Про визнання незаконним та нечинним наказу Міністерства юстиції України від 15.01.2013 N 113/5 "Про затвердження Порядку контролю за діяльністю арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів)"

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого, судді - Келеберди В.І., суддів: Данилишин В.М., Качура І.А., при секретарі судового засідання - Віруцькій О.В., розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України про визнання незаконним та нечинним наказу № 113/5 від 15.01.2013 .

ОБСТАВИНИ СПРАВИ:

Позивач - ОСОБА_1 - звернувся до суду з вимогою про визнання незаконним та нечинним наказу Міністерства юстиції України від 15.01.2013 № 113/5 "Про затвердження Порядку контролю за діяльністю арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів)".

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що наказ Міністерства юстиції України від 15.01.2013 № 113/5 "Про затвердження Порядку контролю за діяльністю арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів)" є регуляторним актом, при прийнятті якого відповідачем допущено порушення. Зокрема, позивач зазначає, що проект оскаржуваного наказу всупереч вимог ст. 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" не було оприлюднено у встановленому порядку. Також, позивач вказує, що проекту наказу не було надано погодження Державній службі України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва, що є порушенням ст. 21 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Крім того, позивач зазначає, що положення п. 2 оскаржуваного наказу, яким встановлено, що контроль за діяльністю арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів) до заміни ними ліцензії на право здійснення діяльності на відповідне свідоцтво здійснюється відповідно до Порядку контролю за додержанням ліцензійних умов провадження господарської діяльності арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів) , затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 14.10.2011 № 3177/5, який втратив чинність 19.01.2013 на підставі наказу Міністерства юстиції України від 07.09.2012 № 1328/5 , що на думку позивача суперечить основоположним принципам дії нормативно-правових актів у часі.

Відповідач - Міністерство юстиції України - заперечував проти задоволення позовних вимог з підстав, викладених у письмових запереченнях, які долучено до матеріалів справи, та зазначив, що оскаржуваний наказ не є регуляторним актом в розумінні ст. 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", оскільки згідно ч. 1 ст. 4 Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом" (в редакції, що набрала чинності 19.01.2013) арбітражні керуючі є суб'єктами незалежної професійної діяльності, тобто арбітражний керуючий не є суб'єктом господарювання.

Також, відповідач зазначив, що відповідно до положень Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом" у зв'язку зі зміною статусу арбітражного керуючого, законодавець передбачив перехідний період. Проте вимога Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" вести ліцензіатами діяльність відповідно до ліцензійних умов та беручи до уваги наявність скарг на діяльність ліцензіатів, якими є арбітражні керуючі до заміни ними ліцензії на свідоцтво, обумовила зміст п. 2 оскаржуваного наказу.

Відповідно до вимог ст. 171 Кодексу адміністративного судочинства України відповідачем в Офіційному віснику України опубліковано оголошення про розгляд справи № 826/5294/13-а.

Перевіривши матеріали справи, з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, заслухавши пояснення сторін, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору, суд

Відповідно до статті 106 Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом" та пунктів 3, 9 Положення про Міністерство юстиції України , затвердженого Указом Президента України від 6 квітня 2011 року № 395, наказом Міністерства юстиції України від 15.01.2013 № 113/5 затверджено Порядок контролю за діяльністю арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів) (далі - Порядок № 113/5).

Пунктом 1.2 Порядку № 113/5 встановлено, що цей Порядок поширюється на всіх фізичних осіб, які отримали в установленому порядку свідоцтво про право на здійснення діяльності арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів), у тому числі які отримали таке свідоцтво на заміну ліцензії на право здійснення діяльності арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора) відповідно до пункту 6 розділу X "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 22 грудня 2011 року № 4212-VI "Про внесення змін до Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом" (далі - Закон).

Відповідно до ст. 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11.09.2003 № 1160-IV регуляторний акт - це, зокрема, прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання.

Також, у статті 1 Закону № 1160-IV законодавцем в якості регуляторних органів визначено, зокрема, центральний орган виконавчої влади.

Відповідно до п. 1 Положення про Міністерство юстиції України , затвердженого Указом Президента України від 06.04.2011 № 395/2011, Міністерство юстиції України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Згідно Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" ліцензіат - суб'єкт господарювання, який одержав ліцензію на провадження певного виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню.

Відповідно до ст. 1 - 3 Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом" (в редакції, чинній до 19.01.2013) арбітражним керуючим (розпорядником майна, керуючим санацією, ліквідатором) може бути призначено фізичну особу - суб'єкта підприємницької діяльності, яка має вищу юридичну або економічну освіту, володіє спеціальними знаннями та не є зацікавленою особою щодо боржника в кредиторів.

Отже, оскаржуваний наказ має регуляторний вплив (контролює діяльність) арбітражних керуючих, які отримали свідоцтво на заміну ліцензії арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора) та на даний час зареєстровані як фізичні особи - підприємці відповідно до Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців" ,

Враховуючи, що Порядок № 113/5 спрямований на регулювання адміністративних відносин між перевіряючим органом та, зокрема, арбітражними керуючими (необмеженим колом осіб), прийнятий центральним органом виконавчої влади, отже наказ Міністерства юстиції України від 15.01.2013 № 113/5, яким затверджено Порядок контролю за діяльністю арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів) є регуляторним актом в розумінні ст. 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" .

Враховуючи викладене, твердження відповідача, що оскаржуваний наказ не є регуляторним актом є необґрунтованим.

Відповідно до ч. 1, 2 ст. 8 Закону № 1160-IV стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

Як вбачається з матеріалів справи, Відповідачем в порушення ст. 8 Закону № 1160-IV при розробці проекту оскаржуваного наказу не було підготовлено аналіз регуляторного впливу такого наказу.

Згідно ст. 9 Закону № 1160-IV кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

Судом встановлено, що проект оскаржуваного наказу Відповідачем оприлюднено не було, що є порушенням ст. 9 Закону № 1160-IV.

Відповідно до ст. 21 Закону № 1160-IV проекти регуляторних актів, які розробляються центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, підлягають погодженню із уповноваженим органом.

Для погодження до уповноваженого органу разом з проектом регуляторного акта подаються аналіз регуляторного впливу цього проекту та копія оприлюдненого повідомлення про оприлюднення проекту з метою одержання зауважень і пропозицій.

Згідно Указу Президента України від 30.03.2012 № 237/2012 "Деякі питання діяльності Державної служби України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва" органом, уповноваженим проводити аналіз проектів регуляторних актів, що подаються для погодження, є Державна служба України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва.

Відповідно до підпункту "г" пункту 9 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади , затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.92 р. № 731 (у редакції, чинній на момент державної реєстрації спірного наказу Мін'юсту), для державної реєстрації нормативно-правового акта разом з таким актом до органу державної реєстрації подається, зокрема, оригінал та дві копії рішення Держпідприємництва чи його територіального органу про погодження проекту регуляторного акта (для регуляторних актів).

Отже, в силу вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" та Указу Президента України від 30.03.2012 № 237/2012 "Деякі питання діяльності Державної служби України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва" Державна служба України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва наділена повноваженнями щодо погодження проектів регуляторних актів.

Так, на запит суду Державної служби України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва повідомила, що проект оскаржуваного наказу на розгляд та погодження до Держпідприємництва не надходив.

Отже, відповідачем в порушення вимог ст. 21 Закону № 1160-IV проект оскаржуваного наказу не погоджено з уповноваженим органом.

Суд звертає увагу, що представник відповідача в судовому засіданні не заперечувала, що Відповідачем не було підготовлено аналіз регуляторного впливу оскаржуваного наказу та проект такого наказу не було оприлюднено та не погоджено з уповноваженим органом, оскільки Відповідач вважає, що зазначений наказ не є регуляторним актом, а тому прийняття такого наказу не потребує дотримання вимог ст.ст. 8, 9, 21 Закону № 1160-IV.

Отже, як зазначено вище, оскаржуваний наказ є регуляторним актом в розумінні ст. 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Проте, відповідачем не підготовлено аналіз регуляторного впливу такого наказу та проект наказу не оприлюднено та не погоджено з уповноваженим органом, що, на думку суду, свідчить про порушення порядку прийняття регуляторних актів, встановленого ст.ст. 8, 9, 21 Закону № 1160-IV.

Крім того, пунктом 2 оскаржуваного наказу встановлено, що контроль за діяльністю арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів), які здійснюють свою діяльність відповідно до ліцензії на право здійснення діяльності арбітражного керуючого (розпорядника майна, керуючого санацією, ліквідатора), до її заміни на свідоцтво про право на здійснення діяльності арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів), але не пізніше ніж протягом шести місяців з дня набрання чинності Законом України від 22 грудня 2011 року № 4212-VI "Про внесення змін до Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом", здійснюється відповідно до Порядку контролю за додержанням Ліцензійних умов провадження господарської діяльності арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів) , затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 14 жовтня 2011 року № 3177/5, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 17 жовтня 2011 року за № 1197/19935.

Проте наказ Міністерства юстиції України від 14 жовтня 2011 року № 3177/5, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 17 жовтня 2011 року за № 1197/19935, яким затверджено Порядок контролю за додержанням Ліцензійних умов провадження господарської діяльності арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів), втратив чинність на підставі наказу Міністерства юстиції України від 07.09.2012 № 1328/5 "Про втрату чинності наказів Міністерства юстиції України з питань ліцензування діяльності арбітражних керуючих".

Дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце (пункт 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 09.02.99 № 1-рп/99 (справа про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів)).

В судовому засіданні представник відповідача повідомила, що перехід від однієї форму регулювання до іншої в даному випадку здійснюється шляхом перехідного періоду, протягом якого діє п. 2 оскаржуваного наказу.

Також представник відповідача зазначила, що відповідачем не відновлено дію наказу Міністерства юстиції України від 07.09.2012 № 1328/5 "Про втрату чинності наказів Міністерства юстиції України з питань ліцензування діяльності арбітражних керуючих" не призупинено, такий наказ не скасовано. Також представник відповідача повідомила, що дію наказу Міністерства юстиції України від 14 жовтня 2011 року № 3177/5 , яким затверджено Порядок контролю за додержанням Ліцензійних умов провадження господарської діяльності арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів).

Відповідно до п. 1.4 наказу Міністерства юстиції України "Про вдосконалення порядку державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів" 12.04.2005 № 34/5 втрата чинності нормативно-правового акта (окремих його положень) - припинення в установленому законодавством порядку застосування зареєстрованого в Міністерстві юстиції України нормативно-правового акта (окремих його положень).

Отже, положення наказу "Про втрату чинності наказів Міністерства юстиції України з питань ліцензування діяльності арбітражних керуючих" виключає можливість застосування Порядку контролю за додержанням Ліцензійних умов провадження господарської діяльності арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів), затвердженого наказом Міністерств юстиції України від 14 жовтня 2011 року № 3177/5.

У мотивувальній частині Рішення від 3 жовтня 1997 р. № 4-зп Конституційний Суд України зазначив, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього.

Проте наказ Міністерства юстиції України "Про втрату чинності наказів Міністерства юстиції України з питань ліцензування діяльності арбітражних керуючих" від 07.09.2012 № 1328/5 є чинним.

Наказ Міністерства юстиції України від 15.01.2013 № 113/5 , яким затверджено Порядок контролю за діяльністю арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів), не містить застережень щодо скасування (призупинення, відновлення дії) наказу Міністерства юстиції України "Про втрату чинності наказів Міністерства юстиції України з питань ліцензування діяльності арбітражних керуючих".

Зазначені вище накази є актами однакової сили та за змістом суперечить одним одному.

За змістом ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

При прийнятті оскаржуваного наказу відповідачем порушено порядок прийняття регуляторних актів, встановлений ст. ст. 8, 9, 21 Закону № 1160-IV , оскаржуваний наказ містить норму, що суперечить основоположним принципам дії нормативно-правових актів у часі, наявні порушення, на думку суду, є достатніми для визнання незаконним та нечинним наказу Міністерства юстиції України від 15.01.2013 № 113/5 "Про затвердження Порядку контролю за діяльністю арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів)".

Відповідно до ч. 1 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Згідно з ч. 2 ст. 71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

З урахуванням викладеного, суд приходить висновків про задоволення позовних вимог.

Керуючись ст.ст. 69 - 71, 94, 160 - 165, 167, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва

1. Задовольнити позовні вимоги.

2. Визнати незаконним та нечинним наказ Міністерства юстиції України від 15.01.2013 № 113/5 "Про затвердження Порядку контролю за діяльністю арбітражних керуючих (розпорядників майна, керуючих санацією, ліквідаторів)"

Постанова відповідно до статті 254 Кодексу адміністративного судочинства України набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги.

Постанова може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 185 - 187 Кодексу адміністративного судочинства України.