Висновок Конституційного Суду України у справі про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до Конституції України", направленого Головою Верховної Ради України, вимогам статей 157 і 158 Конституції України (справа про внесення змін до статей 29, 59, 78 та інших Конституції України)

Кандидатури на посади міністрів закордонних справ, внутрішніх справ, оборони України, у питаннях надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи попередньо узгоджуються Прем'єр-міністром України з Президентом України".

1.19. Статтю 115 Конституції України викласти в такій редакції:

"Стаття 115. Кабінет Міністрів України складає повноваження перед новообраною Верховною Радою України в день її першого пленарного засідання.

Прем'єр-міністр України має право заявити Верховній Раді України про свою відставку. Відставка Прем'єр-міністра України має наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів України.

Член Кабінету Міністрів України має право заявити про свою відставку Прем'єр-міністрові України.

Кабінет Міністрів України, відставку якого прийнято Верховною Радою України, або в разі прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри, а так само у разі складення ним повноважень перед новообраною Верховною Радою України, за дорученням Верховної Ради України продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України, але не довше ніж шістдесят днів.

У випадку дострокового припинення повноважень Верховної Ради України Кабінет Міністрів України, який був відправлений у відставку, продовжує виконання своїх обов'язків до обрання нового складу Верховної Ради України, а в разі отримання від новообраної Верховної Ради України відповідного доручення - до сформування новообраною Верховною Радою України нового складу Кабінету Міністрів України, але не довше шістдесяти днів з дня першого пленарного засідання новообраної Верховної Ради України".

1.20. У статті 116 Конституції України:

1.20.1. Пункт 10 викласти в такій редакції:

"10) утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем'єр-міністра України органи виконавчої влади, крім міністерств, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади".

1.20.2. Доповнити пунктами 11 і 12 такого змісту:

"11) призначає за поданням Прем'єр-міністра України керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, крім випадків, передбачених Конституцією України, припиняє повноваження цих осіб на посадах;

12) виконує інші функції, визначені Конституцією та законами України".

1.21. Статтю 118 Конституції України викласти в такій редакції:

"Стаття 118. Виконавчу владу в Автономній Республіці Крим здійснює Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, а в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації.

Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.

Склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій.

Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України.

Голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами.

Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Кабінетом Міністрів України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.

Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Кабінет Міністрів України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь.

Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили не менш як дві третини депутатів від складу відповідної ради, Кабінет Міністрів України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації".

1.22. Статтю 121 Конституції України доповнити пунктом 5 такого змісту:

"5) нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, а також за додержанням законів органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування".

1.23. Частину першу статті 122 Конституції України викласти в такій редакції:

"Прокуратуру України очолює Генеральний прокурор України, який призначається на посаду Верховною Радою України за поданням Президента України. Висловлення недовіри Генеральному прокуророві України Верховною Радою України має наслідком його відставку з посади".

1.24. Частину четверту статті 126 Конституції України виключити.

1.25. Частину першу статті 128 Конституції України викласти в такій редакції:

"Перше призначення на посаду професійного судді строком на п'ять років здійснюється Президентом України. Всі інші судді, крім суддів Конституційного Суду України, обираються Верховною Радою України строком на 10 років, з правом повторного обрання, в порядку, встановленому законом".

1.26. Статтю 133 Конституції України викласти в такій редакції:

"Стаття 133. Адміністративно-територіальними одиницями України є: Автономна Республіка Крим; області: Вінницька, Волинська, Дніпропетровська, Донецька, Житомирська, Закарпатська, Запорізька, Івано-Франківська, Київська, Кіровоградська, Луганська, Львівська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Рівненська, Сумська, Тернопільська, Харківська, Херсонська, Хмельницька, Черкаська, Чернівецька, Чернігівська; міста Київ та Севастополь, райони, громади (сільські, селищні, міські).

Громадою визнається адміністративно-територіальна одиниця, до якої входять жителі одного або декількох населених пунктів з відповідною територією, має визначені межі та управління якою здійснюється органами місцевого самоврядування відповідно до закону.

Міста Київ та Севастополь мають спеціальний статус, визначений законом".

1.27. Частину третю статті 136 Конституції України викласти в такій редакції:

"Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим призначається на посаду та звільняється з посади Верховною Радою Автономної Республіки Крим за погодженням із Прем'єр-міністром України".

1.28. Статтю 140 Конституції України викласти в такій редакції:

"Стаття 140. Місцеве самоврядування є правом і гарантована законом можливість жителів громади, органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції України і законів.

Особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.

Розмежування повноважень між державою і місцевим самоврядуванням, підстави і порядок взаємного делегування повноважень встановлюються законом.

Повноваження, закріплені за державними органами влади і органами місцевого самоврядування, не можуть дублюватися.

Місцеве самоврядування здійснюється жителями громади в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: ради громад та їх виконавчі органи.

Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси громад (сільських, селищних, міських), є районні та обласні ради, їх виконавчі органи.

Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад.

Ради громад можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна".

1.29. У статті 141 Конституції України:

1.29.1. Частини першу і другу викласти в такій редакції:

"До складу ради громад входять депутати, які обираються жителями відповідної громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки.

Жителі громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування обирають строком на чотири роки голову відповідної громади, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях".

1.29.2. Частину четверту викласти в такій редакції:

"Голова районної та голова обласної ради обираються відповідною радою і очолюють виконавчий орган ради".

1.30. Частини першу і другу статті 142 Конституції України викласти в такій редакції:

"Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності громад (сільських, селищних, міських), районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Громади (сільські, селищні, міські) можуть об'єднувати на договірних засадах об'єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій і установ, створювати для цього відповідні органи і служби".

1.31. Статтю 143 Конституції України викласти в такій редакції:

"Стаття 143. Громади (сільські, селищні, міські) безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їх виконання; затверджують районні і обласні бюджети та контролюють їх виконання; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції.

Органам місцевого самоврядування на підставах і в порядку, визначених законом, можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності.

Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади".

1.32. У частині першій статті 150 Конституції України:

1.32.1. Абзац п'ятий пункту 1 викласти в такій редакції:

"правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим та актів Ради міністрів Автономної Республіки Крим".

1.32.2. Доповнити новим пунктом 3 такого змісту:

"3) надання висновку на законопроект про внесення змін до Конституції України, згідно вимог розділу XIII цієї Конституції".

2. Визнати проект Закону України "Про внесення змін до Конституції України" таким, що не відповідає вимогам статті 157 Конституції України, в частині змін, якими передбачається:

2.1. У пункті 3 частини першої статті 85 Конституції України віднести до повноважень Верховної Ради України тлумачення законів України.

2.2. У пункті 2 частини першої статті 150 Конституції України вилучити з повноважень Конституційного Суду України офіційне тлумачення законів України.

3. Висновок Конституційного Суду України у справі про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України є обов'язковим до виконання, остаточним і не може бути оскаржений.

Висновок Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.

1. У пункті 1 резолютивної частини Висновку Конституційного Суду України (далі - Висновок) зазначено: "Визнати проект Закону України "Про внесення змін до Конституції України" (реєстраційний N 3207-1), поданий народними депутатами України А.С.Матвієнком, В.Л.Мусіякою, А.І.Мартинюком, О.О.Морозом, Ю.Г.Ключковським та іншими, таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України в частині змін, якими передбачається:

1.24. "Частину четверту статті 126 Конституції України виключити".

1.25. Частину першу статті 128 Конституції України викласти в такій редакції:

"Перше призначення на посаду професійного судді строком на п'ять років здійснюється Президентом України. Всі інші судді, крім суддів Конституційного Суду України, обираються Верховною Радою України строком на 10 років, з правом повторного обрання, в порядку, встановленому законом".

Обґрунтовуючи Висновок на відповідність, зокрема, статті 157 Конституції України пропонованих законопроектом змін до статті 126, частини першої статті 128 Конституції України, за якими професійні судді після першого призначення Президентом України строком на 5 років будуть обиратися Верховною Радою України на 10 років, з правом повторного обрання, в порядку, встановленому законом, Конституційний Суд України зазначив, що такими змінами не передбачається скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина.

Проте Висновок Суду в цій частині викликає сумнів з таких підстав. Відповідно до частини першої статті 126 Конституції України незалежність і недоторканність суддів гарантуються Конституцією і законами України. Однією із гарантій незалежності суддів є конституційний припис чинної Конституції України про те, що судді обіймають посади безстроково, крім суддів Конституційного Суду України та суддів, які призначаються на посаду судді вперше (частина четверта статті 126). Аналогічна конституційна гарантія визначена у частині першій статті 128 Конституції України.

Згідно з частиною першою статті 129 Конституції України судді при здійсненні правосуддя незалежні і підкоряються лише закону. Суд, здійснюючи правосуддя на засадах верховенства права, забезпечує захист гарантованих Конституцією та законами України прав і свобод людини і громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб, інтересів суспільства і держави. Право людини і громадянина на судовий захист своїх прав і свобод є їх конституційним правом (стаття 55 Конституції України).

У своєму застереженні в мотивувальній частині Висновку Конституційний Суд України зазначив, що періодичне переобрання суддів може зробити їх залежними від посадових осіб, відповідальних за рекомендації до переобрання та уповноважених на обрання суддів. Для такого застереження Конституційного Суду України є підстави, оскільки при обранні на посаду професійного судді чи не вирішальне значення відіграє суб'єктивний (людський) фактор. Якщо при безстроковому обранні професійному судді, за належного виконання ним своїх обов'язків, гарантується повна незалежність при відправленні правосуддя, то при періодичному його переобранні на певний строк така гарантія фактично скасовується. А це, в свою чергу, ставить суддю в становище "самозбереження" в умовах політичного ринку, що призведе до руйнації принципу незалежності суддів при відправленні правосуддя.

2. Головною метою судово-правової реформи в Україні, відповідно до схваленої Верховною Радою України Концепції (постанова Верховної Ради України від 28 квітня 1992 року N 2296-XII) є, зокрема, реформування незалежної судової влади шляхом гарантування самостійності і незалежності судових органів від впливу законодавчої і виконавчої влади.

Стаття 14 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права 1966 року та стаття 6 Конвенції про захист прав та основних свобод людини 1950 року, учасником яких є Україна, визначають право кожної людини на правосуддя, що здійснюється незалежним і неупередженим судом.

Реалізація принципу незалежності нерозривно пов'язана із статусом судді. Складовою його статусу є незмінюваність, тобто безстрокове обрання професійного судді. Відповідно до частини першої статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом.

Права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними (частина друга статті 21 Конституції України. Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані; при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (частини друга, третя статті 22 Конституції України).

Не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені, зокрема, статтею 55 Конституції України (частина друга статті 64 цієї Конституції).

Порушення принципу незалежності суддів є прямим наслідком порушення конституційного права людини на належний судовий захист.

Таким чином, запропоновані зміни до чинної Конституції України, зокрема до її статті 126 та частини першої статті 128, передбачають обмеження прав і свобод людини і громадянина, а відтак не відповідають частині першій статті 157 Конституції України.

3. Безстрокове призначення суддів загальних судів є доцільним і прогресивним надбанням не лише в Україні. Саме так вони призначаються, наприклад, в Росії, Вірменії, Азербайджані, Казахстані, Бельгії, Греції, Люксембурзі, Македонії, Нідерландах, Польщі, Словенії, Хорватії, Франції, Іспанії, Фінляндії, Німеччині, Туреччині, Данії.

4. Недоліки, які мають на сьогодні місце в роботі судів загальної юрисдикції, викликані, по-перше, незавершеністю судово-правової реформи, по-друге, недосконалим добором кадрів на посаду судді, по-третє, відсутністю належних матеріально-технічних умов в організаційній діяльності органів правосуддя, по-четверте, неналежним фінансуванням судів першої і другої ланок, по-п'яте, нестабільністю та недосконалістю, а в багатьох випадках і колізійністю чинного законодавства України.

Перше призначення за чинною Конституцією України кандидатів на посаду професійного судді Президентом України строком на п'ять років є достатнім критерієм для оцінки його діяльності на придатність до відправлення правосуддя в подальшому.

На погляд автора, чинна Конституція України і відповідні Закони України ("Про судоустрій", "Про статус суддів" та інші) передбачають досконалий механізм звільнення професійного судді з посади у разі порушення ним вимог, визначених чинним законодавством України, незалежно від того, призначений він на 5 років чи обраний безстроково.

Отже, обрання професійних суддів на десятирічний строк з правом повторного їх обрання існуючу проблему не вирішує.

З Висновком Конституційного Суду України про відповідність окремих положень законопроекту про внесення змін до Конституції України вимогам статті 157 Конституції України не можу погодитися і вважаю за необхідне, керуючись статтею 64 Закону України "Про Конституційний Суд України", викласти окрему думку виходячи з таких підстав.

1. Запропоновані зміни до статей 126, 128 Конституції України є кроком назад у становленні незалежної судової влади, оскільки опосередковано призведуть до обмеження прав і свобод людини і громадянина, зокрема права на судовий захист незалежним судом.

Варто нагадати, що встановленню чинною Конституцією України норми про гарантування Конституцією і законами України незалежності і недоторканності суддів, безстроковості обрання Верховною Радою України суддів, крім суддів Конституційного Суду України та суддів, які призначаються на посаду судді вперше, передувала ретельна розробка і широке обговорення Концепції судово-правової реформи в Україні, яку було схвалено Верховною Радою України 22 квітня 1992 року (1). Необхідність її прийняття та проведення судово-правової реформи аргументувалися тим, що суди не завжди надійно охороняли права і свободи людини, являли собою важливий інструмент командно-адміністративної системи... Суд не мав влади, а влада безконтрольно користувалася судом. Створення справді незалежного, ефективного суду, забезпечення його чіткого функціонування проголошувалося об'єктивною необхідністю, одним з найважливіших державних завдань у складному процесі побудови демократичної, соціальної, правової держави. Формування судової влади мало здійснюватися на підставі проголошеного Декларацією про державний суверенітет України розмежування законодавчої, виконавчої і судової влади.

(1) - Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1992, N 30. Ст. 426.

Здійснення суддями правосуддя незалежно від законодавчої та виконавчої влади та гарантування незалежності суддів знайшло відображення в Законі України "Про статус суддів" від 15 грудня 1992 року (2): "Гарантії незалежності суддів встановлюються цим Законом, а також Конституцією України" (частина друга статті 3); зокрема, "незалежність суддів забезпечується: встановленим законом порядком їх обрання (призначення), зупинення їх повноважень та звільнення з посади.., системою органів судового самоврядування. Гарантії незалежності судді, включаючи заходи його правового захисту, матеріального і соціального забезпечення, передбачені цим Законом, поширюються на всіх суддів України і не можуть бути скасовані чи знижені іншими нормативними актами України і Автономної Республіки Крим" (положення частин першої, третьої статті 11).

(2) - Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1993, N 8. Ст. 56.

Відповідно до пункту 2 частини п'ятої статті 126 Конституції України та абзацу 2 частини першої статті 15 Закону суддя звільняється з посади органом, що його обрав або призначив, у разі досягнення суддею шістдесяти п'яти років.

За логікою чинної Конституції України безстроковість обрання суддів є гарантією їх незалежності.

Зі вступом України до Ради Європи наша держава взяла на себе певні зобов'язання стосовно дальшого вдосконалення здійснення правосуддя, виконання вимог, які містяться в основоположних міжнародних пактах, присвячених захисту прав та основних свобод людини, в численних нормативно-правових актах відповідних органів Ради Європи, а також документах, що мають рекомендаційний характер.

Відповідно до Основних принципів незалежності судової влади, схвалених резолюціями 40/32 та 40/146 Генеральної Асамблеї від 29 листопада та 13 грудня 1985 року, незалежність судових органів, зокрема, гарантується державою і закріплюється в конституції або законах країни. Усі державні та інші установи зобов'язані шанувати незалежність судових органів і дотримуватися її (пункт 1). Кожна держава-член повинна надавати відповідні засоби, які давали б змогу судовим органам належним чином виконувати свої функції (пункт 7). Термін повноважень суддів, їх незалежність, безпеку, відповідну винагороду, умови служби, пенсії і вік виходу на пенсію повинні належним чином гарантуватися законом (пункт 11). Судді, яких призначають чи обирають, мають гарантований термін повноважень до обов'язкового виходу на пенсію чи завершення строку повноважень там, де це встановлено (пункт 12). Згідно з Віденською декларацією і Програмою дій, прийнятою 25 червня 1993 року Всесвітньою конференцією з прав людини, "кожній державі належить створити ефективну систему засобів правового захисту для розгляду скарг у зв'язку з порушенням прав людини і усунення таких порушень. Система здійснення правосуддя, яка включає до себе... працівників незалежних судових органів... у повній відповідності з стандартами, які містяться в міжнародних договорах про права людини, має винятково важливе значення для всебічної і недискримінаційної реалізації прав людини і є невід'ємним елементом процесів демократії та стійкого розвитку. У даному контексті необхідно належним чином фінансувати установи, які здійснюють правосуддя..." (пункт 27).

Кожна людина при визначенні її громадянських прав і обов'язків або при висуненні проти неї будь-якого кримінального обвинувачення має право на справедливий і відкритий розгляд впродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, створеним відповідно до закону (стаття 6 Конвенції про захист прав і основних свобод людини від 4 листопада 1950 року).

Відповідно до рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи щодо незалежності судочинства "Про незалежність, ефективність і роль суддів" N R (94) 12 від 13 жовтня 1994 року строки перебування суддів на посаді повинні гарантуватися законом, виконавча та законодавча влада мають забезпечити незалежність суддів і те, щоб не робилися кроки, які могли б позбавити суддів незалежності (пункт 2 а, б).

Згідно з пунктом 1.5 Європейської хартії про закон "Про статус суддів" від 10 липня 1998 року "від рішення судді залежить гарантія прав особи". Тому на державу покладається обов'язок забезпечення незалежності та неупередженості судів і кожного судді, яким довірено захист прав і свобод людини.

2. Відповідно до пункту 1.3 згаданої Хартії відносно кожного рішення, пов'язаного з добором, призначенням, просуванням по службі або закінченням перебування, на посаді закон передбачає втручання органу, незалежного від виконавчої та законодавчої влади, в якому не менше половини тих, хто бере участь у засіданні, є суддями, обраними такими ж суддями у порядку, який гарантує саме широке представництво суддів.

Кожному судді, який вважає, що його права за законом чи, в більш широкому сенсі, його незалежність чи незалежність юридичного процесу так або інакше перебувають під загрозою або не беруться до уваги, цим законом надається можливість звернутися до такого незалежного органу, наділеного ефективними засобами правового впливу чи повноважному запропонувати такий засіб (пункт 1.4).

Загальна декларація про незалежність правосуддя (Монреаль, 1983 р.) відносить до стандартів незалежності, зокрема, поділ влади та право колективного захисту суддів.

Проте такий орган в Україні відсутній, як і правові засоби захисту суддів від втручання в їх діяльність.

Принцип пожиттєвого призначення суддів (за умови встановлення лише граничного віку) і незмінності складу суду протягом певного строку безумовно посилює незалежність суддів. Правосуддя як унікальна форма здійснення судової влади, як останній рубіж захисту права має бути незалежне, а тому незалежними мають бути й ті, хто його здійснює. Несправедливо вирішувати проблеми некваліфікованості суддівських кадрів за рахунок незмінюваності суддів. Існуюча система формування суддівського корпусу нездатна ліквідувати постійний дефіцит кадрів, про що красномовно свідчить наявність 1560 вакантних суддівських місць (практично відсутній кожний четвертий суддя) та нездійснення правосуддя близько 600 суддями понад півріччя і більше у зв'язку з несвоєчасним безстроковим призначенням (3). Замість повернення до радянської системи обрання суддів на 10 років слід удосконалити названу систему та очистити суддівські лави від нерадивих виконавців виходячи з якості їх роботи.

(3) - Горицвет Ю. Профессия судьи - не престижна? // "Юридическая практика", 20 травня 2003 р.

Слід ще раз наголосити: основними складовими незалежності судової влади є: незмінюваність суддів, наявність достатніх гарантій від безпідставних переслідувань за їх професійну діяльність, фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів.

Отже, вилучення частини четвертої статті 126 та зміна редакції частини першої статті 128 Конституції України стосовно безстроковості призначення суддів зменшує гарантії їх незалежності і зробить їх залежними від тих, хто уповноважений обирати суддів. А це суперечить приписам частин першої та другої статті 55 Конституції України щодо захисту судом прав і свобод людини і громадянина та гарантування кожному права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Вихолощена незалежність суддів принесе людям обмеження їх прав та свобод, зокрема права на справедливий, незалежний і безсторонній судовий захист. Конституційний Суд України, даючи відповідний висновок, вважає за можливе зниження рівня незалежності суддів, гарантованої Конституцією України, посилається на невизначеність статусу суддів, обраних безстроково (пункт 4.23), що не можна водночас не оцінити як ігнорування конституційного положення про захист судом прав і свобод людини і громадянина.

Виходячи з наведеного, вважаю, що запропоновані зміни до статей 126, 128 Конституції України не відповідають вимогам статті 157 Конституції України. Адже тільки незалежний суд може захистити людину.

3. Провадження у справі відкрито за зверненням неналежного суб'єкта. Відповідно до статті 159 Конституції України, Рішення Конституційного Суду від 9 червня 1998 року та відмовної ухвали Конституційного Суду від 8 травня 1997 року суб'єктом права на конституційне подання з питань надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України вимогам статей 157 і 158 Конституції України може бути лише Верховна Рада України.

Нормативне положення другого пункту Постанови Верховної Ради України "Про деякі питання порядку підготовки законопроектів про внесення змін до Конституції України до розгляду Верховною Радою України" від 11 липня 2003 року відносно того, що зареєстрований законопроект про внесення змін до Конституції України невідкладно направляється суб'єктом права законодавчої ініціативи, який подав цей законопроект до Верховної Ради України, або Головою Верховної Ради України до Конституційного Суду України для надання висновку, не узгоджується з положеннями статті 159 Конституції України та правовою позицією Конституційного Суду України з цього питання. Речення названого Рішення від 9 червня 1998 року "Проте форма таких звернень потребує законодавчого врегулювання" у його контексті означало необхідність визначитися: чи Верховна Рада України звертається до Конституційного Суду України з конституційним поданням з долученням законопроекту, чи у формі постанови до конкретного законопроекту.

Парламентська і судова практика розгляду законопроектів про внесення змін до Конституції України склалася на користь Постанов Верховної Ради України.

4. Наслідком порушення процедури є направлення до Конституційного Суду України законопроекту, належно не опрацьованого.

Так, у законопроекті пропонується доповнити статтю 78 частиною четвертою, яка за змістом аналогічна частині четвертій статті 76 чинної Конституції України. Її вилучення в законопроекті не передбачено.

Відповідно до пункту 16 статті 106 законопроекту у разі неконституційності і незаконності нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, Верховної Ради та Ради Міністрів Автономної Республіки Крим Президент України звертається, відповідно, до Конституційного Суду та до Генерального прокурора України. Проте згідно з частиною другою статті 137 чинної Конституції України з мотивів невідповідності нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим Конституції та законам України Президент України звертається лише до Конституційного Суду України.

Крім того, законопроект містить ще одну логічну суперечність, яка стосується повноважень Конституційного Суду України: вилучивши з частини першої статті 150 Конституції України повноваження "офіційно тлумачити закони України", він наділяє Верховну Раду України "правом прийняття законів України та їх тлумачення" (пункт 37 частини першої статті 85), водночас залишає без зміни статтю 147 Конституції України. Тим самим зберігається її положення про надання Конституційним Судом України офіційного тлумачення не лише Конституції, а й законів України.

Виникають питання щодо долі офіційного тлумачення Конституційним Судом Конституції України, адже без тлумачення законів України, як і Конституції, неможливо визначити конституційність закону, а також щодо характеру тлумачення законів Верховною Радою України, яке має бути суто юридичним, а не політичним, оскільки народні депутати завжди є політичними діячами. Без тлумачення норми права Судом неможливе конституційне правосуддя.

Положення пункту 5 статті 121 законопроекту "нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, а також за додержанням законів органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування" є нечітким.

Наведений текст законопроекту стосовно контролю "за додержанням прав і свобод людини і громадянина" дублює зміст чинної статті 101 Конституції України: "Парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини". Залишається лише гадати, яке коло відомств і посадових осіб охопить і у який спосіб буде здійснюватися прокурорський нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина: чи буде він стосуватися, зокрема, керівників комерційних та некомерційних організацій? Якою є доля пункту 9 Розділу XV "Перехідні положення" чинної Конституції України, за яким прокуратура продовжує виконувати функцію нагляду за додержанням та застосуванням законів та інші. У Висновку визнається необхідність законодавчої конкретизації, відсутність якої, однак, за логікою Суду, не впливає на результат.

5. Виходячи з положень статей 147 і 159 Конституції України, згідно з якими на Конституційний Суд України - єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні - покладається повноваження надавати висновок на законопроект про внесення змін до Конституції України щодо відповідності такого законопроекту вимогам статей 157 і 158 цієї Конституції, є очевидною неможливість Суду проводити юридичну експертизу поза межами цих статей, зокрема, з точки зору дотримання правил законодавчої техніки, яку мають проводити правові служби парламенту, вказувати на необхідність виправити допущені помилки тощо. Наприклад, стосовно частини першої статті 112 Конституції України Конституційний Суд звернув увагу на наявність редакційної неточності (фактично йдеться про відсутність кількох слів), зауважив щодо формулювання змін до статті 94, принагідно запропонувавши вирішити питання про підписання та оприлюднення законів про внесення змін до розділів I, II, XIII Конституції України.

6. Не можу погодитися з Висновком про відсутність обмеження прав людини у разі визначення повноважень Верховної Ради законами України. Здійснення державної влади в Україні на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову має на меті утвердження та забезпечення прав і свобод людини.

Якщо виходити з того, що гарантіями основних прав і свобод є система норм, принципів, умов та вимог, які забезпечують у своїй сукупності дотримання прав, свобод і законних інтересів громадян, а також, що ефективність цієї системи залежить, зокрема, від наявності певних елементів у системі функціонування державної влади, то необхідно визнати належність до них, зокрема: а) писаної конституції, дію якої не може бути довільно зупинено; б) конституційних гарантій проти надзвичайного посилення однієї з гілок влади - у вигляді системи поділу влади; в) закріплення на конституційному рівні широкого каталогу основних прав і свобод; г) наявності незалежної судової влади тощо (4). Якщо Конституційний Суд України не вбачає скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина, то навіщо приймати застереження такого змісту: "Новелізація Конституції України положенням про можливість Верховної Ради України шляхом прийняття законів визначати власні повноваження як єдиного органу законодавчої влади буде порушенням закріпленого в частині першій статті 6 Конституції України принципу поділу влади. Організація і здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову не є самоціллю, а покликана забезпечувати права і свободи людини і громадянина" (пункт 4.6.2). Загалом, застереження викладені стосовно змін до статей 78 (пункт 4.3); 81 (пункт 4.4.2); 94 (пункт 4.10); 112 (пункт 4.15); 121 (пункт 4.21); 126 і 128 (пункт 4.23). Але надання такого роду застережень не передбачено положеннями статей 157 і 158 Конституції України. То чи буде на них реагувати законодавець?

(4) - Сравнительное конституционное право. Под ред. Ковлера А.И., Чиркина В.Е., Юдина Ю.А.,- "Манускрипт".- М., 1996. - С. 310-311.

7. У зв'язку з вищенаведеним, оцінка зазначених статей Конституційним Судом України на предмет відповідності статті 157 Конституції України, на мою думку, неможлива.

Це відповідає правовій позиції Конституційного Суду України, викладеній у Висновку від 11 липня 2000 року про припинення провадження у справі у зв'язку з унеможливленням всебічного аналізу пропонованих змін до Конституції України на предмет їх відповідності статті 157 Конституції України (5).

(5) - Конституційний Суд України: Рішення. Висновки 1997-2001. Кн. 2.- К., 2001. - С. 141.

На підставі статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд України" вважаю за необхідне викласти окрему думку стосовно Висновку Конституційного Суду України у справі про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до Конституції України", направленого Головою Верховної Ради України, вимогам статей 157 і 158 Конституції України (справа про внесення змін до статей 29, 59, 78 та інших Конституції України).

Підтримуючи резолютивну частину цього Висновку Конституційного Суду України, хочу зазначити таке.

1. Відповідно до положень частини другої статті 6 Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Ці конституційні норми поширюються й на Конституційний Суд України як єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні.

Згідно зі статтею 159 Конституції України до повноважень Конституційного Суду України належить надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Частиною першою статті 157 Конституції України передбачено, що Конституція України не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України.

Таким чином, реалізуючи повноваження, визначене статтею 159 Конституції України, Конституційний Суд України має, зокрема, перевірити, чи передбачають (або не передбачають) зміни до Конституції України, які пропонуються у законопроекті, скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина, чи спрямовані (або не спрямовані) зазначені зміни на ліквідацію незалежності або на порушення територіальної цілісності України, та зробити відповідний висновок.

Інших критеріїв (умов) перевірки Конституційним Судом України законопроектів про внесення змін до Конституції України Основний Закон України не містить, що, на мою думку, виключає можливість саме у висновках Конституційного Суду України висловлення будь-яких зауважень, застережень чи надання пропозицій щодо їх удосконалення, які виходять за межі, визначені статтею 159 Конституції України.

2. Відповідно до частини другої статті 150 Конституції України рішення Конституційного Суду України з питань, передбачених цією статтею, а саме щодо відповідності Конституції України (конституційності) законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, а також щодо офіційного тлумачення Конституції України та законів України, є обов'язковими до виконання на території України, остаточними і не можуть бути оскаржені.

Згідно з правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у Рішенні Конституційного Суду України від 9 червня 1998 року N 8-рп/98, конституційні вимоги щодо обов'язковості виконання поширюються й на висновки Конституційного Суду України з питань відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України вимогам статей 157 і 158 Конституції України. Зокрема, Конституційний Суд України в цьому ж Рішенні визначив, що "висновок Конституційного Суду України матиме значення гарантії додержання встановленого порядку внесення змін до Конституції України ... тільки за умови його обов'язковості для Верховної Ради України".

Зважаючи на викладене, можна дійти висновку, що застереження та пропозиції, висловлені у підпунктах 4.6.2, 4.10, 4.13.1, 4.15, 4.23, 4.29 мотивувальної частини Висновку Конституційного Суду України у справі про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до Конституції України", направленого Головою Верховної Ради України, вимогам статей 157 і 158 Конституції України (справа про внесення змін до статей 29, 59, 78 та інших Конституції України), є також обов'язковими до виконання Верховною Радою України.

Проте згідно зі статтею 159 Конституції України Верховна Рада України розглядає законопроект про внесення змін до Конституції України за наявності висновку Конституційного Суду України лише щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

3. Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 9 червня 1998 року N 8-рп/98 у разі внесення в процесі розгляду у Верховній Раді України поправок до законопроекту про внесення змін до Конституції України він приймається Верховною Радою України за умови наявності висновку Конституційного Суду України про те, що законопроект з внесеними до нього поправками відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України.