Про визнання незаконним та нечинним наказу N 113/5 від 15.01.2013

Київський апеляційний адміністративний суд у складі: головуючого, судді Беспалова О. О., суддів: Грибан І. О., Губської О. А., при секретарі: Кравчук М. В., розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Києві апеляційну скаргу Міністерства юстиції України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 червня 2013 р. у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Міністерства юстиції України про визнання незаконним та нечинним наказу N 113/5 від 15.01.2013 року, встановив:

ОСОБА_2 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з вимогою про визнання незаконним та нечинним наказу Міністерства юстиції України від 15.01.2013 N 113/5 "Про затвердження Порядку контролю за діяльністю арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів)".

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 червня 2013 року позов задоволено у повному обсязі.

Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржувану постанову, постановити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права.

Сторони, будучи належним чином повідомлені про дату, час та місце апеляційного розгляду справи, в судове засідання не з'явилися. Про причини своєї неявки суд не повідомили.

Враховуючи, що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін в судовому засіданні - не обов'язкова, колегія суддів у відповідності до ч. 4 ст. 196 КАС України визнала можливим проводити апеляційний розгляд справи за відсутністю представників сторін.

Згідно ст. 41 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувану постанову суду - без змін з наступних підстав.

Як вбачається з матеріалів справи та було вірно встановлено судом першої інстанції, відповідно до статті 106 Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом" та пунктів 3, 9 Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого Указом Президента України від 06 квітня 2011 року N 395, наказом Міністерства юстиції України від 15.01.2013 року N 113/5 затверджено Порядок контролю за діяльністю арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів) (далі - Порядок N 113/5).

Пунктом 1.2 Порядку N 113/5 встановлено, що цей Порядок поширюється на всіх фізичних осіб, які отримали в установленому порядку свідоцтво про право на здійснення діяльності арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів), у тому числі які отримали таке свідоцтво на заміну ліцензії на право здійснення діяльності арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора) відповідно до пункту 6 розділу X "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 22 грудня 2011 року N 4212-VI "Про внесення змін до Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом" (далі - Закон).

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що наказ Міністерства юстиції України від 15.01.2013 року N 113/5 "Про затвердження порядку контролю за діяльністю арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів)" є регуляторним актом, при прийнятті якого відповідачем допущено порушення. Зокрема, позивач зазначає, що проект оскаржуваного наказу, всупереч вимогам ст. 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", не було оприлюднено у встановленому порядку. Також позивач вказує, що проект наказу не було надано на погодження Державній службі України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва, що є порушенням ст. 21 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Крім того, позивач зазначає, що положення п. 2 оскаржуваного наказу, яким встановлено, що контроль за діяльністю арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів) до заміни ними ліцензії на право здійснення діяльності на відповідне свідоцтво здійснюється відповідно до Порядку контролю за додержанням ліцензійних умов провадження господарської діяльності арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів), затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 14.10.2011 року N 3177/5, який втратив чинність 19.01.2013 року на підставі наказу Міністерства юстиції України від 07.09.2012 року N 1328/5, що, на думку позивача, суперечить основоположним принципам дії нормативно-правових актів у часі.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ст. 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11.09.2003 року N 1160-IV регуляторний акт - це, зокрема, прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання.

Також у статті 1 Закону N 1160-IV законодавцем в якості регуляторних органів визначено, зокрема, центральний орган виконавчої влади.

Відповідно до п. 1 Положення про Міністерство юстиції України, затвердженого Указом Президента України від 06.04.2011 року N 395/2011, Міністерство юстиції України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Згідно Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" ліцензіат - суб'єкт господарювання, який одержав ліцензію на провадження певного виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню.

Відповідно до ст. 1 - 3 Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом" (в редакції, чинній до 19.01.2013) арбітражним керуючим (розпорядником майна, керуючим санацією, ліквідатором) може бути призначено фізичну особу - суб'єкта підприємницької діяльності, яка має вищу юридичну або економічну освіту, володіє спеціальними знаннями та не є зацікавленою особою щодо боржника в кредиторів.

Отже, оскаржуваний наказ має регуляторний вплив (контролює діяльність) арбітражних керуючих, які отримали свідоцтво на заміну ліцензії арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора) та на даний час зареєстровані як фізичні особи - підприємці відповідно до Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців".

Враховуючи, що Порядок N 113/5 спрямований на регулювання адміністративних відносин між перевіряючим органом та, зокрема, арбітражними керуючими (необмежним колом осіб), прийнятий центральним органом виконавчої влади, отже, наказ Міністерства юстиції України від 15.01.2013 року N 113/5, яким затверджено Порядок контролю за діяльністю арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів), є регуляторним актом в розумінні ст. 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Враховуючи викладене, твердження відповідача, що оскаржуваний наказ не є регуляторним актом, є необґрунтованим.

Відповідно до ч. 1, 2 ст. 8 Закону N 1160-IV стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

Як вбачається з матеріалів справи, відповідачем в порушення ст. 8 Закону N 1160-IV при розробці проекту оскаржуваного наказу не було підготовлено аналіз його регуляторного впливу.

Згідно ст. 9 Закону N 1160-IV кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

Судом першої інстанції було встановлено, що проект оскаржуваного наказу відповідачем оприлюднено не було, що є порушенням ст. 9 Закону N 1160-IV.

Відповідно до ст. 21 Закону N 1160-IV проекти регуляторних актів, які розробляються центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, підлягають погодженню із уповноваженим органом.

Для погодження до уповноваженого органу разом з проектом регуляторного акта подаються аналіз регуляторного впливу цього проекту та копія оприлюдненого повідомлення про оприлюднення проекту з метою одержання зауважень і пропозицій.

Згідно Указу Президента України від 30.03.2012 N 237/2012 "Деякі питання діяльності Державної служби України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва" органом, уповноваженим проводити аналіз проектів регуляторних актів, що подаються для погодження, є Державна служба України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва.

Відповідно до підпункту "г" пункту 9 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.92 р. N 731 (у редакції, чинній на момент державної реєстрації спірного наказу Мін'юсту), для державної реєстрації нормативно-правового акта разом з таким актом до органу державної реєстрації подається, зокрема, оригінал та дві копії рішення Держпідприємництва чи його територіального органу про погодження проекту регуляторного акта (для регуляторних актів).

Отже, в силу вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" та Указу Президента України від 30.03.2012 року N 237/2012 "Деякі питання діяльності Державної служби України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва" Державна служба України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва наділена повноваженнями щодо погодження проектів регуляторних актів.

Так, на запит суду першої інстанції Державна служба України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва повідомила, що проект оскаржуваного наказу на розгляд та погодження до Держпідприємництва не надходив.

Отже, відповідачем в порушення вимог ст. 21 Закону N 1160-IV проект оскаржуваного наказу не погоджено з уповноваженим органом.

Дані обставини відповідачем не заперечувались.

Крім того, пунктом 2 оскаржуваного наказу встановлено, що контроль за діяльністю арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів), які здійснюють свою діяльність відповідно до ліцензії на право здійснення діяльності арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора), до її заміни на свідоцтво про право на здійснення діяльності арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів), але не пізніше ніж протягом шести місяців з дня набрання чинності Законом України від 22 грудня 2011 року N 4212-VI "Про внесення змін до Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом" здійснюється відповідно до Порядку контролю за додержанням Ліцензійних умов провадження господарської діяльності арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів), затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 14 жовтня 2011 року N 3177/5, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 17 жовтня 2011 року за N 1197/19935.

Проте, наказ Міністерства юстиції України від 14 жовтня 2011 року N 3177/5, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 17 жовтня 2011 року за N 1197/19935, яким затверджено Порядок контролю за додержанням Ліцензійних умов провадження господарської діяльності арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів), втратив чинність на підставі наказу Міністерства юстиції України від 07.09.2012 N 1328/5 "Про втрату чинності наказів Міністерства юстиції України з питань ліцензування діяльності арбітражних керуючих".

Дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце (пункт 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 09.02.99 року N 1-рп/99 (справа про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів)).

Відповідно до п. 1.4 наказу Міністерства юстиції України "Про вдосконалення порядку державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів" 12.04.2005 року N 34/5 втрата чинності нормативно-правового акта (окремих його положень) - припинення в установленому законодавством порядку застосування зареєстрованого в Міністерстві юстиції України нормативно-правового акта (окремих його положень).

Отже, положення наказу "Про втрату чинності наказів Міністерства юстиції України з питань ліцензування діяльності арбітражних керуючих" виключає можливість застосування Порядку контролю за додержанням Ліцензійних умов провадження господарської діяльності арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів), затвердженого наказом Міністерств юстиції України від 14 жовтня 2011 року N 3177/5.

У мотивувальній частині Рішення від 3 жовтня 1997 р. N 4-зп Конституційний Суд України зазначив, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього.

Проте наказ Міністерства юстиції України "Про втрату чинності наказів Міністерства юстиції України з питань ліцензування діяльності арбітражних керуючих" від 07.09.2012 року N 1328/5 на момент вирішення справи в суді першої інстанції був чинним.

Наказ Міністерства юстиції України від 15.01.2013 року N 113/5, яким затверджено Порядок контролю за діяльністю арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів), не містить застережень щодо скасування (призупинення, відновлення дії) наказу Міністерства юстиції України "Про втрату чинності наказів Міністерства юстиції України з питань ліцензування діяльності арбітражних керуючих".

Зазначені вище накази є актами однакової сили та за змістом суперечать одним одному.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо неправомірності застосування відповідачем у нормативно-правовому акті наказу, що втратив чинність.

Також судом апеляційної інстанції отримано науково-правовий експертний висновок від 12.07.2013 року N 126/282 в. о. директора інституту держави і права ім. В. М. Корецького, члена-кореспондента Національної академії правових наук України, заслуженого юриста України В. П. Нагребельного, в якому зазначено, що наказ Міністерства юстиції України від 15.01.2013 року N 113/5 "Про затвердження порядку контролю за діяльністю арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів)" не є регуляторним актом, оскільки в розумінні Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" не регулює ні господарські відносини, ні адміністративні відносини між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, так як арбітражний керуючий не є суб'єктом господарювання, а є суб'єктом незалежної професійної діяльності.

Колегія суддів зазначає, що відповідно до ч. 5 ст. 82 КАС України висновок експерта для суду не є обов'язковим, однак незгода суду з ним повинна бути вмотивована в постанові або ухвалі.

Так, колегія суддів не бере до уваги висновок експерта щодо прямого застосування поняття суб'єкта господарювання до позивача, як арбітражного керуючого.

Відповідно до ч. 1 ст. 98 Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом" від 14.05.92 року N 2343-XII арбітражний керуючий (розпорядник майна, керуючий санацією, ліквідатор) користується усіма правами розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора відповідно до законодавства.

Відповідно до ст. 4 Закону арбітражний керуючий (розпорядник майна, керуючий санацією, ліквідатор) з моменту винесення ухвали (постанови) про призначення його арбітражним керуючим (розпорядником майна, керуючим санацією, ліквідатором) до моменту припинення здійснення ним повноважень прирівнюється до службової особи підприємства-боржника.

З огляду на вищезазначені норми, арбітражний керуючий, як службова особа суб'єкта господарювання, здійснює розпорядження його майном.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що з моменту призначення його розпорядником майна, керуючим санацією або ліквідатором у встановленому порядку в справі про банкрутство останній представляє інтереси суб'єкта господарювання.

У зв'язку з цим експертний висновок звужено надає оцінку поняттю арбітражного керуючого, не беручи до уваги той факт, що предметом регулювання оскаржуваного наказу є перевірка діяльності арбітражного керуючого при здійснення ним повноважень у сфері господарської діяльності суб'єкта господарювання, а не, наприклад, сплати ним податків як самозайнятою особою і т. д., що дійсно не стосується господарської діяльності.

Експертом у зазначеному висновку не надано належної оцінки текстовій частині оскаржуваного наказу.

Натомість колегією суддів досліджено норми даного наказу та встановлено, що відповідно до п. 7.3 розділу 7 Порядку Мін'юст має право зупинити діяльність арбітражного керуючого, якщо актом перевірки встановлено грубі порушення в діяльності арбітражного керуючого та існує очевидна небезпека подальшого порушення арбітражним керуючим прав та інтересів боржника чи кредитора.

Таким чином, згідно даної норми уповноважений орган перевіряє участь арбітражного керуючого у господарській діяльності суб'єкта господарювання та спрямовує свої дії на захист суб'єкта господарювання - кредитора та/або боржника, що здійснюють господарську діяльність.

А отже, оспорюваний наказ прийнятий в межах сфери дії ст. 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11.09.2003 N 1160-IV, оскільки регулює адміністративні відносини між регуляторними органами або іншими органами державної влади (Міністерством юстиції України) та суб'єктами господарювання (боржником, кредитором) шляхом перевірки правомірності дій арбітражного керуючого від імені суб'єкта господарювання.

Таким чином, відповідач при прийнятті оскаржуваного рішення діяв не у межах законодавства та не у відповідності до наданих йому повноважень.

Доводи апеляційної скарги не спростовують позиції суду першої інстанції.

Згідно статті 200 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Підсумовуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив оскаржуване рішення відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, а тому підстави для його скасування або зміни відсутні.

Керуючись ст. ст. 195, 196, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, суд

Апеляційну скаргу Міністерства юстиції України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 червня 2013 р. у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Міністерства юстиції України про визнання незаконним та нечинним наказу N 113/5 від 15.01.2013 року - залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 червня 2013 року - залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення, але може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України в порядку і строки, визначені ст. 212 КАС України.

Повний текст ухвали виготовлено 10.09.2013 року.