Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями 55 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статей 58, 60 Закону України "Про Державний бюджет України на 2001 рік" та Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень пунктів 2, 3, 4, 5, 8, 9 частини першої статті 58 Закону України "Про Державний бюджет України на 2001 рік" і підпункту 1 пункту 1 Закону України "Про деякі заходи щодо економії бюджетних коштів" (справа щодо пільг, компенсацій і гарантій)

Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:

Скоморохи Віктора Єгоровича - головуючий,

Вознюка Володимира Денисовича,

Євграфова Павла Борисовича,

Іващенка Володимира Івановича,

Козюбри Миколи Івановича,

Корнієнка Миколи Івановича,

Костицького Михайла Васильовича - суддя-доповідач,

Малинникової Людмили Федорівни,

Мироненка Олександра Миколайовича,

Німченка Василя Івановича,

Розенка Віталія Івановича,

Савенка Миколи Дмитровича,

Селівона Миколи Федосовича,

Тихого Володимира Павловича,

Чубар Людмили Пантеліївни,

Шаповала Володимира Миколайовича,

за участю уповноважених за дорученням представників суб'єктів права на конституційне подання - народних депутатів України - Кармазіна Юрія Анатолійовича, Пилипчука Ігоря Мар'яновича, народних депутатів України, та Верховного Суду України - Косарєва Валентина Івановича, судді Верховного Суду України, Лукашової Надії Павлівни, Постійного представника Верховного Суду України в Конституційному Суді України; Селіванова Анатолія Олександровича - Постійного представника Верховної Ради України в Конституційному Суді України; залучених до участі у розгляді справи: Носова Владислава Васильовича - Постійного представника Президента України в Конституційному Суді України; від Міністерства фінансів України - Максюти Анатолія Аркадійовича, першого заступника Державного секретаря, Драчука Миколи Івановича, начальника Департаменту фінансового забезпечення оборонно-мобілізаційної роботи, громадського порядку та безпеки, Ушакової Раїси Антонівни, начальника Департаменту фінансів невиробничої сфери; від Міністерства праці та соціальної політики України - Гарячої Олени Василівни, заступника Державного секретаря; від Міністерства юстиції України - Семьоркіної Олени Миколаївни, директора Департаменту конституційного та адміністративного законодавства; від Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини - Ткаченка Миколи Степановича, завідуючого відділом конституційного та адміністративного права секретаріату, Лужанського Андрія Васильовича, головного консультанта відділу конституційного та адміністративного права секретаріату; від Вищої ради юстиції - Грищенка Івана Юхимовича, завідувача юридичного відділу організаційно-правового управління секретаріату; а також Ришелюка Андрія Миколайовича - завідуючого відділом з конституційних питань та державного будівництва Головного науково-експертного управління апарату Верховної Ради України, Шевчука Станіслава Володимировича - директора Центру порівняльного права при Міністерстві юстиції України,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційними поданнями 55 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статей 58, 60 Закону України "Про Державний бюджет України на 2001 рік" від 7 грудня 2000 року N 2120-III (Відомості Верховної Ради України, 2001 р., N 2-3, ст. 10) та Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень пунктів 2, 3, 4, 5, 8, 9 частини першої статті 58 Закону України "Про Державний бюджет України на 2001 рік" і підпункту 1 пункту 1 Закону України "Про деякі заходи щодо економії бюджетних коштів" від 17 лютого 2000 року N 1459-III (Відомості Верховної Ради України, 2000 р., N 13, ст. 102).

Приводом для розгляду справи згідно зі статтями 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" стали конституційні подання 55 народних депутатів України та Верховного Суду України.

Підставою для розгляду справи відповідно до статей 71, 75 Закону України "Про Конституційний Суд України" є наявність спору щодо конституційності статей 58, 60 Закону України "Про Державний бюджет України на 2001 рік".

Заслухавши суддю-доповідача Костицького М.В. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

у с т а н о в и в:

1. Суб'єкти права на конституційне подання - 55 народних депутатів України та Верховний Суд України - звернулися до Конституційного Суду України з клопотаннями визнати положення статей 58, 60 Закону України "Про Державний бюджет України на 2001 рік" від 7 грудня 2000 року такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними).

У конституційних поданнях підкреслюється, що статтею 58 Закону України "Про Державний бюджет України на 2001 рік" Верховна Рада України зупинила на 2001 рік дію положень законодавчих актів у частині надання пільг, компенсацій і гарантій, які фінансуються з бюджетів усіх рівнів, а саме: безкоштовний капітальний ремонт жилих приміщень громадян (пункт 1); надання бюджетних кредитів та позик (пункт 2); безплатне або пільгове встановлення телефону (пункт 3); безплатне або пільгове користування телефоном (пункт 4); безплатне або пільгове санаторно-курортне лікування (пункт 5); безплатне або пільгове забезпечення автомобілями (пункт 7); звільнення або зменшення плати за житло, комунальні послуги, електроенергію, газ, паливо особам, яким надані зазначені пільги (пункт 8); безкоштовний проїзд всіма видами пасажирського міського (комунального) та приміського транспорту (пункт 9), а статтею 60 цього Закону - дію статті 44 Закону України "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності", окремих положень Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи".

На думку авторів конституційних подань, Верховна Рада України, ухваливши статті 58, 60 Закону України "Про Державний бюджет України на 2001 рік", перевищила надані їй Конституцією України повноваження.

До того ж Верховний Суд України зазначає, що стаття 58 цього Закону та положення Закону України "Про деякі заходи щодо економії бюджетних коштів" призвели до зупинення дії положень частин восьмої, дев'ятої, дванадцятої і тринадцятої статті 44 Закону України "Про статус суддів" від 15 грудня 1992 року N 2862-XII, яка передбачає матеріальне і побутове забезпечення суддів, оскільки суди фінансуються виключно з Державного бюджету України.

З метою дослідження порушених у конституційних поданнях питань Конституційний Суд України звернувся до органів державної влади, наукових установ, вищих закладів освіти та окремих науковців, предметом наукових досліджень яких є конституційні права людини, у тому числі право на соціальний захист. Висновки щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статей 58, 60 Закону України "Про Державний бюджет України на 2001 рік" надіслали Вища рада юстиції, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Міністерство праці та соціальної політики України, Міністерство фінансів України (за дорученням Кабінету Міністрів України), Міністерство юстиції України, Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції України, Головне науково-експертне управління апарату Верховної Ради України, Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого, Інститут держави і права НАН України імені В.М. Корецького, Інститут законодавства Верховної Ради України, Українська академія державного управління при Президентові України, Одеська національна юридична академія, Національний університет внутрішніх справ, Національний університет "Києво-Могилянська академія", юридичні факультети Київського національного університету імені Тараса Шевченка, Львівського національного університету імені Івана Франка, інші організації та установи.

Отримані висновки можна поділити на чотири групи. У першій аргументується відсутність порушень Верховною Радою України Конституції України при прийнятті статей 58, 60 Закону України "Про Державний бюджет України на 2001 рік", а отже, немає підстав говорити про неконституційність оспорюваних положень. У другій групі обґрунтовується порушення положень окремих статей Конституції України, а саме 6, 19 та 22, прийняттям статей 58, 60 зазначеного Закону. До третьої групи належать висновки, у яких підкреслюється, що сама наявність в Україні пільг, компенсацій і гарантій порушує конституційні права людини і громадянина, оскільки ними заздалегідь закріплюється нерівність у правах. Четверта група - це висновки, у яких стверджується, що положення статей 58, 60 Закону України "Про Державний бюджет України на 2001 рік" є неконституційними.

Крім того, Міністерство праці та соціальної політики України повідомило, що здійснений Радою з вивчення продуктивних сил Національної Академії наук України аналіз ефективності і соціальної справедливості наявної в Україні системи надання пільг показав, що вона була сформована без узгодження з чинним законодавством та без урахування особливостей економічних процесів, що посилило соціальну несправедливість, оскільки для найбільш уразливих верств населення встановлено найменше пільг. Водночас надмірне розширення кола пільговиків призвело до знецінення самої ідеї їх надання тим категоріям населення, які мають найбільші заслуги перед суспільством. Рада дійшла висновку, що оскільки пільги не виконують функції соціального захисту найбільш нужденних верств населення, доцільно замінити їх на адресну соціальну допомогу.

2. Дослідження матеріалів справи дає підстави стверджувати таке:

Зупинивши статтею 58 Закону України "Про Державний бюджет України на 2001 рік" дію положень законодавчих актів України у частині надання пільг, компенсацій і гарантій, які фінансуються з бюджетів усіх рівнів, Верховна Рада України залишила їх за певними категоріями громадян. Проте Конституційний Суд України вважає, оскільки частина третя статті 46 Конституції України проголошує, що "пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом", то зупинення на 2001 рік пільг, компенсацій і гарантій, передбачених чинним законодавством, призвело до порушення конституційних прав значної кількості громадян України.

На даний час згідно з Постановою Кабінету Міністрів України "Про підвищення розмірів пенсій, призначених відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення" від 19 грудня 2001 року N 1706 мінімальний розмір пенсії, передбачений для обчислення трудових пенсій за віком, становить 43 гривні. Максимальний розмір пенсії згідно з частиною п'ятою статті 19 Закону України "Про пенсійне забезпечення" від 5 листопада 1991 року N 1788-XII не може перевищувати трьох, а для працівників, зайнятих на роботах, передбачених пунктом "а" статті 13 і статтею 14 цього Закону, - чотирьох мінімальних пенсій за віком. Отже, максимальний розмір пенсії за віком становить відповідно 129 і 172 гривні.

Згідно із Законом України "Про пенсійне забезпечення" за даними Пенсійного фонду України за станом на 1 січня 2001 року пенсії за віком у розмірі від однієї до двох мінімальних пенсій (від 43 до 86 гривень) отримують майже 2,6 млн. громадян, у розмірі від двох до трьох мінімальних пенсій (від 86 до 129 гривень) - понад 6,1 млн. громадян.

Необхідно також врахувати, що частина четверта статті 43 Конституції України проголошує: "Кожен має право... на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом". Відповідно до Закону України "Про встановлення розміру мінімальної заробітної плати на 2000 рік" від 1 червня 2000 року N 1766-III мінімальна заробітна плата з 1 липня 2000 року становила 118 гривень.

У той же час Закон України "Про затвердження прожиткового мінімуму на 2001 рік" від 22 березня 2001 року N 2330-III затвердив на 2001 рік прожитковий мінімум на одну особу з розрахунку на місяць у розмірі 311,3 гривні, а також окремо для основних соціальних і демографічних груп населення: дітей віком до 6 років - 276,48 гривні; дітей віком від 6 до 18 років - 345,66 гривні; працездатних осіб - 331,05 гривні; осіб, які втратили працездатність, - 248,77 гривні. Закон України "Про прожитковий мінімум" від 15 липня 1999 року N 966-XIV визначає прожитковий мінімум як вартісну величину достатнього для нормального функціонування організму людини, збереження її здоров'я набору продуктів харчування, а також мінімального набору непродовольчих товарів та мінімального набору послуг, необхідних для задоволення основних соціальних і культурних потреб особистості.

Враховуючи зазначене, Конституційний Суд України вважає, що окремі із зупинених на 2001 рік пільг, компенсацій і гарантій, наприклад, безкоштовний капітальний ремонт жилих приміщень; звільнення або зменшення плати за житло, комунальні послуги, електроенергію, газ, паливо; безкоштовний проїзд всіма видами пасажирського міського (комунального) та приміського транспорту та інше, стосовно тих осіб, яким вони надані чинним законодавством, не є такими, оскільки, зважаючи на те, що їх пенсії і заробітні плати є значно нижчими від встановленого законом прожиткового мінімуму, ці пільги, компенсації, гарантії слугують певною соціальною допомогою, підтримкою, додатком до основних джерел існування і спрямовані на реалізацію конституційного права кожного громадянина на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім'ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло (стаття 48 Конституції України) .

Із наведеного випливає, що зупинення пільг, компенсацій і гарантій, які фінансуються із бюджетів усіх рівнів, насамперед для тих категорій громадян, пенсії, заробітні плати яких (з урахуванням інших джерел доходів) є нижчими від визначених законом чи від прожиткового мінімуму, встановленого законом, порушує вимоги частини четвертої статті 43, частини третьої статті 46 та статті 48 Конституції України. Конституція проголосила Україну соціальною, правовою державою, в якій людина, її життя і здоров'я визнаються найвищою соціальною цінністю, а права людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Тому утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.

3. Конституція України виокремлює й інші категорії громадян України, які потребують додаткових гарантій держави, зокрема гарантій соціального захисту. До них насамперед належать громадяни, які відповідно до статті 17 Конституції України перебувають на службі в органах, що забезпечують суверенітет і територіальну цілісність України, її економічну та інформаційну безпеку. Зупинення статтею 58 Закону України "Про Державний бюджет України на 2001 рік" пільг, компенсацій і гарантій для зазначених категорій громадян без відповідної матеріальної компенсації є порушенням гарантованого державою права на їх соціальний захист та членів їхніх сімей.

Необхідно зауважити, що Конституційний Суд України у мотивувальній частині Рішення у справі за конституційними поданнями Міністерства внутрішніх справ України і Міністерства фінансів України щодо офіційного тлумачення положень частини шостої статті 22 Закону України "Про міліцію" та частини сьомої статті 22 Закону України "Про пожежну безпеку" від 6 липня 1999 року N 8-рп/99 зазначив, що "служба в міліції, державній пожежній охороні передбачає ряд специфічних вимог, які дістали своє відображення у законодавстві. Норми, що регулюють суспільні відносини у цих сферах, враховують екстремальні умови праці, пов'язані з постійним ризиком для життя і здоров'я, жорсткі вимоги до дисципліни, професійної придатності, фахових, фізичних, вольових та інших якостей. Це повинно компенсуватись наявністю підвищених гарантій соціальної захищеності, тобто комплексу організаційно-правових та економічних заходів, спрямованих на забезпечення добробуту саме цієї категорії громадян як під час проходження служби, так і після її закінчення. Частина п'ята статті 17 Конституції України покладає на державу обов'язки щодо соціального захисту не тільки таких громадян, а й членів їхніх сімей". Конституційний Суд України вважає, що ці положення поширюються і на службу в Збройних Силах України, Військово-Морських Силах України, в органах Служби безпеки України, прокуратури, охорони державного кордону України, податкової міліції, Управління державної охорони України, Державного департаменту України з питань виконання покарань тощо.

Конституційний Суд України зазначає, що багато таких "пільг", встановлених Законами України "Про міліцію", "Про прокуратуру" тощо, є не пільгами, а гарантіями та іншими засобами забезпечення професійної діяльності окремих категорій громадян, ефективного функціонування відповідних органів.

4. Народні депутати України порушують також питання щодо конституційності статті 60 Закону України "Про Державний бюджет України на 2001 рік", оскільки вона зупинила дію окремих положень Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи". З цього приводу Конституційний Суд України зазначає, що відповідно до статті 16 Конституції України забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи є обов'язком держави. Одним із тяжких наслідків аварії на ЧАЕС стала втрата здоров'я громадянами. Законами України таких громадян віднесено до відповідних категорій, вони потребують відновлення втраченого здоров'я, постійної медичної допомоги та соціального захисту з боку держави. Тому позбавлення громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, права на безплатне надання або забезпечення пільговою санаторно-курортною путівкою (для осіб, віднесених до категорій 3 і 4), грошову компенсацію у розмірі середньої вартості путівки в Україні (для осіб, віднесених до категорії 2), одержання безпроцентних або надання пільгових позик, суперечить вимогам статей 16, 46, 49 Конституції України, є неконституційним.

5. Суб'єкт права на конституційне подання - Верховний Суд України - вважає, що стаття 58 Закону України "Про Державний бюджет України на 2001 рік" порушує гарантії забезпечення належних соціальних і матеріальних умов суддів, передбачені статтями 126, 127, 128, 129, 130 Конституції України.

Аналіз зазначених статей Конституції України свідчить, що статті 127, 128 безпосередньо не пов'язані з наданням, скасуванням, збереженням чи зупиненням пільг, компенсацій і гарантій, що гарантування незалежності суддів і заборона у будь-який спосіб впливу на суддів, передбачені статтею 126, мають забезпечуватися при виконанні ними своїх функцій, тобто, як встановлює стаття 129, "при здійсненні правосуддя". Стаття 130 Конституції України закріплює обов'язок держави забезпечувати фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів через визначення у Державному бюджеті України окремо видатків на утримання судів, що і зроблено в Законі України "Про Державний бюджет України на 2001 рік".

Зупиняючи на 2001 рік дію положень окремих законодавчих актів у частині надання пільг, компенсацій і гарантій усім категоріям суддів України, Верховна Рада України діяла всупереч закріпленому частиною третьою статті 11 Закону України "Про статус суддів" положенню, яке полягає в тому, що гарантії незалежності судді, включаючи заходи щодо його правового захисту, матеріального і соціального забезпечення, передбачені цим Законом, поширюються на всіх суддів України і не можуть бути скасовані чи знижені іншими нормативними актами. Це положення узгоджується з вимогами статті 130 Конституції України.

Положення частини першої статті 129, частини першої статті 130 Конституції України у взаємозв'язку із положеннями статей 11, 44 Закону України "Про статус суддів" створюють механізм захищеності судової влади, який Верховна Рада України повинна враховувати, приймаючи Державний бюджет України на відповідний фінансовий рік. Зменшення (в тому числі шляхом зупинення дії окремих нормативних актів) видатків Державного бюджету на фінансування судів і суддів не забезпечує повного і незалежного здійснення правосуддя, нормального функціонування судової системи, що може призвести до зниження довіри громадян до державної влади, загрожувати реалізації гарантованого Конституцією України права людини і громадянина на судовий захист.

Відповідно до статті 6.1 Європейської хартії про статус суддів рівень оплати професійного виконання суддею своїх повноважень встановлюється таким чином, щоб ніщо не могло вплинути на його незалежність і неупередженість.

З викладеного випливає, що норми про матеріальне і побутове забезпечення суддів, їх соціальний захист, встановлені відповідно статтями 44, 45 Закону України "Про статус суддів", не можуть бути скасовані чи знижені без відповідної компенсації. Це стосується, зокрема, і виключення Законом України "Про деякі заходи щодо економії бюджетних коштів" першого речення частини дванадцятої статті 44 Закону України "Про статус суддів", в якому передбачалося, що судді забезпечуються безплатним службовим обмундируванням за нормами, які визначаються Урядом України.

6. Відповідно до статей 95, 96 Конституції України предметом регулювання закону України про Державний бюджет України є встановлення доходів та видатків на загальносуспільні потреби.

Закон про Державний бюджет України є правовим актом, зміст якого згідно із Законом України "Про бюджетну систему України", чинного на час прийняття Закону України "Про Державний бюджет України на 2001 рік", чітко зумовлений поняттям бюджету як плану формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду. Такий закон затверджує повноваження органів державної влади здійснювати виконання Державного бюджету України протягом бюджетного періоду.

На думку Конституційного Суду України, положення частини четвертої статті 28 Закону України "Про бюджетну систему України" щодо заборони законом про Державний бюджет України вносити зміни до чинного законодавства означає і неможливість зупинення дії чинних законів в частині встановлених ними пільг, компенсацій і гарантій, які фінансуються з бюджетів усіх рівнів. Це положення дістало підтвердження і в частині третій статті 27 чинного Бюджетного кодексу України, яка встановлює, що закони України, які впливають на формування доходної чи видаткової частини бюджетів, повинні бути офіційно оприлюднені до 15 серпня року, що передує плановому. В іншому разі норми відповідних законів, що впливають на формування доходної та/або видаткової частини бюджетів, застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, наступного за плановим. Проте практика ревізування пільг, компенсацій і гарантій всупереч частині третій статті 27 Бюджетного кодексу України має місце і в законі про Державний бюджет України на 2002 рік.

Конституційний Суд України вважає, що оскільки для значної кількості громадян України пільги, компенсації і гарантії, право на які передбачене чинним законодавством, є додатком до основних джерел існування, необхідною складовою конституційного права на забезпечення життєвого рівня (стаття 48 Конституції України) , який принаймні не може бути нижчим від прожиткового мінімуму, встановленого законом (частина третя статті 46 Конституції України) , то звуження змісту та обсягу цього права шляхом прийняття нових законів або внесення змін до чинних законів за статтею 22 Конституції України не допускається. Зупинення його дії можливе за умови введення відповідно до пункту 31 частини першої статті 85 та пункту 19 статті 92 Конституції України надзвичайного стану (стаття 64 Конституції України) .

Виходячи з наведеного та керуючись статтями 147, 150, 152 Конституції України, статтями 51, 61, 63, 65, 73 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України

в и р і ш и в:

1. Визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення статті 58 Закону України "Про Державний бюджет України на 2001 рік" щодо зупинення дії положень законодавчих актів України в частині надання пільг, компенсацій і гарантій, які фінансуються з бюджетів усіх рівнів, та положення статті 60 цього Закону в частині зупинення дії окремих положень Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", визначених статтею 24 Закону України "Про Державний бюджет України на 1999 рік".

2. Визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), пункт 1 статті 1 Закону України "Про деякі заходи щодо економії бюджетних коштів", яким виключено перше речення частини дванадцятої статті 44 Закону України "Про статус суддів".

3. Положення статей 58, 60 Закону України "Про Державний бюджет України на 2001 рік" та пункт 1 статті 1 Закону України "Про деякі заходи щодо економії бюджетних коштів", визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

4. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскарженим.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.