Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 55 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 57 Закону України "Про Державний бюджет України на 2009 рік"

Конституційний Суд України у складі суддів:

Стрижака Андрія Андрійовича - головуючого,

Бауліна Юрія Васильовича,

Бринцева Василя Дмитровича,

Вдовіченка Сергія Леонідовича,

Головіна Анатолія Сергійовича,

Дідківського Анатолія Олександровича,

Домбровського Івана Петровича,

Кампа Володимира Михайловича,

Колоса Михайла Івановича,

Лилака Дмитра Дмитровича,

Маркуш Марії Андріївни,

Мачужак Ярослави Василівни,

Нікітіна Юрія Івановича,

Стецюка Петра Богдановича,

Ткачука Павла Миколайовича,

Шишкіна Віктора Івановича - доповідача,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 55 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 57 Закону України "Про Державний бюджет України на 2009 рік" від 26 грудня 2008 року N 835-VI (Офіційний вісник України, 2008 р., N 100, ст. 3299).

Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 41 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання 55 народних депутатів України.

Підставою для розгляду справи згідно зі статтею 71 Закону України "Про Конституційний Суд України" є твердження суб'єкта права на конституційне подання про неконституційність положень статті 57 Закону України "Про Державний бюджет України на 2009 рік".

Заслухавши суддю-доповідача Шишкіна В.І. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

у с т а н о в и в:

1. Суб'єкт права на конституційне подання - 55 народних депутатів України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням розглянути питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 57 Закону України "Про Державний бюджет України на 2009 рік" від 26 грудня 2008 року N 835-VI (далі - Закон), якими встановлено, що "обласним та районним радам при затвердженні відповідних бюджетів виходити з того, що середньомісячна заробітна плата працівників виконавчого апарату ради не повинна перевищувати середньомісячну заробітну плату працівників апарату відповідної місцевої державної адміністрації".

Автор клопотання зазначає, що згідно з частинами першою, третьою статті 140 Конституції України територіальна громада має право через місцеве самоврядування (ради та їх виконавчі органи) самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. До таких питань відповідно до частин першої, другої статті 143 Конституції України належить затвердження радами бюджетів відповідних адміністративно-територіальних одиниць і вирішення інших питань, які віднесені законом до їхньої компетенції. Згідно з положеннями пункту 4 частини першої статті 43, частини третьої статті 58 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до повноважень районних і обласних рад належить затвердження витрат на утримання їхніх виконавчих апаратів, зокрема на оплату праці працівників.

На підставі наведеного народні депутати України вважають, що положення статті 57 Закону не відповідають вказаним нормам Конституції України і Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Крім того, на їхню думку, оспорювані положення Закону порушують норми частини першої статті 95 Основного Закону України, за якою бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами, та частини третьої цієї статті, за якою держава прагне до збалансованості бюджету України, не кореспондуються зі статтею 7 Бюджетного кодексу України щодо самостійності Державного бюджету України та місцевих бюджетів, а також суперечать Закону України "Про оплату праці" та Кодексу законів про працю України, що в аспекті статей 22, 24 Конституції України є порушенням прав громадян, оскільки змінено умови і раніше встановлений розмір оплати праці відповідної категорії громадян.

2. Свої позиції стосовно викладених у конституційному поданні питань висловили Президент України, Голова Верховної Ради України, науковці Академії муніципального управління, Львівського національного університету імені Івана Франка, Науково-дослідного інституту фінансового права при Академії правових наук України.

3. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному поданні, виходить з такого.

3.1. В Україні відповідно до Конституції України визнається і гарантується місцеве самоврядування (стаття 7) , яке здійснюється територіальною громадою як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи (частина третя статті 140) . Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси цих територіальних громад, є районні та обласні ради, уповноважені затверджувати районні і обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролювати їх виконання (частина четверта статті 140, частина друга статті 143 Конституції України) .

В Основному Законі України закладено правові засади законодавчого врегулювання суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування та встановлено зобов'язання для районних і обласних рад додержуватися положень Конституції і законів України при вирішенні питань, які віднесені до їх повноважень (частина друга статті 19, частина перша статті 140) .

3.2. Відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року N 280/97-ВР (далі - Закон N 280) органи місцевого самоврядування, зокрема обласні та районні ради, керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими в межах їхньої компетенції (частина третя статті 24) , затверджують у встановленому порядку районні та обласні бюджети (пункт 17 частини першої статті 43, частина друга статті 61) .

Визначаючи зміст права на оплату праці посадової особи органу місцевого самоврядування, Закон України "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 7 червня 2001 року N 2493-III (далі - Закон N 2493) встановлює, що така оплата праці залежить від посади, яку вона займає, рангу, який їй присвоєно, якості, досвіду та стажу роботи (абзац третій статті 9) .

Згідно зі статтею 21 Закону N 2493 умови оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування визначаються органом місцевого самоврядування виходячи з умов оплати праці, встановлених для державних службовців відповідної категорії (частина третя) ; групи за оплатою праці працівників виконавчих апаратів обласних рад встановлюються Кабінетом Міністрів України (частина восьма) , а місцевий бюджет в контексті цих норм є джерелом формування фонду оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування (частина четверта) .

Відповідно до статті 8 Закону України "Про оплату праці" від 24 березня 1995 року N 108/95-ВР (далі - Закон N 108) держава здійснює регулювання оплати праці працівників підприємств, установ та організацій, що фінансуються чи дотуються з бюджету (частина перша) .

Таким чином, виходячи з положень статті 21 Закону N 2493, статей 8, 10 Закону N 108 розмір оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування може регулюватися державою шляхом прийняття законів України або нормами, які за певних умов встановлюються Кабінетом Міністрів України. Врегулювавши певні питання умов оплати праці відповідної категорії службовців, Верховна Рада України не порушила основних принципів процесу формування заробітної плати працівників виконавчих апаратів районних і обласних рад.

3.3. В Конституції України закріплено, що виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків (частина друга статті 95) . Відповідно до пункту 1 статті 2 Бюджетного кодексу України бюджет - план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду.

Законодавець визначив певну пріоритетність деяких бюджетних законів, зазначивши в частині другій статті 4 Бюджетного кодексу України, що "при здійсненні бюджетного процесу в Україні положення нормативно-правових актів застосовуються лише в частині, в якій вони не суперечать положенням Конституції України, цього Кодексу та закону про Державний бюджет України".

Процес складання проектів місцевих бюджетів унормовано статтею 75 Бюджетного кодексу України. При плануванні видатків районних і обласних бюджетів мають бути враховані приписи законів України, постанов Кабінету Міністрів України та нормативних актів Міністерства фінансів України, які регламентують процес складання бюджетів. Зокрема, при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів враховуються видатки на державне управління, в тому числі на органи місцевого самоврядування районного значення (підпункт "б" пункту 1 частини першої статті 89 Бюджетного кодексу України) , на обласні ради (підпункт "б" пункту 1 частини першої статті 90 Бюджетного кодексу України) .

Отже, право на самостійне затвердження бюджетів відповідного рівня не звільняє обласні та районні ради від обов'язку дотримуватися положень законів, які регламентують процес складання, розгляду та виконання таких бюджетів.

Посилання автора клопотання на правову позицію, визначену в Рішенні Конституційного Суду України від 27 листопада 2008 року N 26-рп/2008 (справа про збалансованість бюджету), як на обґрунтування невідповідності статті 57 Закону частині третій статті 95 Конституції України не є належною аргументацією, оскільки вона не стосується положень статті 57 Закону.

4. Обґрунтовуючи твердження про невідповідність статті 57 Закону статтям 22, 24 Конституції України, народні депутати України посилаються на статті 2, 2-1, 3, 94 Кодексу законів про працю України, на правову позицію, викладену в Рішенні Конституційного Суду України від 22 вересня 2005 року N 5-рп/2005 (справа про постійне користування земельними ділянками), і стверджують, що має місце звуження обсягу конституційного права громадян на працю через зниження заробітної плати працівникам виконавчих апаратів районних і обласних рад.

В статті 43 Конституції України встановлено, що кожен має право на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом (частина четверта) і своєчасно виплачену (частина сьома) . Відповідно до положень статті 10 Закону N 108 розмір заробітної плати не може бути менше розміру мінімальної заробітної плати, що встановлюється у щорічному законі про Державний бюджет України.

За статтею 2 Закону N 108 заробітна плата працівників виконавчого апарату районних і обласних рад включає як постійні складові, так і додаткові, які не є гарантованими та мають індивідуальний характер (премії, окремі надбавки тощо).

Зазначене підтверджує, що заробітна плата відповідної категорії працівників не має максимально визначеного розміру і може змінюватися в залежності від конкретних обставин, які обумовлюють складові в оплаті їх праці.

Крім того, Верховна Рада України, встановлюючи в статті 57 Закону обласним і районним радам обов'язок при затвердженні бюджетів виходити з того, що середньомісячна заробітна плата працівників виконавчого апарату ради не повинна перевищувати середньомісячну заробітну плату працівників апарату відповідної місцевої державної адміністрації, не закріпила іншого правового регулювання, ніж передбачено частиною третьою статті 21 Закону N 2493.

Таким чином, Конституційний Суд України вважає, що визначення розміру середньомісячної заробітної плати працівників виконавчого апарату районної, обласної ради у спосіб, передбачений статтею 57 Закону, не є порушенням статей 22, 24, 95, 140, 143 Конституції України.

Виходячи з викладеного та керуючись статтями 147, 150, 152, 153 Конституції України, статтями 51, 63, 65, 67, 69, 73 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України

в и р і ш и в:

1. Визнати такими, що відповідають Конституції України (є конституційними), положення статті 57 Закону України "Про Державний бюджет України на 2009 рік" від 26 грудня 2008 року N 835-VI.

2. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.