Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 47 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 23 Закону України "Про державну службу", статті 18 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", статті 42 Закону України "Про дипломатичну службу" (справа про граничний вік перебування на державній службі та на службі в органах місцевого самоврядування)

Конституційний Суд України у складі суддів:

Стрижака Андрія Андрійовича - головуючого,

Бринцева Василя Дмитровича,

Джуня В'ячеслава Васильовича,

Дідківського Анатолія Олександровича - доповідача,

Домбровського Івана Петровича,

Кампа Володимира Михайловича,

Колоса Михайла Івановича,

Лилака Дмитра Дмитровича,

Мачужак Ярослави Василівни,

Стецюка Петра Богдановича,

Ткачука Павла Миколайовича,

Шишкіна Віктора Івановича,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 47 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 23 Закону України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 року N 3723-XII (Відомості Верховної Ради України, 1993 р., N 52, ст. 490) з наступними змінами, статті 18 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 7 червня 2001 року N 2493-III (Відомості Верховної Ради України, 2001 р., N 33, ст. 175) з наступними змінами, статті 42 Закону України "Про дипломатичну службу" від 20 вересня 2001 року N 2728-III (Відомості Верховної Ради України, 2002 р., N 5, ст. 29) з наступними змінами.

Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання 47 народних депутатів України.

Підставою для розгляду справи згідно зі статтями 71, 82 Закону України "Про Конституційний Суд України" є наявність спору щодо конституційності положень статті 23 Закону України "Про державну службу", статті 18 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", статті 42 Закону України "Про дипломатичну службу".

Заслухавши суддю-доповідача Дідківського А.О. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України у с т а н о в и в:

1. Суб'єкт права на конституційне подання - 47 народних депутатів України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням розглянути питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 23 Закону України "Про державну службу", статті 18 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", статті 42 Закону України "Про дипломатичну службу", відповідно до яких граничний вік перебування на державній службі, на службі в органах місцевого самоврядування, а також на дипломатичній службі становить 60 років для чоловіків і 55 років для жінок.

Народні депутати України вважають, що зазначені положення цих законів ставлять громадян, які однаковою мірою відповідають вимогам професійної правосуб'єктності, у нерівні правові умови щодо зайняття одних і тих самих посад виключно за ознакою віку і таким чином обмежують встановлені Конституцією України гарантії рівних можливостей реалізації конституційного права громадян на працю.

З посиланням на частину другу статті 24 Конституції України автори конституційного подання стверджують, що вік слід відносити саме до "інших ознак", за якими не може бути встановлено обмежень прав і свобод громадян.

Як зазначають народні депутати України, робота працівників органів місцевого самоврядування, державних службовців та дипломатів незалежно від посад, які вони займають, не обумовлена особливими вимогами, умовами або правилами професійної діяльності, які б слугували об'єктивним обгрунтуванням встановлення вікових обмежень для її виконання.

На думку суб'єкта права на конституційне подання, вікові обмеження, передбачені оспорюваними положеннями зазначених законів, не грунтуються на спеціальних вимогах щодо зайняття посад, є дискримінаційними щодо реалізації права на працю, а тому суперечать частинам першій, другій статті 24, частині другій статті 38, частинам першій, другій статті 43 Конституції України.

2. З метою дослідження порушених у конституційному поданні питань Конституційний Суд України звернувся до органів державної влади, наукових установ та вищих навчальних закладів.

Свою позицію щодо конституційності положень статті 23 Закону України "Про державну службу", статті 18 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", статті 42 Закону України "Про дипломатичну службу" виклали Президент України, Голова Верховної Ради України, Міністерство юстиції України, Міністерство закордонних справ України, Головне управління державної служби України, фахівці юридичних факультетів Львівського національного університету імені Івана Франка, Київського національного університету імені Тараса Шевченка та Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого.

3. Конституційний Суд України, розглядаючи порушені в конституційному поданні питання, виходить з такого.

3.1. Відповідно до частин першої, другої статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності.

Конституційне право громадян на працю означає можливість кожного заробляти собі на життя працею, вільно вибирати професію чи спеціальність відповідно до своїх здібностей і бажань, реалізовувати свої бажання щодо зайняття працею за трудовим договором (контрактом) на підприємстві, в установі, організації незалежно від форм власності або самостійно забезпечувати себе роботою.

Конституційний Суд України у Рішенні від 7 липня 2004 року N 14-рп/2004 (справа про граничний вік кандидата на посаду керівника вищого навчального закладу) сформулював правову позицію стосовно того, що за своєю природою право на працю є невідчужуваним і по суті означає забезпечення саме рівних можливостей кожному для його реалізації. Реалізація права громадянина на працю здійснюється шляхом укладання трудового договору і виконання кола обов'язків за своєю спеціальністю, кваліфікацією або посадою (абзаци другий, третій підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини).

Виходячи із зазначеної позиції можна стверджувати, що право на працю означає не гарантування державою працевлаштування кожній особі, а забезпечення саме рівних можливостей для реалізації цього права.

Державна служба та служба в органах місцевого самоврядування є одним з видів трудової діяльності громадян.

3.2. Згідно з частиною другою статті 38 Конституції України громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування.

Зазначена норма Основного Закону України не передбачає поділу державної служби на службу в органах законодавчої, виконавчої і судової влади. З частини другої статті 38 та пункту 12 частини першої статті 92 Конституції України, за яким виключно законами України визначаються основи державної служби, випливає, що державна служба єдина за своїми основами. Інститут державної служби врегульований Законом України "Про державну службу", а її особливості в апаратах окремих органів, зокрема дипломатичної служби, державної податкової служби тощо, визначаються законами про ці органи.

Служба в органах місцевого самоврядування, які за Конституцією України не є органами державної влади, відповідно до частини другої статті 38 та пункту 15 статті 92 Конституції України регулюється Законом України "Про службу в органах місцевого самоврядування".

Порівняльний аналіз положень законів України "Про державну службу", "Про службу в органах місцевого самоврядування" дає підстави стверджувати про єдиний підхід законодавця до проходження служби як в органах державної влади, так і в органах місцевого самоврядування.

Право рівного доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування є юридичною можливістю і не означає його негайної і беззастережної реалізації.

Доцільність законодавчого встановлення граничного віку перебування на державній службі, в тому числі на дипломатичній службі та на службі в органах місцевого самоврядування, обумовлена завданнями і функціями цих органів, особливим характером їх діяльності.

Так, згідно зі статтею 1 Закону України "Про державну службу" державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів. Стаття 1 Закону України "Про дипломатичну службу" визначає, що дипломатична служба - це професійна діяльність громадян України, спрямована на практичну реалізацію зовнішньої політики України, захист національних інтересів України у сфері міжнародних відносин, а також прав та інтересів громадян і юридичних осіб України за кордоном. У статті 1 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" наголошується, що служба в органах місцевого самоврядування - це професійна на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.

Досягнення граничного віку віднесено до підстав для припинення державної служби (пункт 3 частини першої статті 30 Закону України "Про державну службу") , служби в органах місцевого самоврядування (абзац шостий частини першої статті 20 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування") та дипломатичної служби (пункт 3 частини другої статті 41 Закону України "Про дипломатичну службу") .

Слід зазначити, що окремі положення вказаних законів передбачають можливість продовження терміну перебування на державній службі, на службі в органах місцевого самоврядування, що дозволяє враховувати індивідуальні професійні якості, творчий потенціал осіб, які досягли граничного віку перебування на відповідній службі.

Отже, встановлення законодавцем граничних вікових обмежень на зайняття посад державними службовцями та працівниками органів місцевого самоврядування у межах реалізації своїх повноважень не може розцінюватися як порушення принципу рівності.

3.3. Зміст закріпленого частиною другою статті 38 Конституції України права доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування базується на конституційному принципі рівності громадян.

Гарантована частиною першою статті 24 Конституції України рівність громадян перед законом означає рівну для всіх обов'язковість конкретного закону з усіма відмінностями у правах або обов'язках, привілеях чи обмеженнях, які в цьому законі встановлені. Але всі відмінності у привілеях чи обмеженнях щодо різних категорій індивідів, встановлені законом, не можуть бути пов'язані з ознаками, передбаченими частиною другою статті 24 Конституції України. Зазначений принцип визначає загальне правило неприпустимості встановлення за соціальними або особистими ознаками привілеїв чи обмежень і не є абсолютним. Так, органам державної влади у сфері проведення відповідної політики економічного або соціального характеру надається можливість на власний розсуд встановлювати обмеження з огляду на особливі вимоги, умови або правила для деяких видів роботи.

Наведене підтверджується правовою позицією, викладеною Конституційним Судом України в абзацах четвертому, п'ятому підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 7 липня 2004 року N 14-рп/2004 (справа про граничний вік кандидата на посаду керівника вищого навчального закладу), згідно з якою конституційний принцип рівності не виключає можливості законодавця при регулюванні трудових відносин встановлювати певні відмінності у правовому статусі осіб, які належать до різних за родом і умовами діяльності категорій, у тому числі вводити особливі правила, що стосуються підстав і умов заміщення окремих посад, якщо цього вимагає характер професійної діяльності.

Крім того, Конституційний Суд України констатував у цьому Рішенні, що з урахуванням особливого (специфічного) характеру діяльності законодавством України встановлено певні відмінності, зокрема граничні вікові обмеження на зайняття посад, щодо державних службовців (працівників правоохоронних органів), військовослужбовців, працівників, які перебувають на службі в органах місцевого самоврядування, тощо.

Таким чином, гарантовані частиною першою статті 24 Конституції України рівність прав і свобод громадян та їх рівність перед законом, а також неприпустимість привілеїв чи обмежень за ознаками, визначеними частиною другою цієї статті, не перешкоджають встановлювати відмінності у правовому регулюванні праці щодо осіб, які належать до різних за родом і умовами діяльності категорій.

3.4. Стосовно порушеного в конституційному поданні питання про віднесення віку до "інших ознак", за якими не може бути привілеїв чи обмежень, слід зазначити таке.

У частині другій статті 24 Конституції України вік відсутній у переліку ознак, за якими не може бути привілеїв чи обмежень. Не можна віднести вік і до "інших ознак", що згадуються у зазначеному положенні.

Вік як тривалість життя людини, період часу, який виділяється за певними ознаками, є змінною категорією. Громадяни послідовно переходять з однієї вікової категорії в іншу, втрачаючи встановлені для осіб даного віку певні права та привілеї, позбавляючись відповідних обмежень у правах і набуваючи інших прав, встановлених для відповідної вікової категорії. В цьому всі люди рівні і відрізняються лише за віком. Тому встановлення вікових обмежень не може вважатися порушенням принципу правової рівності громадян.

Граничний вік перебування на державній службі та на службі в органах місцевого самоврядування фактично є пенсійним віком для цієї категорії працівників.

Конституційний Суд України в мотивувальній частині Висновку у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до статті 46 Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України від 2 червня 1999 року N 2-в/99 (справа про внесення змін до статті 46 Конституції України) зазначив, що на пенсійний вік громадян впливає ряд чинників - економічний стан суспільства, рівень зайнятості, вікова структура населення тощо. Саме тому пенсійний вік, як правило, регулюється звичайними законами.

Правову позицію недискримінаційності вимог щодо віку Конституційний Суд України висловив і в Рішенні від 18 квітня 2000 року N 5-рп/2000 (справа про віковий ценз), в якому стверджується, що встановлення Конституцією України та законами України певних кваліфікаційних вимог не порушує конституційного принципу рівності (стаття 24 Конституції України) , адже всі громадяни, які відповідають конкретним кваліфікаційним вимогам, мають право займати відповідні посади (абзац третій пункту 2 мотивувальної частини); "критерієм у законодавчому встановленні кваліфікаційних вимог до віку є доцільність" (абзац шостий пункту 2 мотивувальної частини).

Отже, встановлення законодавцем граничного віку перебування на відповідній службі є питанням соціальної або економічної доцільності. Особливі правила та умови, засновані на специфічних вимогах до праці, не обмежують право на працю і гарантію рівних можливостей у виборі професії та роду трудової діяльності.

Посилання авторів клопотання на мотивацію, яку застосовував Конституційний Суд України у Рішенні Конституційного Суду України від 7 липня 2004 року N 14-рп/2004, розглядаючи питання щодо неконституційності положення абзацу другого частини першої статті 39 Закону України "Про вищу освіту", є необгрунтованим і не може враховуватися при вирішенні питання щодо конституційності оспорюваних положень законів України "Про державну службу", "Про службу в органах місцевого самоврядування", "Про дипломатичну службу", оскільки правова позиція Конституційного Суду України у тій справі грунтувалася саме на розмежуванні характеру діяльності керівників вищих навчальних закладів та державних службовців (абзац перший підпункту 4.2 пункту 4 мотивувальної частини).

3.5. Що стосується наведених народними депутатами України міжнародно-правових актів як підтвердження неправомірності встановлення граничного віку перебування на відповідній службі, то Конституційний Суд України виходить з такого.

Згідно з Міжнародним пактом про економічні, соціальні і культурні права 1966 року держава може встановлювати тільки такі обмеження цих прав, які визначаються законом, і лише остільки, оскільки це сумісно з природою зазначених прав, і виключно з метою сприяти загальному добробуту в демократичному суспільстві (стаття 4) .

У пункті 2 статті 1 Конвенції Міжнародної організації праці про дискримінацію в галузі праці та занять 1958 року N 111 встановлено, що "будь-яке розрізнення, недопущення або перевага відносно певної роботи, що грунтується на її специфічних вимогах, дискримінацією не вважається".

Відповідно до пункту 5 розділу II Рекомендації Міжнародної організації праці щодо літніх працівників 1980 року N 162 у виключних випадках можуть встановлюватися вікові обмеження з огляду на особливі вимоги, умови або правила для деяких видів роботи.

Такий саме підхід був застосований і Радою Європейського Союзу у статті 6 Директиви Ради 2000/78/ЄС від 27 листопада 2000 року, яка встановлює загальні рамки рівного ставлення при працевлаштуванні та в трудовій діяльності і передбачає, що держави-члени можуть визначати, що різниця у ставленні за ознакою віку не становить дискримінацію, якщо в контексті національного права вона є об'єктивно та раціонально обгрунтованою правомірною метою, включаючи легітимну політику у сфері працевлаштування, ринку праці і завдань професійного навчання, та якщо засоби досягнення такої мети є належними і необхідними.

Таким чином, міжнародно-правові акти допускають можливість встановлювати в національному законодавстві певні вікові обмеження на зайняття окремими видами трудової діяльності.

Зазначене дає підстави для висновку, що положення статті 23 Закону України "Про державну службу", статті 18 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", статті 42 Закону України "Про дипломатичну службу", якими встановлено граничний вік перебування на державній службі, на службі в органах місцевого самоврядування та на дипломатичній службі, відповідають частинам першій, другій статті 24, частині другій статті 38, частинам першій, другій статті 43 Конституції України.

Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150 Конституції України, статтями 13, 39, 51, 61, 73 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України в и р і ш и в:

1. Визнати такими, що відповідають Конституції України (є конституційними), положення статті 23 Закону України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 року N 3723-XII з наступними змінами, статті 18 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 7 червня 2001 року N 2493-III з наступними змінами, статті 42 Закону України "Про дипломатичну службу" від 20 вересня 2001 року N 2728-III з наступними змінами, якими встановлено граничний вік перебування на державній службі, на службі в органах місцевого самоврядування та на дипломатичній службі.

2. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.