Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень статті 65 розділу I, пунктів 61, 62, 63, 66 розділу II, пункту 3 розділу III Закону України "Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України" і 101 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 67 розділу I, пунктів 1-4, 6-22, 24-100 розділу II

На підставі викладеного та керуючись статтями 147, 150, 152, 153 Конституції України, статтями 45, 51, 61, 63, 65, 73, 74 Закону України "Про Конституційний Суд України", параграфом 51 Регламенту Конституційного Суду України, Конституційний Суд України

1. Визнати такими, що відповідають Конституції України (є конституційними), положення підпунктів 1-6 пункту 19 розділу II "Внесення змін до деяких законодавчих актів України" Закону України "Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України" від 28 грудня 2007 року N 107-VI.

2. Визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення статті 67 розділу I, пунктів 2-4, 6-8, 10-18, підпункту 7 пункту 19, пунктів 20-22, 24-34, підпунктів 1-6, 8-12 пункту 35, пунктів 36-100 розділу II "Внесення змін до деяких законодавчих актів України" та пункту 3 розділу III "Прикінцеві положення" Закону України "Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України".

3. Припинити конституційне провадження за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) статті 65 розділу I Закону України "Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України" на підставі пункту 2 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" - невідповідність конституційного подання вимогам, передбаченим Конституцією України, Законом України "Про Конституційний Суд України".

4. Припинити конституційне провадження за конституційним поданням 101 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пунктів 1, 9, підпункту 7 пункту 35 розділу II "Внесення змін до деяких законодавчих актів України" Закону України "Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України" на підставі пункту 3 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" - непідвідомчість Конституційному Суду України питань, порушених у конституційному поданні.

5. Положення Закону України "Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України", визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

6. Рішення Конституційного Суду України у цій справі має преюдиціальне значення для судів загальної юрисдикції при розгляді ними позовів у зв'язку з правовідносинами, які виникли внаслідок дії положень Закону України "Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України", визнаних неконституційними.

7. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.

У Рішенні від 22 травня 2008 року N 10-рп/2008 (далі - Рішення) Конституційний Суд України визнав окремі оспорювані в конституційних поданнях положення Закону України "Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України" такими, що не відповідають Конституції України. Не заперечуючи в цілому правовий і справедливий характер Рішення, слід зазначити, що Конституційний Суд України, обмежившись формально-юридичним розглядом порушених у ньому питань (хоча без такого підходу їх вирішення є неможливим), залишив поза увагою деякі принципові засади державного забезпечення соціальних прав громадян. У зв'язку з цим на підставі статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд України" вважаю за доцільне висловити окрему думку стосовно Рішення.

Конституційний Суд України у ряді рішень (від 2 листопада 2004 року N 15-рп/2004; від 24 березня 2005 року N 2-рп/2005; від 20 червня 2007 року N 5-рп/2007 сформулював правові позиції стосовно такого елементу права й справедливості, як принцип пропорційності. У контексті зазначених рішень йшлося, передусім, про необхідність додержання цього принципу при запровадженні певних обумовлених відповідною законодавчою метою обмежень прав громадян. На нашу думку, принцип пропорційності у правовій державі має зумовлювати дії її, зокрема, законодавчого органу у сфері соціального захисту громадян. Тому законодавець при прийнятті законів стосовно забезпечення соціально-економічних прав людини і громадянина повинен додержуватися принципу пропорційності між соціальним захистом громадян та фінансовими можливостями держави, між інтересами кожної особи та держави.

Однак під час розгляду справи, у якій було прийнято Рішення, Конституційний Суд України не врахував вимоги принципу пропорційності і тому не зміг визначити свої правові позиції з цього питання.

Принцип збалансованості інтересів людини з інтересами суспільства сформульовано, зокрема, у практиці Європейського суду з прав людини. Так, у справі "Сорінґ проти Сполученого Королівства" ("Soering v. United Kingdom") в рішенні від 7 липня 1989 року Суд зазначив, що Конвенція про захист прав людини та основоположних свобод 1950 року "спрямована на пошук справедливого співвідношення між потребами, пов'язаними з інтересами суспільства загалом, і вимогами захисту основних прав людини". У справі "Ріс проти Сполученого Королівства" ("Rees v. United Kingdom") у рішенні від 17 жовтня 1986 року цим Судом було зазначено, що, з'ясовуючи, чи існує позитивне зобов'язання держави стосовно людини, "належить врахувати справедливий баланс, який має бути встановлений між інтересами всього суспільства й інтересами окремої людини".

Як відомо, реалізація соціальних прав передбачає "позитивні" дії держави, а отже, залежить від її фінансового стану. Це дістало відображення у Загальній декларації прав людини 1948 року, згідно з якою кожна людина як член суспільства має право на соціальне забезпечення, здійснення необхідних для підтримання її гідності, вільного розвитку її особи прав у економічній, соціальній і культурній галузях за допомогою національних зусиль і міжнародного співробітництва та відповідно до структури і ресурсів кожної держави ( статті 22) , а також у Міжнародному пакті про економічні, соціальні і культурні права 1966 року, який встановлює загальний обов'язок держав забезпечувати здійснення цих прав у максимальних межах наявних ресурсів ( стаття 2) .

Не всі соціальні права в Конституції України визначені із зазначенням конкретних обов'язків держави щодо їх забезпечення. Безпосередньому забезпеченню і судовому захисту підлягають лише ті конституційно чи законодавчо закріплені соціальні права, стосовно яких Конституцією України або чинним законодавством передбачено конкретні позитивні дії держави (наприклад, право кожного, хто працює, на відпочинок, передбачене статтею 45 Конституції України) . Визначені ж у цілому соціальні права реалізуються за наявності у держави відповідних економічних ресурсів (наприклад, право кожного на житло, передбачене частиною першою статті 47 Конституції України) .

Окремий різновид соціальних прав становлять так звані професійні права - соціальні права категорій осіб, об'єднаних за ознакою здійснення ними певних видів діяльності. До таких категорій належать судді, військовослужбовці, працівники правоохоронних органів тощо. Соціальні права цих категорій осіб є складовою їхнього статусу, сприяють виконанню ними своїх функцій, а отже, беззаперечно підлягають державному забезпеченню та судовому захисту. Тому Конституційний Суд України у своєму Рішенні цілком справедливо визнав неконституційними положення Закону України "Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України", що обмежували соціальний захист суддів та працівників судів.

У результаті нехтування державою принципом пропорційності при законодавчому забезпеченні соціальних прав громадян має місце нераціональне використання бюджетних коштів у соціальній сфері. Така практика не узгоджується з конституційною ідеологією бюджетних відносин, зокрема видатків на соціальний захист громадян, закладеною в принципах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами та збалансованості бюджету України (стаття 95 Конституції України) .

Отже, формально-юридичний підхід до аналізу та оцінки конституційності закону про Державний бюджет України на 2008 рік, який переважає у Рішенні, не є оптимальним, оскільки цей підхід лише частково вирішує проблему захисту соціальних прав громадян. З іншого боку, такий підхід не заохочує владу до збалансування соціального захисту громадян та фінансових можливостей держави. Тільки так влада може спрямовувати свою політику на проведення соціальних реформ, зокрема, здійснити перехід до адресної допомоги з урахуванням реального соціально-економічного стану громадян, до грошових компенсацій (замість соціальних пільг) тощо. Адже за формально-юридичного підходу Конституційного Суду України до питань оцінки конституційності закону про Державний бюджет України радикальна соціальна реформа, особливо з урахуванням демографічної кризи у країні, ще довго може не відбутися.

Розглядаючи питання про конституційність закону про Державний бюджет України в частині соціального захисту громадян, Конституційний Суд України насамперед повинен брати до уваги додержання принципу пропорційності. Суб'єкти права на конституційне подання завжди будуть невдоволені рівнем соціального захисту громадян у цьому законі, але їх вимоги Суд повинен співвідносити із законодавчо визначеними фінансовими можливостями держави. Тоді Конституційний Суд України зможе забезпечити неухильне додержання законодавцем положень Конституції України, а суспільству гарантувати соціальний захист громадян в межах фінансових можливостей держави.

На підставі статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд України" висловлюю окрему думку стосовно зазначеного Рішення Конституційного Суду України (далі - Рішення).

1. Закон про Державний бюджет України регулює відносини у сфері формування та використання фінансових ресурсів, затверджує повноваження органів державної влади здійснювати виконання бюджету. За своєю суттю він є спеціальним законом, оскільки регламентує специфічну сферу суспільних відносин. Виключно ним визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, їх розмір і цільове спрямування. Дія закону про Державний бюджет України обмежена календарним роком, регулярно здійснюються звіти і контроль за його виконанням. Особливістю цього закону є і те, що при здійсненні бюджетного процесу нормативно-правові акти застосовуються лише в частині, в якій вони не суперечать його положенням.

Приймаючи Рішення, слід було також враховувати те, що закони, які впливають на формування доходної чи видаткової частини бюджетів, повинні бути офіційно оприлюднені до 15 серпня року, що передує плановому (частина третя статті 27 Бюджетного кодексу України) ; зміни і доповнення до законів України про оподаткування стосовно надання пільг, зміни податків, зборів (обов'язкових платежів), механізму їх сплати мають вноситися до них не пізніше, ніж за шість місяців до початку нового бюджетного року (частини восьма, дев'ята статті 1 Закону України "Про систему оподаткування") .

Зазначене, а також положення частини другої статті 38 Бюджетного кодексу України щодо предметів правового регулювання дають підстави вважати, що законом про Державний бюджет України, в силу його специфіки, безпосередньо не можна змінювати інші закони, припиняти їх дію чи скасовувати їх.

2. Взявши за критерій оцінки на конституційність правову позицію Конституційного Суду України щодо недопустимості законом про Державний бюджет України здійснювати внесення змін до чинних законів України, зупиняти дію окремих законів України та/або будь-яким чином змінювати визначене іншими законами України правове регулювання суспільних відносин, Конституційний Суд України у пункті 6 Рішення детально не дослідив положення пункту 19 розділу II Закону України "Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України" (далі - Закон) і, зокрема, чи були раніше врегульовані у законодавчому порядку розміри і механізм внесення до бюджету перелічених в ньому платежів (підпункти 1-6), тобто не з'ясував, чи є теперішній перелік і розміри платежів результатом змін інших законів, чи ці положення є, власне, органічною частиною оспорюваного Закону. З'ясування цих обставин дало б можливість у повному обсязі об'єктивно оцінити на конституційність положення всього пункту 19 розділу II Закону.

3. Мотивуючи неконституційність положень Закону щодо обмеження матеріального забезпечення суддів і працівників судів, Конституційний Суд України посилається на положення статті 22 Конституції України, в якій наголошується на недопустимості звуження змісту і обсягу існуючих прав і свобод при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних. Але тут ідеться не про права людини, а про правовий статус посадових (службових) осіб, який визначається наданими їм повноваженнями та гарантіями їх здійснення. Тому підставою для визнання неконституційними цих положень Закону треба вважати правову позицію Конституційного Суду України, вироблену ним шляхом тлумачення статті 126 Конституції України і положень Закону України "Про судоустрій України", щодо того, що однією з основних гарантій незалежності суддів є їх належне матеріальне, побутове та соціальне забезпечення, а його зменшення є фактичним зниженням рівня незалежності суддів, що суперечить зазначеній статті Конституції України.

4. Конституційний Суд України у Рішенні мав би чіткіше визначитись щодо такої важливої складової незалежності суддів, як їх житлове забезпечення. У підпункті 7.1 пункту 7 мотивувальної частини Рішення Суд цілком слушно зауважує, що передбачений статтею 130 Конституції України порядок, коли утримання судів здійснюється шляхом визначення у Державному бюджеті України окремого видатку, є важливою конституційною гарантією забезпечення правового статусу суддів.

Водночас у підпункті 7.4 пункту 7 мотивувальної частини Рішення Конституційний Суд України дійшов висновку, що виключення із Закону України "Про статус суддів" положення, що житлом суддів вищих судів забезпечує Кабінет Міністрів України, а суддів інших судів - місцеві органи виконавчої влади, обмежило "раніше існуючі їх можливості для реалізації цього права", тобто призвело до звуження змісту і обсягу існуючих прав і свобод. Оскільки предметом конституційного подання є саме Закон, то слід було з'ясувати, чи передбачаються в ньому витрати на житло для суддів в розділі, в якому йдеться про утримання судів, чи закон про Державний бюджет України раніше передбачав окремий порядок (механізм) фінансування щодо забезпечення суддів житлом. Тоді скасування такого порядку можна було б визнавати неконституційним з підстав недопущення зменшення рівня незалежності суддів, а не з підстав, визначених статтею 22 Конституції України. Водночас, за будь-яких обставин, підставою неконституційності тут є недопустимість законом про Державний бюджет України вносити зміни до Закону України "Про статус суддів".

5. Стосовно висновку Суду, що виключення із Закону України "Про судоустрій України" положення про те, що розмір заробітної плати працівників апарату судів та працівників державної судової адміністрації, їх побутове забезпечення і рівень соціального захисту не можуть бути меншими, ніж у відповідних категорій державних службовців апаратів законодавчої та виконавчої влади, є таким, що призводить до звуження змісту і обсягу прав працівників апарату судів, то і він потребує уточнення.

Працівники апарату судів є тією категорією працівників, які мають пряме відношення до здійснення правосуддя. Тому для забезпечення принципів самостійності судів, незалежності суддів та в цілому незалежного та неупередженого правосуддя вони також повинні мати певний рівень захисту. Такий рівень визначив Закон України "Про судоустрій України" (статті 123, 130), прирівнявши їх у матеріальному, побутовому та соціальному забезпеченні до відповідних категорій державних службовців апаратів законодавчої і виконавчої влади, вказавши, що такий рівень не може бути меншим, що є ознакою порядку фінансування судів. Отже, виключення Законом цього положення і настання невизначеності щодо рівня матеріального, побутового забезпечення та соціального захисту працівників апарату судів суперечить принаймні двом правовим позиціям Конституційного Суду України, що вироблені ним в рішеннях від 9 липня 2007 року N 6-рп/2007 та від 18 червня 2007 року N 4-рп/2007, зокрема щодо недопустимості законом про Державний бюджет України вносити зміни та зупиняти дію чинних законів України, встановлювати додаткове правове регулювання відносин, що є предметом інших законів, а також щодо того, що особливий порядок фінансування судів і діяльності суддів є однією з конституційних гарантій їх незалежності і спрямований на забезпечення належних умов для здійснення незалежного правосуддя.

Рішенням Конституційного Суду України від 22 травня 2008 року (далі - Рішення) визнано неконституційними окремі положення Закону України "Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України" від 28 грудня 2007 року N 107-VI (Відомості Верховної Ради України, 2008 р., NN 5-8, ст. 78) (далі - Закон).

Стосовно цього Рішення висловлюю таку думку.

1. Конституційний Суд України Ухвалою від 18 березня 2008 року N 18-уп/2008 об'єднав в одне провадження у справі конституційні подання Верховного Суду України і 101 народного депутата України, розглянувши вимоги авторів клопотань у наближеній мотиваційній сукупності. Саме об'єднання конституційних проваджень відповідно до статті 58 Закону України "Про Конституційний Суд України" можливе, якщо це стосується того самого питання і передбачає єдність, як предметну у спірних правовідносинах, так і правового обґрунтування (мотивацію) відповідних вимог. Щодо справи, яка розглядається, то предмет спору один, але аргументація, яку суб'єкти конституційних подань застосували для обгрунтування своїх позицій, має відмінності.

2. Верховний Суд України порушив питання про перевірку на відповідність Конституції України окремих положень Закону, які стосуються обмеження матеріального забезпечення носіїв судової влади (суддів судів загальної юрисдикції) і працівників апарату цих судів, спираючись в основному на положення статей 126, 130 Конституції України, а також на положення її статті 22. Мотиваційне посилання на статтю 22 Конституції України в цьому поданні є сумнівним, оскільки положення цієї статті і супутніх їй конституційних статей стосується прав людини, а не гарантій забезпечення незалежної поведінки спеціальної категорії службовців при виконанні ними своїх повноважень. Проте ця доктринальна похибка не викривляє основну правову мотивацію конституційного подання Верховного Суду України, яка грунтується на принципі, закладеному у статті 126 Конституції України, за яким матеріальне забезпечення судді є одним із основних і найважливіших елементів забезпечення незалежного статусу носія судової влади у здійсненні ним конституційних службових повноважень. Наведене обґрунтування є достатнім для визнання положень Закону, в яких ідеться про зменшення матеріального забезпечення суддів і працівників апарату судів, такими, що суперечать принципам Конституції України.

3. Щодо конституційного подання 101 народного депутата України варто зазначити, що аргументація побудована на одній з правових позицій, яку Конституційний Суд України виклав у Рішенні від 9 липня 2007 року N 6-рп/2007 у справі про Закон України "Про Державний бюджет України на 2007 рік" (справа про соціальні гарантії) - про особливий статус закону про Державний бюджет України (далі - закон про Держбюджет), що випливає з положень статей 95, 97 Конституції України (далі - Рішення N 6-рп/2007) . Таке дозоване використання правової позиції Конституційного Суду України є помилковим.

У Рішенні N 6-рп/2007 і в попередніх рішеннях при розгляді питань щодо конституційності окремих положень закону про Держбюджет Конституційний Суд України закладав висхідний принцип - рівень соціальної забезпеченості, який раніше був встановлений для громадян України, не може бути обмеженим. Саме тому в Рішенні N 6-рп/2007 Конституційний Суд України зробив особливий наголос на положеннях Основного Закону держави, що стосуються гарантій соціальних прав людини, яку в Україні визнано найвищою соціальною цінністю суспільства (підпункти 3.1, 3.2 пункту 3, абзац восьмий пункту 4 мотивувальної частини).

У цьому контексті посилання на особливий статус закону про Держбюджет мало допоміжне, а не основне значення. Головна теза Рішення N 6-рп/2007 полягає в тому, що законом про Держбюджет не може бути зупинено дію законів, внесено до них зміни чи доповнення, змінено регулювання правових відносин за умов, що цими діями скасовується або звужується зміст та обсяг існуючих прав і свобод людини.

Якщо ж вказані положення закону про Держбюджет не скасовують і не звужують прав і свобод людини і громадянина, то із Рішення N 6-рп/2007 не можна зробити висновок про беззаперечні підстави для визнання таких положень неконституційними.

Це, мабуть, розуміли і народні депутати України, оскільки передбачливо не порушили у своєму конституційному поданні питання про визнання неконституційними положень пунктів 5 і 23 розділу II Закону, оскільки зазначені положення не звужують, а навпаки, розширюють соціальні гарантії прав громадян України. Навіть цим підтверджується наявність логічної пастки для Рішення у частині звернення 101 народного депутата України. Якщо додержуватися лише припису Конституційного Суду України про формальне дотримання архітектоніки закону про Держбюджет, то на підставі частини третьої статті 61 Закону України "Про Конституційний Суд України" належить визнати неконституційним увесь розділ II Закону, а не його окремі положення, але це потягне за собою визнання неконституційними пунктів 5, 23 розділу II Закону, що буде ущемленням соціальних гарантій людини.

Посилаючись формально на Рішення N 6-рп/2007, народні депутати України у своєму конституційному поданні не дотрималися основної вимоги пункту 4 частини другої статті 39, частини першої статті 71 Закону України "Про Конституційний Суд України" - не обґрунтували невідповідність Закону положенням Конституції України у тій частині, яка була предметом їхнього конституційного подання, тому відповідно до вказаних норм мають місце підстави для припинення провадження в цій частині об'єднаної справи на підставі пункту 2 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України".