Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 56 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення абзацу другого частини першої статті 39 Закону України "Про вищу освіту" (справа про граничний вік кандидата на посаду керівника вищого навчального закладу)

Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:

Селівона Миколи Федосовича - головуючий,

Вознюка Володимира Денисовича,

Євграфова Павла Борисовича,

Іващенка Володимира Івановича,

Костицького Михайла Васильовича,

Малинникової Людмили Федорівни,

Мироненка Олександра Миколайовича,

Німченка Василя Івановича,

Пшеничного Валерія Григоровича,

Савенка Миколи Дмитровича,

Скоморохи Віктора Єгоровича,

Тихого Володимира Павловича - суддя-доповідач,

Ткачука Павла Миколайовича,

Чубар Людмили Пантеліївни,

Шаповала Володимира Миколайовича,

за участю представника суб'єкта права на конституційне подання Оніщука Миколи Васильовича - народного депутата України, першого заступника голови Комітету Верховної Ради України з питань правової політики; представників Верховної Ради України Ситника Костянтина Меркурійовича - народного депутата України, голови підкомітету з питань науки і інноваційної діяльності Комітету Верховної Ради України з питань науки і освіти, Селіванова Анатолія Олександровича - Постійного представника Верховної Ради України в Конституційному Суді України; представника Президента України Носова Владислава Васильовича - Постійного представника Президента України в Конституційному Суді України,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 56 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення абзацу другого частини першої статті 39 Закону України "Про вищу освіту" від 17 січня 2002 року N 2984-III (Відомості Верховної Ради України, 2002 р., N 20, ст. 134).

Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання 56 народних депутатів України.

Підставою для розгляду справи згідно зі статтями 71, 82 Закону України "Про Конституційний Суд України" є наявність спору щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення абзацу другого частини першої статті 39 Закону України "Про вищу освіту".

Заслухавши суддю-доповідача Тихого В.П., пояснення Оніщука М.В., Ситника К.М., Селіванова А.О., Носова В.В. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

1. Суб'єкт права на конституційне подання - 56 народних депутатів України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням про визнання неконституційним положення абзацу другого частини першої статті 39 Закону України "Про вищу освіту" (далі - Закон), яким встановлено, що граничний вік кандидата на посаду керівника вищого навчального закладу третього або четвертого рівня акредитації не може перевищувати шістдесят п'ять років.

Народні депутати України вважають, що зазначене положення суперечить частині першій статті 24 Конституції України, згідно з якою громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Твердження щодо неконституційності цього положення Закону народні депутати України обґрунтовують тим, що відповідно до частини другої статті 24 Конституції України не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками. На думку суб'єкта права на конституційне подання, вік громадянина слід відносити до інших ознак, за якими не може бути встановлено обмежень його прав та свобод.

2. Президент України в листі до Конституційного Суду України зазначив, що підтримує конституційне подання народних депутатів України та поділяє наведену в ньому аргументацію.

У листі Голови Верховної Ради України до Конституційного Суду України стверджується, що "конституційний принцип рівності громадян, закріплений у статті 24 Конституції України, не перешкоджає законодавцю при регулюванні правовідносин у галузі праці встановлювати окремі вимоги та обмеження". На його думку, встановлення граничного віку при заміщенні посади керівника вищого навчального закладу третього або четвертого рівня акредитації за трудовим договором (контрактом) є допустимим, оскільки це обмеження обумовлене специфікою та особливостями виконуваної роботи.

Фахівці Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка та Інституту міжнародних відносин Київського національного університету імені Тараса Шевченка зазначають, що оспорюване положення Закону не відповідає Конституції України.

Центр європейського та порівняльного права при Міністерстві юстиції України вважає, що положення абзацу другого частини першої статті 39 Закону суперечить таким принципам Конституції України, як рівність конституційних прав і свобод, рівність усіх перед законом, недискримінація, а також міжнародним документам і практиці Європейського суду з прав людини.

3. У процесі розгляду справи на пленарному засіданні Конституційного Суду України представники суб'єкта права на конституційне подання, Президента України, Верховної Ради України підтримали відповідно позиції тих, кого вони представляли.

4. Конституційний Суд України, вирішуючи порушене в конституційному поданні питання, виходить з такого.

4.1. Згідно зі статтею 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується (частина перша); держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності (частина друга).

Свобода праці передбачає можливість особи займатися чи не займатися працею, а якщо займатися, то вільно її обирати, забезпечення кожному без дискримінації вступати у трудові відносини для реалізації своїх здібностей. За своєю природою право на працю є невідчужуваним і по суті означає забезпечення саме рівних можливостей кожному для його реалізації.

Реалізація права громадянина на працю здійснюється шляхом укладення ним трудового договору і виконання кола обов'язків за своєю спеціальністю, кваліфікацією або посадою, яка передбачається структурою і штатним розписом підприємства, установи чи організації.

Конституційний принцип рівності не виключає можливості законодавця при регулюванні трудових відносин встановлювати певні відмінності у правовому статусі осіб, які належать до різних за родом і умовами діяльності категорій, у тому числі вводити особливі правила, що стосуються підстав і умов заміщення окремих посад, якщо цього вимагає характер професійної діяльності.

Так, з урахуванням особливого (специфічного) характеру діяльності законодавством України встановлено певні відмінності, зокрема граничні вікові обмеження на зайняття посад, щодо державних службовців (працівників правоохоронних органів), військовослужбовців, працівників, які перебувають на службі в органах місцевого самоврядування, тощо.

Конституційний Суд України у Рішенні від 18 квітня 2000 року N 5-рп/2000 (справа про віковий ценз) зазначив, що Конституція України встановлює відповідні кваліфікаційні вимоги до претендентів на певні державні посади; нерідко такі вимоги до окремих категорій державних службовців встановлюються відповідними законами України (пункт 2 мотивувальної частини).

Однак мета встановлення певних відмінностей (вимог) у правовому статусі працівників повинна бути істотною, а самі відмінності (вимоги), що переслідують таку мету, мають відповідати конституційним положенням, бути об'єктивно виправданими, обґрунтованими та справедливими. У противному разі встановлення обмежень на зайняття посади означало б дискримінацію.

Наведене тлумачення положень статті 43 Конституції України відповідає міжнародно-правовим актам. Так, згідно з Міжнародним пактом про економічні, соціальні та культурні права 1966 року держава може встановлювати тільки такі обмеження цих прав, які визначаються законом, і лише остільки, оскільки це є сумісним з природою зазначених прав, і виключно з метою сприяти загальному добробуту в демократичному суспільстві (стаття 4).

4.2. Керівники вищих навчальних закладів третього та четвертого рівнів акредитації не належать до державних службовців (працівників правоохоронних органів), військовослужбовців, якщо інше не встановлено законодавством України.

Ні положення Закону, ні позиції органів державної влади щодо встановленого граничного - шістдесятип'ятирічного - віку для кандидата на посаду керівника вищого навчального закладу третього або четвертого рівня акредитації не дають змоги визначити мету встановлення такого обмеження. Але при будь-яких можливих цілях, які можуть випливати із Закону, встановлене обмеження не може бути визнане виправданим, обґрунтованим та справедливим. Принаймні є менш обтяжливі шляхи досягнення цих цілей, ніж автоматичне безпідставне позбавлення громадян можливості брати участь у балотуванні на посаду керівника вищого навчального закладу при досягненні шістдесятип'ятирічного віку.

Оспорюване положення Закону позбавляє можливості осіб, які досягли шістдесятип'ятирічного віку, балотуватися на посаду керівника вищого навчального закладу третього або четвертого рівня акредитації без врахування їх здібностей, досвіду, рівня наукової кваліфікації, зокрема наявності наукового ступеня доктора або кандидата наук, вченого звання професора, науково-творчого потенціалу, авторитету в середовищі науково-педагогічної громадськості, ділових та інших якостей, стану здоров'я тощо.

Такий висновок узгоджується з Рекомендацією 1980 року N 162 Міжнародної організації праці щодо літніх працівників, згідно з якою літні працівники без дискримінації за віком повинні користуватися рівністю можливостей та ставлення нарівні з іншими працівниками, зокрема, стосовно доступу, з урахуванням їхніх особистих здібностей, досвіду та кваліфікації, до роботи за їхнім вибором як у державному, так і в приватному секторах; однак у виняткових випадках можуть встановлюватися вікові обмеження з огляду на особливі вимоги, умови або правила для деяких видів роботи (параграф 5).

4.3. Управлінські (адміністративні) функції керівника вищого навчального закладу третього або четвертого рівня акредитації, закріплені в Законі, нерозривно пов'язані з його науково-педагогічною діяльністю в цьому закладі. Вищий навчальний заклад визначено в Законі як освітній, освітньо-науковий заклад, який забезпечує навчання, виховання та професійну підготовку осіб, а також здійснює наукову та науково-технічну діяльність (абзац дванадцятий статті 1). Одними з головних завдань вищого навчального закладу є здійснення, крім освітньої, наукової і науково-технічної діяльності, підготовки наукових і науково-педагогічних кадрів та їх атестація в акредитованих вищих навчальних закладах третього та четвертого рівнів акредитації тощо (частина друга статті 22 Закону. Посада керівника вищого навчального закладу третього та четвертого рівнів акредитації - одна з основних посад науково-педагогічних працівників цих закладів (частина перша статті 32, частина друга статті 48 Закону, стаття 22-2 Закону України "Про наукову та науково-технічну діяльність".

Науково-педагогічні працівники є учасниками навчально-виховного процесу у вищих навчальних закладах (абзац другий статті 46 Закону і визначені як вчені, які за основним місцем роботи професійно займаються педагогічною та науковою або науково-технічною діяльністю у вищих навчальних закладах третього та четвертого рівнів акредитації (частина друга статті 47 Закону, абзац десятий статті 1 Закону України "Про наукову та науково-технічну діяльність".

Для науково-педагогічних працівників, крім керівників вищих навчальних закладів третього та четвертого рівнів акредитації і керівників факультетів цих закладів, граничних вікових обмежень Законом не встановлено.

Але робота керівників вищих навчальних закладів третього та четвертого рівнів акредитації, як і всіх інших науково-педагогічних працівників, незалежно від посад, які вони займають, не обумовлена особливими вимогами, умовами або правилами професійної діяльності, які б слугували об'єктивним обґрунтуванням встановлення вікових обмежень для її виконання.

Оспорюване положення Закону ставить громадян, які однаковою мірою відповідають вимогам професійної правосуб'єктності, у нерівні правові умови щодо зайняття посади керівника вищого навчального закладу третього або четвертого рівня акредитації за ознакою віку і таким чином фактично обмежує встановлені Основним Законом України гарантії рівних можливостей реалізації конституційного права громадян на працю.

Отже, викладене свідчить, що вікове обмеження для кандидата на посаду керівника вищого навчального закладу третього або четвертого рівня акредитації не ґрунтується на спеціальних вимогах до праці на цій посаді, і оспорювана норма є дискримінаційною щодо реалізації права на працю, а тому суперечить положенням частин першої, другої статті 43, частин першої, другої статті 24 Конституції України.

4.4. Одним із принципів управління вищим навчальним закладом є його автономія та самоврядування, які реалізуються відповідно до законодавства і передбачають право самостійно визначати форми навчання, форми та види організації навчального процесу, приймати на роботу педагогічних, науково-педагогічних та інших працівників тощо (частини перша, друга статті 29 Закону. Встановлений нормою Закону граничний вік кандидата на посаду керівника вищого навчального закладу третього або четвертого рівня акредитації обмежує автономію та самоврядування вищих навчальних закладів стосовно добору і розстановки кадрів.

Виходячи з наведеного Конституційний Суд України дійшов висновку, що положення абзацу другого частини першої статті 39 Закону має бути визнане таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним).

На підставі викладеного та керуючись статтями 147, 150, 152 Конституції України, статтями 61, 63, 65, 73 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України

1. Визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення абзацу другого частини першої статті 39 Закону України "Про вищу освіту" від 17 січня 2002 року N 2984-III, відповідно до якого граничний вік кандидата на посаду керівника вищого навчального закладу третього або четвертого рівня акредитації не може перевищувати шістдесят п'ять років.

2. Положення абзацу другого частини першої статті 39 Закону України "Про вищу освіту", визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

3. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.

1. Згідно з пунктом 1 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України у справі про граничний вік кандидата на посаду керівника вищого навчального закладу (далі - Рішення) визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення абзацу другого частини першої статті 39 Закону України "Про вищу освіту". Відповідно до цього положення граничний вік кандидата на посаду керівника вищого навчального закладу третього або четвертого рівня акредитації не може перевищувати шістдесят п'ять років.

На мою думку, висновок, що становить змістову основу Рішення, є хибним, адже суперечить загальновизнаним підходам у праворозумінні. Важливо й те, що згадуваний висновок не узгоджується з позиціями Конституційного Суду України, сформульованими раніше. Більше того, він чи не демонстративно обґрунтований доцільністю, що неприпустимо з огляду на природу явища конституційної юрисдикції.

2. У мотивувальній частині Рішення зазначено, що "вікове обмеження для кандидата на посаду керівника вищого навчального закладу третього або четвертого рівня акредитації не ґрунтується на спеціальних вимогах до праці на цій посаді, і оспорювана норма є дискримінаційною щодо реалізації права на працю, а тому суперечить положенням частин першої, другої статті 43, частин першої, другої статті 24 Конституції України" (абзац шостий підпункту 4.3).

Дійсно, в статті 43 Конституції України, зокрема, зафіксовано право кожного на працю, що "включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується" (частина перша), і встановлені у загальному вигляді державні гарантії реалізації права на працю (частина друга).

Однак право на працю не означає право на посаду або право на участь у конкурсі на заміщення посади (в даному випадку - керівника вищого навчального закладу третього або четвертого рівня акредитації). Робота на посаді керівника вищого навчального закладу третього або четвертого рівня акредитації не є працею, яку індивід "вільно обирає", а держава має його нею забезпечити. Це робота не для кожного індивіда, а лише для тих, хто відповідає встановленим законом вимогам. Прикметно, що частина цих вимог (наявність вченого звання професора, наукового ступеня доктора або кандидата наук і стажу науково-педагогічної діяльності) не передбачена для кандидата навіть на посаду керівника вищого навчального закладу першого або другого рівня акредитації.

Отже, в статті 43 Конституції України, а також в інших конституційних положеннях не встановлено право на участь у конкурсі на заміщення відповідної посади. Таке право і порядок його реалізації визначені у статті 39 Закону України "Про вищу освіту". Воно не є основним (конституційним) правом і може бути обмежене (зумовлене) на рівні закону. Тому посилання в Рішенні на частини першу, другу статті 43 Конституції України треба вважати щонайменше некоректним.

Не менш некоректне посилання в Рішенні на частину першу статті 24 Конституції України, відповідно до якої громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Аксіомою сучасного праворозуміння є те, що зміст правового регулювання стосовно встановлення різних статусів індивіда не може бути однаковим (рівним). Інакше виникне стан, за якого буде унеможливлено існування різних статусів, адже будь-хто (за межами положень Конституції України вимагатиме "рівності" прав щодо зайняття конкретних посад або взагалі набуття конкретних статусів. Наприклад, за логікою Рішення можна стверджувати, що вимога (умова) наявності вченого звання і наукового ступеня для кандидата на посаду керівника відповідного навчального закладу є такою, що не відповідає частині першій статті 24 Конституції України.

Тим самим немає підстав вважати, що оспорюване положення Закону України "Про вищу освіту" суперечить частині першій статті 24, частинам першій, другій статті 43 Конституції України.

3. Як зазначалося, в абзаці шостому підпункту 4.3 мотивувальної частини Рішення положення щодо граничного віку кандидата на посаду керівника вищого навчального закладу третього або четвертого рівня акредитації характеризоване як дискримінаційне. Можна припустити, що саме з такою "дискримінаційністю" пов'язане посилання в Рішенні на частину другу статті 24 Конституції України.

Згідно з частиною другою статті 24 Конституції України не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками. Така ознака, як вік, у переліку, що його містить зазначене положення, відсутня, і це цілком логічно й виправдано. Логічним і виправданим є невіднесення віку до "інших ознак", згадуваних у наведеному положенні.

Вікові категорії людей, що відповідають віковим періодам, з яких складається людське життя, постійно трансформуються за особистим складом. Індивіди послідовно переходять з однієї категорії в іншу, втрачаючи при цьому певні, встановлені для осіб даного віку, права і привілеї і позбавляючись відповідних обмежень у правах. Водночас індивіди набувають інших прав та привілеїв, підпадають під дію нових обмежень у правах, визначених для відповідної вікової категорії. Очевидно, що встановлення привілеїв чи обмежень залежно від віку є звичайною нормативно-правовою практикою і не може вважатися порушенням принципу правової рівності індивідів. Інакше буде здеформовано не тільки праворозуміння, а в перспективі - правотворчість.

У контексті цього треба сприймати, зокрема, порядок призначення пенсії науковим (науково-педагогічним) працівникам відповідно до статті 24 Закону України "Про наукову і науково технічну діяльність". Так, пенсія призначається за умови звернення за її призначенням та звільнення з посади наукового (науково-педагогічного) працівника, який після призначення пенсії може працювати за контрактом. До категорії таких працівників об'єктивно віднесені керівники вищих навчальних закладів. До того ж у частині першій цієї ж статті прямо визначено мету щодо відповідного пенсійного забезпечення: "Держава встановлює для наукових (науково-педагогічних) працівників, які мають необхідний стаж наукової роботи, пенсії на рівні, що забезпечує престижність наукової праці та стимулює систематичне оновлення наукових кадрів".

Недискримінаційність вимог щодо віку була визнана в Рішенні Конституційного Суду України у справі про віковий ценз від 18 квітня 2000 року. В ньому, зокрема, йшлося про те, що "встановлення Конституцією України та законами України певних кваліфікаційних вимог не порушує конституційного принципу рівності (стаття 24), адже всі громадяни, які відповідають конкретним кваліфікаційним вимогам, мають право займати відповідні посади" (абзац третій пункту 2 мотивувальної частини). Ще більш категоричною виглядає позиція, за якою "критерієм у законодавчому встановленні кваліфікаційних вимог до віку є доцільність" (абзац шостий цього ж пункту).

У Рішенні є загальна згадка про Рішення у справі про віковий ценз, але останнє без будь-яких пояснень пов'язується лише зі статусом державних службовців. Такий підхід нагадує відому латинську сентенцію Quod non decet bovem, decet Jovem і з позицій сучасних праворозуміння, правотворчості і правозастосування не може бути коментований.

Спроби посилити "аргументацію" Рішення посиланнями на міжнародні акти є неадекватними. По-перше, Конституція України не встановлює принципу примата міжнародних договорів або міжнародного права загалом. У разі невідповідності, наприклад, між законом України і міжнародним договором України можна говорити лише про їх колізійність, а встановлення такої колізійності є, по суті, питанням законності і не віднесене до повноважень Конституційного Суду України. По-друге, ніякої колізійності між оспорюваним положенням Закону України "Про вищу освіту" і відповідними міжнародними актами не існує. Більше того, у статті 1 Конвенції Міжнародної Організації Праці про дискримінацію в галузі праці та занять (набула чинності 15 червня 1960 року) встановлено, що "будь-яке розрізнення, недопущення або перевага відносно певної роботи, що ґрунтується на її специфічних вимогах, дискримінацією не вважається" (МОП. Конвенції та рекомендації, ухвалені Міжнародною Організацією Праці. 1919-1964. Том I. - Женева, 1999. - С. 648).

Тим самим немає підстав вважати, що оспорюване положення Закону України "Про вищу освіту" суперечить частині другій статті 24 Конституції України.

Загальний висновок: Рішення ґрунтується виключно на критеріях доцільності, про що свідчить сам виклад багатьох положень його мотивувальної частини (насамперед абзац сьомий підпункту 4.1, абзаци другий, третій підпункту 4.2, абзаци третій, четвертий підпункту 4.3). У такий спосіб фактично відбулася підміна "законодавця" (за формулюванням Рішення), лише який уповноважений визначати вимоги (умови) до кандидата, зокрема, на посаду керівника вищого навчального закладу третього або четвертого рівня акредитації.