Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) абзацу другого пункту 12 Положення про Міністерство оборони України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 3 серпня 2006 року N 1080 в редакції Постанови Кабінету Міністрів України від 1 липня 2009 року N 664 (справа про погодження структури центрального апарату Міністерства оборони України)

Конституційний Суд України у складі суддів:

Стрижака Андрія Андрійовича - головуючого,

Бауліна Юрія Васильовича,

Бринцева Василя Дмитровича,

Вдовіченка Сергія Леонідовича,

Головіна Анатолія Сергійовича,

Джуня В'ячеслава Васильовича,

Дідківського Анатолія Олександровича,

Домбровського Івана Петровича,

Кампа Володимира Михайловича,

Колоса Михайла Івановича,

Лилака Дмитра Дмитровича,

Мачужак Ярослави Василівни,

Нікітіна Юрія Івановича - доповідача,

Овчаренка В'ячеслава Андрійовича,

Стецюка Петра Богдановича,

Ткачука Павла Миколайовича,

Шишкіна Віктора Івановича,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) абзацу другого пункту 12 Положення про Міністерство оборони України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 3 серпня 2006 року N 1080 в редакції Постанови Кабінету Міністрів України від 1 липня 2009 року N 664 (Офіційний вісник України, 2006 р., N 31, ст. 2237; 2009 р., N 50, ст. 1691).

Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання Президента України.

Підставою для розгляду справи згідно зі статтею 71 Закону України "Про Конституційний Суд України" є твердження суб'єкта права на конституційне подання про неконституційність абзацу другого пункту 12 Положення про Міністерство оборони України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 3 серпня 2006 року N 1080, пункту 6 Змін, що вносяться до Положення про Міністерство оборони України, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від 1 липня 2009 року N 664.

Заслухавши суддю-доповідача Нікітіна Ю.І. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

у с т а н о в и в:

1. Суб'єкт права на конституційне подання - Президент України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), абзац другий пункту 12 Положення про Міністерство оборони України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 3 серпня 2006 року N 1080 (далі - Положення), та пункт 6 Змін, що вносяться до Положення, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від 1 липня 2009 року N 664 (далі - Зміни).

Глава держави вважає, що пункт 6 Змін, яким абзац другий пункту 12 Положення викладено в новій редакції, за якою Перший віце-прем'єр-міністр України наділений повноваженням погоджувати структуру центрального апарату Міністерства оборони України, не відповідає частині другій статті 6, частині другій статті 19, статті 75, пункту 3 частини першої статті 85, пункту 12 частини першої статті 92, частині третій статті 113, пункту 10 статті 116, частині першій статті 117, частині другій статті 120 Конституції України.

Суб'єкт права на конституційне подання вказує, що повноваження Першого віце-прем'єр-міністра України визначаються законами України, зокрема статтею 45 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" (далі - Закон), і не можуть встановлюватися іншими правовими актами. На думку автора клопотання, змінивши редакцію абзацу другого пункту 12 Положення, Кабінет Міністрів України вийшов за межі своєї компетенції і перебрав на себе повноваження Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади.

2. Свої позиції стосовно предмета конституційного подання висловили науковці Київського національного університету імені Тараса Шевченка, Львівського національного університету імені Івана Франка, Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, Одеської національної юридичної академії.

3. Вирішуючи порушене в конституційному поданні питання, Конституційний Суд України виходить з такого.

3.1. Україна є правовою державою; органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй; органи державної влади зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 1, частина друга статті 6, частина друга статті 8, частина друга статті 19 Конституції України) .

Згідно зі статтями 113, 116, 117 Основного Закону України Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України, постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, забезпечує виконання Конституції і законів України, видає постанови і розпорядження в межах своєї компетенції.

Оборона України, захист її суверенітету, територіальної цілісності і недоторканності покладаються на Збройні Сили України; Президент України є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України, здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави; Кабінет Міністрів України, як вищий орган у системі органів виконавчої влади, забезпечує державний суверенітет України, здійснює заходи щодо забезпечення її обороноздатності, спрямовуючи і координуючи роботу міністерств та інших органів виконавчої влади (частина друга статті 17, пункт 17 частини першої статті 106, частина перша статті 113, пункти 1, 7, 9 статті 116 Конституції України) .

3.2. Організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначаються Конституцією і законами України. У Законі закріплено повноваження Першого віце-прем'єр-міністра України забезпечувати взаємодію Кабінету Міністрів України з Президентом України з питань діяльності Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади та встановлено, що міністр України є членом Кабінету Міністрів України і здійснює керівництво міністерством (пункт 4 частини першої статті 45, пункт 2 частини першої статті 46) . Порядок реалізації цих повноважень може визначатись у підзаконних актах, які відповідно до статті 117 Конституції України в межах своєї компетенції видає Кабінет Міністрів України. Таким актом є Положення, у якому передбачено, що структуру центрального апарату Міністерства оборони України затверджує міністр за погодженням з Першим віце-прем'єр-міністром України (абзац другий пункту 12) .

Конституційний Суд України виходить з того, що погодження з Першим віце-прем'єр-міністром України структури центрального апарату Міністерства оборони України відповідно до абзацу другого пункту 12 Положення відбувається до її затвердження Міністром оборони України. Це погодження не підміняє рішення Міністра оборони України про затвердження структури центрального апарату міністерства і не може розглядатися як його обов'язкова складова, а отже, не порушує закріпленого в пункті 2 частини першої статті 46 Закону права міністра здійснювати керівництво міністерством. Аналогічну позицію Конституційний Суд України виклав у Рішенні від 25 лютого 2009 року N 5-рп/2009 (абзац другий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини) . Попереднє погодження слід розглядати як один із засобів реалізації повноважень відповідним органом державної влади (посадовою особою), що узгоджується з правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною в абзаці третьому підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 15 січня 2009 року N 2-рп/2009.

Таким чином, встановлений у Положенні порядок погодження Міністром оборони України з Першим віце-прем'єр-міністром України структури центрального апарату Міністерства оборони України обумовлений повноваженнями Кабінету Міністрів України у його взаємовідносинах з центральними органами виконавчої влади.

Наведене дає підстави для висновку про конституційність абзацу другого пункту 12 Положення в редакції Постанови Кабінету Міністрів України від 1 липня 2009 року N 664 (пункт 6 Змін).

Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, 153 Конституції України, статтями 51, 61, 63, 65, 67, 69, 73, 77 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України

в и р і ш и в:

1. Визнати таким, що відповідає Конституції України (є конституційним), абзац другий пункту 12 Положення про Міністерство оборони України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 3 серпня 2006 року N 1080 в редакції Постанови Кабінету Міністрів України від 1 липня 2009 року N 664 (пункт 6 Змін, що вносяться до Положення про Міністерство оборони України) , в частині вимоги погоджувати з Першим віце-прем'єр-міністром України структуру центрального апарату Міністерства оборони України.

2. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.

Конституційний Суд України у Рішенні від 24 грудня 2009 року N 36-рп/2009 (далі - Рішення) визнав таким, що відповідає Конституції України (є конституційним), абзац другий пункту 12 Положення про Міністерство оборони України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 3 серпня 2006 року N 1080 (далі - Положення), та пункт 6 Змін, що вносяться до Положення, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від 1 липня 2009 року N 664 (далі - Зміни), в частині вимоги погоджувати з Першим віце-прем'єр-міністром України структуру центрального апарату Міністерства оборони України (далі - Міноборони).

Не погоджуючись частково з позицією Конституційного Суду України, вважаю за необхідне відповідно до статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд України" висловити окрему думку.

Згідно зі статтею 4 Закону України "Про Конституційний Суд України" діяльність Конституційного Суду України ґрунтується на принципах верховенства права, незалежності, колегіальності, рівноправності суддів, гласності, повноти і всебічного розгляду справ та обґрунтованості прийнятих ним рішень.

1. Вважаю, що Конституційний Суд України недостатньо повно проаналізував конституційно-правову ситуацію, оскільки не провів необхідної диференціації питань, які стосуються погодження структури центрального апарату Міноборони. Очевидно, що погодження тих структурних частин цього апарату, які виконують функції, пов'язані з діяльністю Президента України як Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України (Генеральний штаб Збройних Сил України, департамент воєнної політики та стратегічного планування тощо), є сферою конкуруючої (спільної) компетенції Кабінету Міністрів України та глави держави, тому має здійснюватися за погодженням з останнім.

Виклавши абзац другий пункту 12 Положення (пункт 6 Змін) у новій редакції, Кабінет Міністрів України мав звернути увагу на пункт 17 статті 106 Конституції України, у якому встановлено, що Президент України здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави, і зазначити в Положенні ( Змінах) , що погодження структури центрального апарату Міноборони з Першим віце-прем'єр-міністром України є одним з питань, які належать до компетенції глави держави, тому вирішується з урахуванням його висновку (рекомендації тощо). Такий підхід узгоджувався б з положенням пункту 4 частини першої статті 45 Закону України "Про Кабінет Міністрів України", яким врегульовано повноваження Першого віце-прем'єр-міністра України щодо забезпечення взаємодії Кабінету Міністрів України з Президентом України з питань діяльності Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади.

У рішеннях Конституційного Суду України, зокрема, зазначено, що системний аналіз положень Конституції України дає підстави вважати, що Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України мають окремі конституційні повноваження у сферах національної безпеки і оборони держави, але лише Президент України наділений конституційним повноваженням здійснювати керівництво у цих сферах. Це означає, що Президент України, здійснюючи таке керівництво, спрямовує діяльність суб'єктів забезпечення національної безпеки і оборони держави, зокрема Збройних Сил України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Державної прикордонної служби України, інших військових формувань, утворених відповідно до законів України, на реалізацію основ (засад), визначених у пункті 17 частини першої статті 92 Конституції України (абзац шостий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 25 лютого 2009 року N 5-рп/2009) .

Конституційний Суд України додержується також позиції щодо диференціації повноважень Президента України та Кабінету Міністрів України стосовно погодження питань діяльності Міноборони. Так, погодження кандидатур на всі інші посади, крім першого заступника Міністра оборони України, стосується окремого аспекту здійснення керівництва Президентом України у сферах національної безпеки та оборони держави і не пов'язане з організацією і діяльністю органів виконавчої влади, зокрема Кабінету Міністрів України (абзац третій підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 25 лютого 2009 року N 5-рп/2009) .

Виходячи з наведеного вважаю, що оскільки Президент України здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави, він має право брати участь у погодженні структури центрального апарату Міноборони, зокрема тих його підрозділів, які безпосередньо забезпечують управління у цих сферах. Фактичне ж усунення глави держави від такого погодження ставить під сумнів його правоздатність як найвищого державного керівника у сферах національної безпеки та оборони держави, що є особливо небезпечним за умови постійних загроз і небезпек у світовому співтоваристві.

2. У Рішенні зазначено, що "встановлений у Положенні порядок погодження Міністром оборони України з Першим віце-прем'єр-міністром України структури центрального апарату Міністерства оборони України обумовлений повноваженнями Кабінету Міністрів України у його взаємовідносинах з центральними органами виконавчої влади" (абзац третій підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини).

На мою думку, зазначена позиція Конституційного Суду України зумовлена недостатнім аналізом завдань та функцій, які здійснює Міноборони.

Спеціальний статус Міноборони визначений у Конституції України (пункт 12 частини першої статті 85, пункт 10 частини першої статті 106). Цей статус пов'язаний із виконанням вказаним міністерством спеціальних завдань та функцій, у тому числі щодо формування та реалізації державної політики з питань національної безпеки у воєнній сфері, оборони і військового будівництва, координації діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування з підготовки держави до оборони, здійснення військово-політичного та адміністративного управління Збройними Силами, участі у формуванні завдань Збройних Сил тощо (пункт 3 Положення) ; Міноборони як центральний орган виконавчої влади забезпечує проведення в життя державної політики у сфері оборони, функціонування, бойову та мобілізаційну готовність, боєздатність і підготовку Збройних Сил України до здійснення покладених на них функцій і завдань (частина перша статті 10 Закону України "Про оборону України") .

Виконання цих функцій та завдань передбачає постійну тісну співпрацю Міноборони з Президентом України, який є главою держави, Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України, призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань, здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави, очолює Раду національної безпеки і оборони України, вносить до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни та у разі збройної агресії проти України приймає рішення про використання Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів України військових формувань, приймає відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України (стаття 102, пункти 17, 18, 19, 20 частини першої статті 106, частина третя статті 107 Конституції України) ; для здійснення повноважень у сфері оборони, визначених Конституцією та законами України, Президент України видає укази і розпорядження, як Верховний Головнокомандувач Збройних Сил України видає накази і директиви з питань оборони (частина третя статті 6 Закону України "Про оборону України") ; керівництво Збройними Силами України в межах, передбачених Конституцією України, здійснює Президент України як Верховний Головнокомандувач Збройних Сил України (частина перша статті 7 Закону України "Про Збройні Сили України") .

Вказані положення свідчать про те, що спеціальний статус Міноборони певним чином накладається на особливий характер його відносин з Президентом України, який наділений спеціальними повноваженнями у сферах національної безпеки та оборони держави.

3. Неповнота дослідження Конституційним Судом України питань, що стосуються погодження структури центрального апарату Міноборони та ролі самого міністерства призвела до помилкової їх оцінки та висновку про конституційність абзацу другого пункту 12 Положення (пункт 6 Змін) .

Насправді цей абзац (пункт 6 Змін) можна визнати конституційним лише щодо погодження структурних частин центрального апарату Міноборони, які взаємодіють з центральними органами виконавчої влади (наприклад, департамент фінансів, департамент будівництва тощо). Структура ж інших його частин, які безпосередньо забезпечують управління у сферах національної безпеки і оборони та належать до сфери публічних інтересів і предметної компетенції Президента України як керівника цих сфер, повинна ним і погоджуватись.

На мою думку, Конституційний Суд України, ґрунтуючись на наведених положеннях, повинен був визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), абзац другий пункту 12 Положення (пункт 6 Змін) в частині вимоги погоджувати з Першим віце-прем'єр-міністром України, зокрема, ті структурні підрозділи центрального апарату Міноборони, які мають відношення до діяльності глави держави у сферах національної безпеки та оборони держави.

Таким чином, запропоновані до Рішення зміни сприяли б більш повному та об'єктивному вирішенню справи за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) абзацу другого пункту 12 Положення про Міністерство оборони України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 3 серпня 2006 року N 1080, та пункту 6 Змін, що вносяться до Положення про Міністерство оборони України, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від 1 липня 2009 року N 664.