Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Положення про проведення атестації державних службовців" (справа про атестацію державних службовців)

Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:

Селівона Миколи Федосовича - головуючий,

Вознюка Володимира Денисовича,

Євграфова Павла Борисовича,

Іващенка Володимира Івановича,

Костицького Михайла Васильовича,

Малинникової Людмили Федорівни,

Мироненка Олександра Миколайовича,

Пшеничного Валерія Григоровича,

Розенка Віталія Івановича,

Савенка Миколи Дмитровича,

Скоморохи Віктора Єгоровича,

Тимченка Івана Артемовича,

Тихого Володимира Павловича - суддя-доповідач,

Ткачука Павла Миколайовича,

Чубар Людмили Пантеліївни,

Шаповала Володимира Миколайовича,

за участю представників суб'єкта права на конституційне подання Барнацького Павла Степановича - головного консультанта Секретаріату Комітету з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією Верховної Ради України, Хомича Миколи Васильовича - голови Президії Вільної профспілки солідарних трудівників Верховної Ради України; залучених до участі у розгляді справи представників від: Кабінету Міністрів України - Горбунової Лідії Миколаївни, заступника Державного секретаря Міністерства юстиції України, Лелікова Геннадія Івановича, начальника Головного управління державної служби України; Верховної Ради України - Селіванова Анатолія Олександровича, Постійного представника Верховної Ради України в Конституційному Суді України; Президента України - Носова Владислава Васильовича, Постійного представника Президента України в Конституційному Суді України; Головного управління державної служби України - Лелікова Геннадія Івановича, начальника Головного управління, Сміян Олени Аркадіївни, начальника правового відділу,

розглянув на пленарному засіданні справу щодо відповідності Конституції України (конституційності) Постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Положення про проведення атестації державних службовців" від 28 грудня 2000 року N 1922 (Офіційний вісник України, 2001 р., N 1-2, ст. 27; 2002 р., N 52, ст. 2397; 2003 р., N 23, ст. 1048).

Приводом для розгляду справи згідно зі статтями 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання 51 народного депутата України.

Підставою для розгляду справи відповідно до статей 71, 75 Закону України "Про Конституційний Суд України" є наявність спору щодо конституційності зазначеної Постанови.

Заслухавши суддю-доповідача Тихого В.П., пояснення Барнацького П.С., Хомича М.В., Горбунової Л.М., Лелікова Г.І., Селіванова А.О., Носова В.В., Сміян О.А. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

у с т а н о в и в:

1. Суб'єкт права на конституційне подання - 51 народний депутат України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати такою, що не відповідає Конституції (є неконституційною), Постанову Кабінету Міністрів України "Про затвердження Положення про проведення атестації державних службовців" (далі - Постанова) та затверджене нею Положення (далі - Положення), яким передбачено проведення в державних органах один раз на три роки атестації державних службовців, під час якої оцінюються результати роботи, ділові та професійні якості, виявлені працівниками при виконанні службових обов'язків.

Народні депутати України вважають, що Кабінет Міністрів України, прийнявши Постанову, порушив положення статті 6, частини другої статті 19, статті 75, пункту 12 частини першої статті 92 Конституції України і тим самим вийшов за межі наданих йому Основним Законом України та Законом України "Про державну службу" повноважень.

На думку суб'єкта права на конституційне подання, "Конституція України та Закон України "Про державну службу" не наділили Кабінет Міністрів України правом перевіряти фахові та особисті якості державних службовців органів законодавчої, виконавчої, судової влади шляхом проведення їх атестації".

У конституційному поданні стверджується також, що в разі звільнення державного службовця за результатами атестації буде порушено вимоги положень частини шостої статті 43 Конституції України щодо гарантування захисту громадян від незаконного звільнення.

2. Президент України у листі до Конституційного Суду України наголошує, що Закон України "Про державну службу" визначає правові механізми, спрямовані на добір компетентних і сумлінних кадрів для державної служби. Це насамперед проведення конкурсу для вступу на державну службу, встановлення випробування при прийнятті на державну службу або проведення стажування, просування по службі відповідно до професійної кваліфікації та результатів роботи. Крім того, згідно зі статтею 4 зазначеного Закону громадяни мають право на державну службу не лише за умови проходження конкурсу, а й за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України. Такою процедурою Кабінет Міністрів України визначив атестацію державних службовців, під час якої оцінюються їх ділові та професійні якості, а також виконання ними основних обов'язків, передбачених статтею 10 Закону.

Президент України підкреслює також, що атестація осіб, які перебувають на державній службі, прямо передбачена деякими спеціальними законами, зокрема законами України "Про прокуратуру", "Про державну податкову службу в Україні" тощо. Проведення атестації службовців передбачено і частиною шостою статті 96 Кодексу законів про працю України. За її результатами власник або уповноважений ним орган має право змінювати посадові оклади державних службовців. Тому немає підстав вважати, що Кабінет Міністрів України перевищив свої повноваження, прийнявши цю Постанову.

Голова Верховної Ради України у листі до Конституційного Суду України зазначає, що, як вбачається з аналізу статей 7, 27 Закону України "Про державну службу", право приймати нормативні акти з питань підвищення ефективності державної служби в державних органах та їх апараті віднесено до компетенції Кабінету Міністрів України. У листі також наголошується, що відповідно до пункту 20 Положення звільнення державного службовця за результатами атестації може проводитись виключно на підставі пункту 2 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України, а не Постанови.

Голова Верховної Ради України вважає, що оспорювана Постанова відповідає частині другій статті 19, частині шостій статті 43 Конституції України.

Прем'єр-міністр України у листі до Конституційного Суду України стверджує, що Постанова встановлює лише порядок проведення атестації державних службовців, який запроваджено на виконання указів Президента України "Про Стратегію реформування системи державної служби в Україні" від 14 квітня 2000 року, "Про заходи щодо реалізації Стратегії реформування системи державної служби в Україні на 2000-2001 роки" від 26 липня 2000 року. Зазначається також, що стаття 30 Закону України "Про державну службу" передбачає, крім загальних підстав звільнення працівника, визначених Кодексом законів про працю України, ще й додаткові підстави припинення державної служби. Пунктом 2 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України передбачено право на звільнення працівника у разі виявлення невідповідності його займаній посаді або виконуваній роботі внаслідок недостатньої кваліфікації, тому, на думку Прем'єр-міністра України, немає потреби дублювати цю норму і в статті 30 Закону України "Про державну службу". Зазначену Постанову прийнято відповідно до законодавства і в межах компетенції Кабінету Міністрів України.

Міністерство юстиції України та Головне управління державної служби України поділяють позиції, викладені Президентом України, Головою Верховної Ради України та Прем'єр-міністром України в листах до Конституційного Суду України.

3. У висновку Інституту державного будівництва та місцевого самоврядування Академії правових наук України відмічається, що ця Постанова не суперечить конституційним нормам, оскільки вона конкретизує загальні положення Закону України "Про державну службу" з метою більш чіткої правової регламентації суспільних відносин у сфері державної служби. Стосовно права державних службовців на захист від незаконного звільнення за результатами атестації зазначається, що проведення атестації і вжиття за її результатами заходів не позбавляють громадян передбаченого статтею 43 Конституції України і статтею 232 Кодексу законів про працю України права на судовий захист від незаконного звільнення.

На думку науковців Української академії державного управління при Президентові України, оспорювану Постанову можна розглядати як підзаконний акт, прийнятий на виконання вимог статті 7 Закону України "Про державну службу".

4. Представники суб'єкта права на конституційне подання та державних органів, залучених до участі у розгляді справи, підтримали позиції, викладені у конституційному поданні і в листах до Конституційного Суду України. Представники суб'єкта права на конституційне подання наголошували на тому, що атестація в апараті Верховної Ради України і в апаратах судових органів не повинна проводитися на підставі Постанови.

5. Конституційний Суд України, вирішуючи спір щодо конституційності Постанови Кабінету Міністрів України, виходить з такого.

5.1. Згідно з Конституцією України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади (частина перша статті 113); у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента України (частина третя статті 113); забезпечує їх виконання (пункт 1 статті 116) та проведення політики у сфері праці (пункт 3 статті 116); в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання (частина перша статті 117).

Відповідно до пункту 10 статті 116 Конституції України Кабінет Міністрів України, крім функцій, передбачених Конституцією України, виконує й інші функції, які визначаються законами України та актами Президента України.

Системний аналіз Закону України "Про державну службу" свідчить, що цей Закон, визначаючи загальні засади діяльності та статус державних службовців, які працюють в державних органах та їх апараті, покладає на Кабінет Міністрів України здійснення нормативно-правового регулювання ряду питань у сфері державної служби, спрямованих, зокрема, на підвищення її ефективності, добір компетентних і відданих справі кадрів. Це - встановлення додаткових, крім передбачених законами, процедур відбору громадян на державну службу (стаття 4), шляхів просування по службі (стаття 27), умов оплати праці державних службовців (стаття 33), затвердження порядку проведення конкурсу для вступу на державну службу та положення про кадровий резерв державної служби (статті 15, 28) тощо.

За Конституцією України державна служба є єдиною за своїми основами (пункт 12 частини першої статті 92), не поділяється на службу в органах законодавчої, виконавчої і судової влади (частина друга статті 38), згідно із Законом України "Про державну службу" охоплює службовців усього державного апарату (частина друга статті 2), державні службовці мають загальний правовий статус з особливостями правового регулювання статусу окремих категорій державних службовців (частина четверта статті 6, стаття 9); для проведення єдиної державної політики у сфері державної служби та функціонального управління державною службою утворено і діє Головне управління державної служби при Кабінеті Міністрів України (частина третя статті 6), нині - Головне управління державної служби України.

Атестація є одним із способів перевірки та оцінки кваліфікації працівника, його знань і навичок. Вона передбачена частиною шостою статті 96 Кодексу законів про працю України, положення якого поширюються і на державних службовців з урахуванням особливостей, встановлених Законом України "Про державну службу". Згідно з цією нормою атестацію можуть проводити власник або уповноважений ним орган. Такими органами відповідно до законодавства України є, зокрема, всі органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Атестація окремих категорій державних службовців передбачена й іншими законами України, зокрема "Про державну податкову службу в Україні" (стаття 15), "Про прокуратуру" (стаття 46), "Про статус суддів" (глава VII).

Тому Кабінет Міністрів України, затвердивши Постановою Положення про проведення атестації державних службовців, по суті, не встановив атестацію як елемент державної служби, а лише виходячи з єдиної природи державної служби регламентував порядок проведення атестації державних службовців. Таке повноваження Кабінету Міністрів України випливає з покладеного на нього Конституцією України та Законом України "Про державну службу" обов'язку проводити державну політику у сфері державної служби, основним напрямом якої є забезпечення ефективної роботи всіх державних органів відповідно до їх компетенції.

До того ж Кабінет Міністрів України прийняв Постанову відповідно і до указів Президента України "Про Стратегію реформування системи державної служби в Україні" від 14 квітня 2000 року N 599/2000, "Про заходи щодо реалізації Стратегії реформування системи державної служби в Україні на 2000-2001 роки" від 26 липня 2000 року N 925/2000.

Твердження народних депутатів України про те, що Конституція України та Закон України "Про державну службу" не наділили Кабінет Міністрів України правом перевіряти фахові та особисті якості державних службовців, є некоректним, оскільки таку перевірку здійснює не Кабінет Міністрів України, а атестаційні комісії, які утворюються за наказами керівників державних органів (пункт 4 Положення.

Отже, Постанова, прийнята Кабінетом Міністрів України в межах своєї компетенції, конкретизує передбачені Законом України "Про державну службу" та іншими законами України і указами Президента України положення щодо атестації державних службовців шляхом встановлення порядку її проведення. Тому твердження представників суб'єкта права на конституційне подання, що атестація в апараті Верховної Ради України і в апаратах судових органів не повинна проводитися на підставі Постанови, є необґрунтованим.

5.2. З твердженням народних депутатів України про те, що в разі звільнення державного службовця за результатами атестації буде порушено вимоги положення частини шостої статті 43 Конституції України щодо гарантування захисту громадян від незаконного звільнення, також не можна погодитись.

Відповідно до Конституції України права і свободи людини і громадянина та їх гарантії, основні обов'язки громадянина визначаються виключно законами України (пункт 1 частини першої статті 92), громадянам гарантується захист від незаконного звільнення (частина шоста статті 43).

Однією із правових гарантій захисту громадян від незаконного звільнення з роботи є встановлений законами України вичерпний перелік підстав для звільнення працівників. Результати проведення атестації не є підставою для звільнення державного службовця. Відповідно до Положення атестаційна комісія на підставі аналізу виконання основних обов'язків, складності виконуваної роботи та її ефективності приймає стосовно державного службовця рішення про його відповідність або невідповідність займаній посаді, яке має рекомендаційний характер. За результатами атестації остаточне рішення приймає керівник державного органу.

Відповідно до пункту 20 Положення державний службовець може бути звільнений з роботи за результатами атестації на підставі пункту 2 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України, згідно з яким трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом лише у випадках виявленої невідповідності працівника займаній посаді або виконуваній роботі внаслідок, зокрема, недостатньої кваліфікації.

Зміст цієї норми свідчить, що розірвання трудового договору із державним службовцем можливе і без проведення атестації, якщо фактичними даними буде підтверджено, що внаслідок недостатньої кваліфікації останній не може належним чином виконувати покладені на нього обов'язки.

З огляду на викладене Конституційний Суд України дійшов висновку, що Постанова не встановлює додаткових підстав для припинення державної служби у разі визнання державного службовця таким, що не відповідає займаній посаді, не порушує гарантій захисту громадян від незаконного звільнення з роботи і не суперечить частині шостій статті 43 Конституції України.

На підставі наведеного та керуючись статтями 147, 150 Конституції України, статтями 51, 61, 63, 65, 73 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України

в и р і ш и в:

1. Визнати такою, що відповідає Конституції України (є конституційною), Постанову Кабінету Міністрів України "Про затвердження Положення про проведення атестації державних службовців" від 28 грудня 2000 року N 1922.

2. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.

1. У Рішенні Конституційного Суду України у справі про атестацію державних службовців (далі - Рішення) зазначено, що оспорювана Постанова "прийнята Кабінетом Міністрів України в межах своєї компетенції" (абзац дев'ятий підпункту 5.1 мотивувальної частини). Можна припустити, що саме ця теза послугувала основою для сформульованого у Рішенні висновку про конституційність згадуваної Постанови.

Відповідно до частини першої статті 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає, а не приймає постанови. Тому цитоване положення Рішення з огляду на конституційний текст не є достатньо коректним.

Однак більш суттєвим є те, що в Рішенні, по суті, проігнорована ключова позиція конституційного подання, за якою Кабінет Міністрів України, видавши зазначену Постанову, порушив статтю 19 Конституції України. Частиною другою цієї статті передбачено, що, зокрема, органи державної влади зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тому необхідно було роз'яснити, у зв'язку з чим орган державної влади - Кабінет Міністрів України - з питань встановлення атестації державних службовців діє в межах повноважень, які не передбачені Конституцією та законами України. Без такого роз'яснення Рішення є недостатнім. Прикметно, що в тій його частині, де викладено аргументацію Конституційного Суду України, немає жодної згадки про статтю 19 Конституції України.

2. Абзац четвертий підпункту 5.1 мотивувальної частини Рішення містить констатацію про те, що "за Конституцією України державна служба є єдиною за своїми основами (пункт 12 частини першої статті 92)". Така констатація фактично спотворює відповідний конституційний припис, за змістом якого виключно законами визначаються основи державної служби. З іншого боку, за цим змістом підзаконними нормативно-правовими актами (вочевидь, у першу чергу постановами Кабінету Міністрів України) не можуть визначатися такі основи, але їх засобом можлива регламентація інших, "неосновних" питань державної служби.

Постає питання: чи віднесена атестація до основ державної служби і тим самим до сфери законодавчого регулювання? Відповідь має бути позитивною. По-перше, це випливає із значущості атестації, з її наслідків для державних службовців. По-друге, правильність наведеної відповіді засвідчує зміст деяких положень законів України. Так, атестація окремих категорій посадових осіб встановлена (інституціалізована) Законом України "Про державну податкову службу в Україні" (частина п'ята статті 15), Законом України "Про прокуратуру" (частина четверта статті 46) тощо. Атестація посадових осіб місцевого самоврядування передбачена Законом України "Про службу в органах місцевого самоврядування" (стаття 17).

Законодавчий рівень встановлення атестації не виключає можливості унормувати порядок її проведення на рівні підзаконних актів, якщо цей порядок не визначений законом. На підтвердження такого висновку можна навести, зокрема, частину десяту статті 17 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", згідно з якою Типове положення про проведення атестації посадових осіб місцевого самоврядування затверджується Кабінетом Міністрів України.

В Законі України "Про державну службу" визначено питання державної служби, з яких Кабінет Міністрів України уповноважений видавати акти. Однак питання щодо атестації державних службовців серед них відсутні. Більше того, в цьому Законі термін "атестація" ("атестація державних службовців") взагалі не вживається. При цьому, як зазначалось, значущість атестації та її наслідки, наявність у ряді інших законів відповідних положень свідчать про віднесення питань встановлення атестації до основ державної служби, тобто до об'єктів виключно законодавчого регулювання. Тому новелізація Закону України "Про державну службу" щодо атестації була б об'єктивним процесом.

Роль Кабінету Міністрів України в такій новелізації може бути зумовлена лише визначеним у частині першій статті 93 Конституції України його правом законодавчої ініціативи у Верховній Раді України. Проте Кабінет Міністрів України, видавши оспорювану Постанову, фактично заповнив прогалини в Законі України "Про державну службу". Характерно, що окремі положення Постанови за своїм змістом і навіть буквально збігаються з положеннями статті 17 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", присвяченими атестації відповідних посадових осіб.

3. Заперечення викликає теза мотивувальної частини Рішення, за якою "Кабінет Міністрів України, затвердивши Постановою Положення про проведення атестації державних службовців, по суті, не встановив атестацію як елемент державної служби, а лише виходячи з єдиної природи державної служби регламентував порядок проведення атестації державних службовців. Таке повноваження Кабінету Міністрів України випливає з покладеного на нього Конституцією України та Законом України "Про державну службу" обов'язку проводити державну політику у сфері державної служби, основним напрямом якої є забезпечення ефективної роботи всіх державних органів відповідно до їх компетенції" (абзац шостий підпункту 5.1).

По-перше, видавши оспорювану Постанову, Кабінет Міністрів України, як було показано вище, не тільки врегламентував порядок проведення атестації державних службовців, а й установив сам інститут атестації та визначив його загальний зміст. Тим самим відбулася своєрідна підміна законодавчого регулювання засадничих питань встановлення атестації державних службовців їх підзаконною регламентацією.

По-друге, за змістом цитованої тези мотивувальної частини Рішення проігноровано той факт, що основними напрямами державної політики у сфері державної служби є не тільки забезпечення ефективної роботи всіх державних органів відповідно до їх компетенції, а й визначення основних цілей, завдань та принципів функціонування інституту державної служби (частина друга статті 6 Закону України "Про державну службу". При цьому державна політика у сфері державної служби визначається Верховною Радою України (частина перша цієї ж статті), і засобом її визначення об'єктивно є закон як правова форма. За будь-яких умов встановлення атестації має бути важливою складовою державної (читай законодавчої) політики державної служби.

По-третє, за змістом цитованої тези Рішення відповідне повноваження Кабінету Міністрів України нібито випливає з його обов'язку проводити державну політику у сфері державної служби. Така позиція є хибною, адже за смислом частини другої статті 19 Конституції України повноваження органів державної влади мають бути передбачені Конституцією та законами України і не можуть "випливати" з обов'язку проводити певну політику. Інакше, при встановленні статусів органів державної влади уможливлюється підміна конституційних принципів верховенства права і законності вимогами політичної доцільності.

Загальний висновок: У Рішенні не наведено аргументів, які б спростовували твердження про невідповідність оспорюваної Постанови положенням частини другої статті 19, пункту 12 частини першої статті 92 Конституції України. Тим самим залишаються без адекватної відповіді застереження щодо неконституційності цієї Постанови, які, на мою думку, мають реальний характер.