І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
Р І Ш Е Н Н Я
КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ
У справі за конституційним поданням 52 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про особливості звільнення з посад осіб, які суміщають депутатський мандат з іншими видами діяльності" та конституційним поданням 89 народних депутатів України про офіційне тлумачення положень пункту 2 частини другої статті 90 Конституції України, статті 5 Закону України "Про особливості звільнення з посад осіб, які суміщають депутатський мандат з іншими видами діяльності" (справа про звільнення народних депутатів України з інших посад у разі суміщення)
| м. Київ 29 січня 2008 року N 2-рп/2008 | Справа N 1-5/2008 |
Конституційний Суд України у складі суддів:
Стрижака Андрія Андрійовича - головуючого,
Бринцева Василя Дмитровича,
Головіна Анатолія Сергійовича,
Джуня В'ячеслава Васильовича,
Дідківського Анатолія Олександровича,
Домбровського Івана Петровича,
Кампа Володимира Михайловича,
Колоса Михайла Івановича,
Лилака Дмитра Дмитровича,
Маркуш Марії Андріївни,
Мачужак Ярослави Василівни,
Овчаренка В'ячеслава Андрійовича,
Стецюка Петра Богдановича,
Ткачука Павла Миколайовича,
Шишкіна Віктора Івановича - доповідача,
розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 52 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про особливості звільнення з посад осіб, які суміщають депутатський мандат з іншими видами діяльності" від 8 липня 2005 року N 2783-IV (Відомості Верховної Ради України, 2005 р., N 34, ст. 444) та за конституційним поданням 89 народних депутатів України про офіційне тлумачення положень пункту 2 частини другої статті 90 Конституції України, статті 5 зазначеного Закону.
Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" є конституційні подання 52 та 89 народних депутатів України.
Підставою для розгляду справи згідно зі статтею 71, частиною першою статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" є наявність спору щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про особливості звільнення з посад осіб, які суміщають депутатський мандат з іншими видами діяльності" та питання практичної необхідності в офіційній інтерпретації положень пункту 2 частини другої статті 90 Конституції України, статті 5 зазначеного Закону.
Заслухавши суддю-доповідача Шишкіна В.І. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України
у с т а н о в и в:
1. Суб'єкт права на конституційне подання - 52 народних депутати України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати Закон України "Про особливості звільнення з посад осіб, які суміщають депутатський мандат з іншими видами діяльності" (далі - Закон) таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним).
Обґрунтовуючи свою позицію, автори подання зазначають, що:
- за своєю суттю Закон повністю не відповідає положенням статей 78, 106, 116 Конституції України, оскільки на суб'єктів владних повноважень покладає зобов'язання, які не визначені в Конституції України;
- положення частин першої, другої статті 3, статті 4 Закону, що стосуються порядку звільнення з посад осіб, які суміщають депутатський мандат з іншими видами діяльності, суперечать вимогам частини четвертої статті 81 Конституції України;
- положення статті 5 Закону про те, що акт про призначення особи, яка є народним депутатом України, на посаду, що є несумісною з депутатським мандатом, втрачає чинність, якщо повноваження народного депутата не припинені в установленому законом порядку, суперечить положенням статей 78, 80, 81, 106, 116 Конституції України;
- положення Закону, що зобов'язують Президента України або Кабінет Міністрів України звільняти таких осіб та інформувати про це у встановлені строки Верховну Раду України, не відповідають нормам статей 106, 116 Конституції України, у яких визначено функції і повноваження Президента України та Кабінету Міністрів України;
- положення частини третьої статті 7 Закону, що зобов'язують Голову Верховної Ради України видати розпорядження про блокування дії персональної електронної картки для голосування народного депутата України та припинення відповідних виплат йому, суперечать частині п'ятій статті 83, частині третій статті 88 Конституції України.
2. Суб'єкт права на конституційне подання - 89 народних депутатів України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням про офіційне тлумачення положень пункту 2 частини другої статті 90 Конституції України в контексті положень статті 5 Закону. Автори подання просять роз'яснити вказані положення в аспекті таких питань:
- чи є словосполучення "Кабінет Міністрів України складає повноваження перед новообраною Верховною Радою України" за своєю правовою природою тотожним словосполученню "відставка Кабінету Міністрів України, прийнята Верховною Радою України";
- чи набуває Президент України у разі втрати чинності актів, про які йдеться у статті 5 Закону, конституційне право припинити повноваження Верховної Ради України достроково і призначити позачергові вибори у зв'язку з тим, що протягом шістдесяти днів з моменту складення повноважень Кабінетом Міністрів України перед новообраною Верховною Радою України (починаючи з 25 травня 2006 року) не сформовано його персональний склад у порядку та строки, встановлені Конституцією України;
- чи є такими, що втратили чинність, постанови Верховної Ради України від 4 серпня 2006 року "Про призначення Януковича В.Ф. Прем'єр-міністром України" N 77-V, "Про формування складу Кабінету Міністрів України" N 88-V в частині, що стосується призначення членами Кабінету Міністрів України осіб, які були на той час народними депутатами України, якщо після закінчення строку, вказаного у статті 5 Закону, вони продовжують перебувати на посадах народних депутатів України;
- якщо вказані акти Верховної Ради України втратили чинність, то які правові наслідки це тягне для подальшого здійснення повноважень членів Кабінету Міністрів України тими особами, які не склали повноважень народних депутатів України, і чи можна вважати, що такі члени Кабінету Міністрів України здійснюють свої повноваження всупереч Конституції та законів України.
Обґрунтовуючи своє клопотання, суб'єкт конституційного подання вказує на те, що повноваження народних депутатів України, які набули статусу членів Кабінету Міністрів України, за станом на останній день (25 серпня 2006 року) зазначеного двадцятиденного строку не були припинені Верховною Радою України, хоча процедуру такого припинення встановлено статтею 5 Закону. Оскільки таких вимог Закону не було дотримано, то, на думку авторів подання, постанови Верховної Ради України від 4 серпня 2006 року про призначення Прем'єр-міністра України та про формування складу Кабінету Міністрів України є такими, що втратили чинність. Відтак, Кабінет Міністрів України втратив правові підстави для свого функціонування ще 25 серпня 2006 року. Верховна Рада України, у свою чергу, після зазначеної дати не сформувала нового законного складу Кабінету Міністрів України у порядку, який визначено Конституцією України, що є підставою для припинення її повноважень Президентом України відповідно до частини другої статті 90 Конституції України.
3. Ухвалою Другої колегії суддів Конституційного Суду України від 22 січня 2007 року справу за конституційним поданням 52 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону та справу за конституційним поданням 89 народних депутатів України про офіційне тлумачення положень пункту 2 частини другої статті 90 Конституції України, статті 5 Закону об'єднано в одне конституційне провадження.
4. Позиції щодо питань, порушених у конституційних поданнях, висловили науковці: Київського національного університету імені Тараса Шевченка, Львівського національного університету імені Івана Франка, Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, Національного університету "Києво-Могилянська академія", Міжрегіональної академії управління персоналом, Миколаївського державного гуманітарного університету імені Петра Могили, Харківського національного університету внутрішніх справ, Центру політико-правових реформ, Чернівецького національного університету імені Юрія Федьковича, а також член-кореспондент Академії правових наук України професор В.Б. Авер'янов.
5. Проведений Конституційним Судом України аналіз матеріалів справи, відповідних положень Конституції України, міжнародно-правових актів, норм Закону дає підстави для такого узагальнюючого висновку стосовно обох клопотань.
Народні депутати України, як представники Українського народу в єдиному органі законодавчої влади в Україні, здійснюють свої повноваження на постійній основі. У системному зв'язку з таким приписом перебувають положення, які стосуються дострокового припинення повноважень народного депутата України, підстави для якого визначені в частині другій статті 81 Конституції України. Однією з підстав дострокового припинення повноважень є недотримання вимог щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності. Несумісність зумовлена природою відповідного представництва, участю депутата у здійсненні законодавчої влади, політичним характером його діяльності тощо. Вимога щодо несумісності є складовою статусу народного депутата України, однією з ознак його мандата, яка полягає у встановленні безпосередньої заборони поєднання мандата народного депутата України з роботою на іншій посаді. Недотримання цієї вимоги є порушенням частини другої статті 78 Конституції України.
В положеннях частин третьої, четвертої, п'ятої, шостої статті 81 Конституції України йдеться про різні механізми дострокового припинення повноважень народного депутата України. У разі ігнорування особою конституційних положень щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності дострокове припинення повноважень має відбуватися лише у той спосіб, який визначено в частині четвертій статті 81 Конституції України, та в порядку, встановленому у відповідних нормах законів, що конкретизують цей припис Конституції України. Суттю розв'язання конфліктних ситуацій є позбавлення особи саме повноважень народного депутата України. Запровадження іншого способу суперечить зазначеним положенням Конституції України.
6. Конституційний Суд України, розглядаючи порушені в конституційному поданні 52 народних депутатів України питання, виходить з такого.
6.1. В аспекті конституційного подання пріоритет природних прав людини слід розглядати як один із засадничих принципів Конституції України, відповідно до якого Верховна Рада України, як орган законодавчої влади, має приймати правові акти, додержуючись такого підходу.
6.1.1. У міжнародному праві вироблено систему прав людини як визначальних засад правового статусу фізичної особи. Наразі цю систему складають: Загальна декларація прав людини 1948 року, Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Енцикліка прав людини (Pacem in terris) 1963 року, Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права 1966 року, Міжнародний пакт про громадянські і політичні права 1966 року тощо. Сукупність прав, зазначених у названих документах, дістала відображення у Конституції України 1996 року. За змістом вказаних документів природні права є винятковими, невід'ємними від людини, невідчужуваними і непорушними будь-ким, зокрема державою.
Право заробляти собі на життя є невід'ємним від права на саме життя, оскільки останнє є реальним лише тоді, коли матеріально забезпечене. Право на працю закладено у самій людській природі. Його має кожна людина, воно є невідчужуваним, тому самій особі належить виключне право розпоряджатися своїми здібностями до праці.
Визначене статтею 43 Конституції України право на працю Конституційний Суд України розглядає як природну потребу людини своїми фізичними і розумовими здібностями забезпечувати своє життя. Це право передбачає як можливість самостійно займатися трудовою діяльністю (індивідуально-трудова діяльність, фермерство тощо), так і можливість працювати за трудовим договором чи контрактом. Такої правової позиції, зокрема щодо права на працю, яке є невідчужуваним, Конституційний Суд України дотримувався і у своїх попередніх рішеннях (підпункт 4.1 пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 7 липня 2004 року N 14-рп/2004; підпункт 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 16 жовтня 2007 року N 8-рп/2007) .
6.1.2. Право брати участь в управлінні державними справами (стаття 38 Конституції України) встановлено державою, воно існує за умови функціонування держави і може бути реалізоване у різних формах, зокрема обирати і бути обраним до органів державної влади. Це право поширюється лише на громадян держави і передбачає нарівні з можливістю громадян брати участь в управлінні державними справами можливість формувати органи держави.
Відповідно до положень статті 1 Закону України "Про статус народного депутата України" народний депутат України є представником Українського народу у Верховній Раді України і уповноважений ним протягом строку, на який його обрано, здійснювати відповідні повноваження, передбачені Конституцією України і законами України. Перебування особи на посаді народного депутата України є реалізацією права громадянина України брати участь в управлінні державними справами. Це право не можна ототожнювати з правом на працю, оскільки воно має політичний характер і обумовлене належністю до громадянства держави Україна. Реалізація права бути обраним до органів державної влади (пасивне виборче право), на відміну від реалізації права на працю, безпосередньо не залежить від волі особи. Виходячи із співвідношення положень статей 38, 43 Конституції України зайняття політичною діяльністю, зокрема обрання народним депутатом України, не має на меті (і безпосередньо не обумовлено) одержання винагороди (заробітної плати) за таку діяльність. Це відображено і в положеннях статті 20 Закону України "Про статус народного депутата України", в яких ідеться про гарантії відновлення права на працю (службу), що було зупинено у зв'язку з переходом особи до виконання повноважень представника народу на постійній основі.
6.1.3. За обставин, коли виникає конкуренція прав і свобод людини у здійсненні їхнього захисту, має бути застосовано принцип пріоритетності.Правову позицію, за якою допускається застосування різних пріоритетів у захисті окремих категорій осіб, також виробив Європейський суд з прав людини, про що в черговий раз вказав у справі "Бусуйок проти Молдови" ("Busuiok v. Moldova") в рішенні від 21 грудня 2004 року N 61513/00.
В Законі надано перевагу позитивному праву громадянина бути обраним до представницького органу державної влади над природним правом людини на працю. Це було здійснено шляхом покладення на суб'єкта владних повноважень зобов'язань примусово виконати дії з припинення реалізації права людини на працю на користь права громадянина брати участь в управлінні державними справами через представницький орган. Законом фактично допущено обмеження права людини на працю, що не відповідає положенням статті 3 Конституції України, якою передбачено, що людина є найвищою соціальною цінністю.
Конституційний Суд України вважає, що стосовно права на працю, але в межах предмета конституційного подання, може бути надано пріоритет у його захисті державою. У разі виникнення колізії щодо несумісності перебування особи на посаді народного депутата України із зайняттям іншими видами діяльності, мають бути застосовані положення пункту 5 частини другої та частини четвертої статті 81 Конституції України. На виконання цієї конституційної норми законодавець у певних законах вже передбачив спосіб вирішення такої колізії: у судовому порядку шляхом припинення реалізації саме права на участь у представницьких органах державної влади. Тобто - примусове позбавлення особи повноважень народного депутата України.
Виходячи із зазначеного Конституційний Суд України дійшов висновку, що за своїм змістом Закон не відповідає Конституції України щодо захисту конституційного права людини на працю, тому згідно з положеннями статті 152 Конституції України є підстави для визнання його неконституційним повністю.
6.2. Конституційний Суд України вважає, що Закон суперечить припису частини третьої статті 78 Конституції України - "вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності встановлюються законом". Цей конституційний припис не передбачає запровадження інституту скасування актів про перебування особи на іншій роботі, він має певну реалізацію безпосередньо у положеннях статті 3 Закону України "Про статус народного депутата України", а щодо способу і порядку розв'язання конфліктних ситуацій - у положеннях частини другої статті 5 цього ж Закону, пункту 4 частини першої статті 17, статті 180 Кодексу адміністративного судочинства України.
6.3. Конституційний Суд України зазначає, що, крім вказаної концептуальної невідповідності, зміст оспорюваних статей 3, 4, 5, які є основою Закону, суперечить положенням частини четвертої статті 78, пункту 5 частини другої статті 81 Конституції України. За цими нормами Конституції України на особу, яка є народним депутатом України, покладаються зобов'язання виконати певні дії з метою дотримання вимог щодо заборони сумісництва, також визначається термін їх здійснення.
6.3.1. У разі обрання громадянина народним депутатом України він має припинити свою діяльність, яка є несумісною з новим статусом, у тому числі реалізацію права на працю. Проте положення статей 3, 4 Закону безальтернативно покладають зобов'язання щодо виконання таких дій на певних суб'єктів владних повноважень, без з'ясування позиції особи, яку обрано народним депутатом України.
У разі призначення народного депутата України на посаду, яка є несумісною з депутатським мандатом (адміністративна, судова діяльність тощо), згідно з частиною четвертою статті 78 Конституції України він зобов'язаний подати лише особисту заяву про складення повноважень народного депутата України, а вирішення питання має відбутися у спосіб, передбачений частиною четвертою статті 81 Конституції України.
Якщо народний депутат України виконав таке зобов'язання, надавши пріоритет праву на працю у розумінні статті 43 Конституції України, то положення статті 5 Закону (про втрату чинності актом про його призначення на відповідну посаду апріорі) створюють перешкоду в реалізації такого права особи за її власним вибором, що суперечить частині четвертій статті 81 Конституції України. До того ж законодавець у частині третій статті 3 Закону України "Про статус народного депутата України" вже встановив інший спосіб унеможливлення перебування особи на несумісних посадах - "народний депутат, призначений (обраний) на посаду, що є несумісною з депутатським мандатом, і повноваження якого не припинено в установленому законом порядку, допускається до виконання обов'язків за такою посадою не раніше дня подання ним до Верховної Ради України заяви про складення повноважень народного депутата України".
6.3.2. Згідно з положенням частини четвертої статті 78 Конституції України вказані дії народний депутат України зобов'язаний здійснити протягом двадцяти днів. Однак цьому зобов'язанню одночасно кореспондує і право народного депутата України на виконання зазначених дій у двадцятиденний строк. Тому встановлення у статтях 3, 4 Закону іншого строку - п'ятнадцять днів - для вирішення питання про несумісність не відповідає зазначеній конституційній нормі.
У разі коли особа за власним бажанням надала перевагу праву на працю над позитивним правом бути обраним до представницького органу народом, законодавець не має права встановлювати норму, за якою акт про призначення народного депутата України на посаду, що є несумісною з депутатським мандатом, втрачає чинність одразу після закінчення двадцяти календарних днів з дня його видання, якщо народний депутат України не припинив свої повноваження в установленому законом порядку. Цим особу позбавлено права вільного вибору.
6.3.3. З підстав, наведених у підпунктах 6.3.1, 6.3.2 пункту 6 мотивувальної частини цього Рішення, не відповідає Конституції України також частина друга статті 7 Закону, в якій визначено умови і строки втрати чинності актом про призначення особи, яка є народним депутатом України, на посаду, що є несумісною з депутатським мандатом.
6.3.4. Положення частини другої статті 88 Конституції України визначають повноваження Голови Верховної Ради України як посадової особи, яка відповідає за організацію роботи Верховної Ради України та її апарату, і не наділяють цю посадову особу правом обмежувати виконання народним депутатом України його конституційних повноважень у спосіб, визначений у частині третій статті 7 Закону, зокрема видати розпорядження про блокування дії персональної електронної картки для голосування цього народного депутата України, припинення нарахування йому заробітної плати та відшкодування інших витрат, пов'язаних з виконанням депутатських повноважень. Виходячи з цього вказана норма Закону суперечить Конституції України.
Конституційний Суд України вважає, що за умови визнання неконституційними статей 3, 4, 5, частин другої, третьої статті 7 Закону він втрачає юридичне значення в цілому, його не можна застосувати як цілісний правовий акт. Зазначене є підставою для визнання Закону неконституційним повністю.
7. Конституційний Суд України, розглядаючи питання, порушені в конституційному поданні 89 народних депутатів України, виходить з такого.
Автори конституційного подання звернулися з клопотанням дати тлумачення положення пункту 2 частини другої статті 90 Конституції України у системному зв'язку з положеннями статті 5 Закону.
Однак, оскільки Конституційний Суд України дійшов висновку про неконституційність Закону, необхідність в офіційному тлумаченні вказаних норм, що було предметом цього конституційного подання, відпала (правова позиція викладена в Рішенні Конституційного Суду України від 16 травня 2007 року N 1-рп/2007) .
Виходячи з викладеного та керуючись статтями 147, 150, частинами першою, другою статті 152, статтею 153 Конституції України, статтями 13, 51, 61, 63, 65, 67, 69, 73 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України
в и р і ш и в:
1. Визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Закон України "Про особливості звільнення з посад осіб, які суміщають депутатський мандат з іншими видами діяльності" від 8 липня 2005 року N 2783-IV.
2. Закон України "Про особливості звільнення з посад осіб, які суміщають депутатський мандат з іншими видами діяльності", який визнано неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
3. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.
Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.
КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ