та суддів, оскільки необхідність здійснення щодо до них спеціальних заходів соціального захисту передбачена положеннями статей 17, 130 Конституції України та зумовлена особливостями їх правового статусу.

Тому згідно з визначеною раніше правовою позицією Конституційного Суду України зупинення або обмеження пільг, компенсацій і гарантій для військовослужбовців, працівників правоохоронних органів та суддів без відповідної матеріальної компенсації є порушенням гарантованого Конституцією України права на їх соціальний захист (3).

Щодо решти категорій працівників бюджетних установ, то Конституцією України не передбачено спеціальних гарантій їхнього соціального захисту. До них, як і до інших громадян, застосовується загальне правило, сформульоване у частині першій статті 46 Конституції України, згідно з яким громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом. Частиною третьою цієї ж статті Конституції України встановлено єдину гарантію, яка стосується права громадян на соціальний захист, а саме таку, що пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом.

Про саме такий підхід у тлумаченні цих положень Конституції України свідчить і правова позиція Конституційного Суду України, згідно з якою пільги, компенсації і гарантії, право на які передбачено чинним законодавством, є додатком до основних джерел існування, необхідною складовою конституційного права на забезпечення достатнього життєвого рівня (стаття 48 Конституції України), який принаймні не може бути нижчим від прожиткового мінімуму, встановленого законом (частина третя статті 46 Конституції України) (4).

Таким чином, положення частин третьої, четвертої статті 78 Закону в частині, яка стосується працівників бюджетних установ, щодо яких Конституція України не встановила спеціальних гарантій соціального захисту, є такими, що не обмежують та не звужують конституційне право цих працівників на соціальний захист. Вони не позбавляються визначеного статтею 46 Конституції України права на їх забезпечення у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом, а єдиної конституційної гарантії реалізації цього права (забезпечення рівня життя, не нижчого від прожиткового мінімуму, встановленого законом) зазначеними положеннями Закону дотримано.

Тобто положення частин третьої, четвертої статті 78 Закону також відповідають вимогам статті 22 Конституції України.

Викладене не означає, що для цих категорій працівників бюджетних установ, як і для інших громадян, не можуть бути встановлені певні пільги, компенсації та гарантії, однак їх надання є питанням доцільності і залежить насамперед від фінансових можливостей держави. При цьому видатки на фінансування таких пільг, компенсацій і гарантій, а отже, їх розмір (обсяг) мають визначатися законом про Державний бюджет України на певний рік.

З огляду на викладене вважаю, що положення статті 44, частин другої, третьої, четвертої статті 78 Закону, якими відповідно до статті 95 Конституції України визначено розмір разової допомоги ветеранам війни, встановлено порядок надання, перелік та розмір (обсяг) на 2004 рік пільг, компенсацій і гарантій для певних категорій громадян (за винятком військовослужбовців, працівників правоохоронних органів та суддів), є такими, що відповідають Конституції України (є конституційними).

(1) Рішення Конституційного Суду України від 20 березня 2002 року N 5-рп/2002 у справі за конституційними поданнями 55 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статей 58, 60 Закону України "Про Державний бюджет України на 2001 рік" та Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень пунктів 2, 3, 4, 5, 8, 9 частини першої статті 58 Закону України "Про Державний бюджет України на 2001 рік" і підпункту 1 пункту 1 Закону України "Про деякі заходи щодо економії бюджетних коштів" (справа щодо пільг, компенсацій і гарантій) // Вісник Конституційного Суду України. - 2002. - N 2. - С. 10.

(2) Загальна декларація прав людини. - Київ: Право, 1995. - С. 9.

(3) Те ж саме Рішення Конституційного Суду України.

(4) Те ж саме Рішення Конституційного Суду України.