Висновок Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про зміни до Конституції України за результатами всеукраїнського референдуму 16.04.2000 року", поданого народними депутатами України, вимогам статей 157 і 158 Конституції України (справа про внесення змін до Конституції України за ініціативою народних депутатів України)

Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:

Скоморохи Віктора Єгоровича - головуючий,

Вознюка Володимира Денисовича,

Козюбри Миколи Івановича - суддя-доповідач,

Корнієнка Миколи Івановича,

Костицького Михайла Васильовича,

Малинникової Людмили Федорівни,

Мартиненка Петра Федоровича,

Мироненка Олександра Миколайовича,

Німченка Василя Івановича,

Розенка Віталія Івановича,

Савенка Миколи Дмитровича,

Селівона Миколи Федосовича,

Тимченка Івана Артемовича,

Тихого Володимира Павловича,

Чубар Людмили Пантеліївни,

Шаповала Володимира Миколайовича,

Яценка Станіслава Сергійовича,

розглянув на пленарному засіданні справу за зверненням Верховної Ради України про надання Конституційним Судом України висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про зміни до Конституції України за результатами всеукраїнського референдуму 16.04.2000 року", поданого до Верховної Ради України народними депутатами України, вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Приводом для розгляду справи згідно зі статтею 159 Конституції України стало звернення Верховної Ради України до Конституційного Суду України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про зміни до Конституції України за результатами всеукраїнського референдуму 16.04.2000 року" вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Підставою для розгляду справи є необхідність висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту "Про зміни до Конституції України за результатами всеукраїнського референдуму 16.04.2000 року" вимогам статей 157 і 158 Конституції України для розгляду цього законопроекту Верховною Радою України.

Заслухавши суддю-доповідача Козюбру М.І. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

1. Верховна Рада України звернулась до Конституційного Суду України з проханням надати висновок щодо відповідності проекту Закону України "Про зміни до Конституції України за результатами всеукраїнського референдуму 16.04.2000 року", поданого до Верховної Ради України в порядку, передбаченому статтею 154 Конституції України, народними депутатами України, вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

У законопроекті пропонується внести ряд змін до Конституції України, зокрема:

- частину третю статті 80 Конституції України викласти в такій редакції: "Народні депутати і сенатори України не можуть бути без згоди Верховного Суду України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані";

- статтю 90 Конституції України доповнити частиною п'ятою такого змісту: "Президент України може також достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо Верховна Рада України протягом одного місяця не змогла сформувати постійно діючу депутатську більшість або у разі незатвердження нею протягом трьох місяців підготовленого і поданого в установленому порядку Кабінетом Міністрів України Державного бюджету України";

- пункт 8 частини першої статті 106 Конституції України доповнити такими словами: "та в інших випадках, передбачених Конституцією України".

Поряд з цими змінами народними депутатами України також пропонується внести зміни і доповнення до статей 75, 76, 79, 80, 84, 85, 93, 94, 96, 97, 98, 109, 111, 113, 114, 115, 116, 122, 150 та інших статей Конституції України, пов'язаних із запровадженням в Україні двопалатного парламенту, перерозподілом повноважень між парламентом і Президентом України та зміною статусу Кабінету Міністрів України.

Так, статтю 75 Конституції України народні депутати України пропонують викласти в такій редакції: "Єдиним органом законодавчої влади в Україні є Парламент України. Він складається з двох палат: Верховної Ради України і Сенату України". У зв'язку з цим змінюється назва розділу IV Конституції України "Верховна Рада України" на "Парламент України", а також вносяться уточнення і доповнення до статей 79, 80, 85, 88, 93, 96, 97, 106, 107, 109, 116.

Конституційний склад Верховної Ради України як однієї з палат Парламенту України пропонується встановити в кількості 300 народних депутатів України, замінивши у статті 76 Конституції України слова "чотириста п'ятдесят" словом "триста".

У зв'язку із запровадженням другої палати Парламенту України - Сенату України - розділ IV Конституції України доповнюється статтями 101.1, 101.2, 101.3, 101.4, 101.5, 101.6, 101.7, 101.8, 101.9, 101.10, 101.11, 101.12, 101.13, 101.14, 101.15, 101.16, в яких визначено конституційний склад Сенату України - сто п'ятдесят сенаторів, порядок формування Сенату України, вимоги, що ставляться до сенаторів, засади проведення виборів до Сенату України, порядок його роботи, повноваження, порядок обрання Голови і заступників Голови Сенату України та їх відкликання, повноваження Голови Сенату України, затвердження комітетів Сенату України та обрання голів цих комітетів, підстави та порядок дострокового припинення повноважень Сенату України Президентом України тощо.

Із запровадженням другої палати Парламенту України - Сенату України - тісно пов'язані також пропоновані зміни до статей 94, 96, 122, 126, 128, 131, 150 Конституції України, зокрема доповнення щодо проходження законопроектів у Парламенті України, порядку призначення Генерального прокурора України, призначення, затримання і арешту суддів тощо.

Враховуючи викладені вище зміни до статті 90 та пункту 8 частини першої статті 106 Конституції України, а також розподіл повноважень між палатами Парламенту України, народні депутати України пропонують доповнити розділ IV Конституції України статтею 82.1 такого змісту: "Протягом місяця з початку роботи першої сесії новообраної Верховної Ради України народні депутати України формують зі свого складу депутатську більшість, в яку входить більша половина конституційного складу Верховної Ради України. Підставою формування депутатської більшості є результати виборів до Верховної Ради України.

Права і обов'язки депутатської більшості визначаються Конституцією України та законом про депутатську більшість".

Розділ IV Конституції України доповнюється також статтею 84.1 такого змісту: "Сформована у порядку, визначеному Конституцією України та відповідним законом, депутатська більшість не пізніш як протягом місяця після свого створення вирішує питання про призначення Прем'єр-міністра України та вносить його кандидатуру на розгляд Верховної Ради України.

Протягом наступного місяця після призначення Прем'єр-міністра України депутатська більшість на пропозицію Прем'єр-міністра України приймає рішення про персональний склад Кабінету Міністрів України і вносить його на розгляд Верховної Ради України.

Депутатська більшість має право порушувати питання про недовіру Кабінету Міністрів України в порядку, визначеному Законом "Про депутатську більшість". Цим правом більшість може скористатися не більше двох разів за період повноважень Верховної Ради України".

У зв'язку з цим вносяться зміни до статей 85, 106, 113, 114, 115 Конституції України. Зокрема, статтю 115 Конституції України пропонується викласти в такій редакції: "Кабінет Міністрів України складає повноваження перед новообраною Верховною Радою України.

Прем'єр-міністр України, інші члени Кабінету Міністрів України мають право заявити Верховній Раді України про свою відставку.

Відставка Прем'єр-міністра України має наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів України.

Прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінетові Міністрів України має наслідком відставку Кабінету Міністрів України.

Кабінет Міністрів України, відставку якого прийнято Верховною Радою України, за її дорученням продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України, але не довше ніж шістдесят днів".

Внесення зазначених змін до Конституції України, на думку народних депутатів України, зумовлено не тільки результатами всеукраїнського референдуму за народною ініціативою від 16 квітня 2000 року, а й необхідністю подальшого вдосконалення Конституції України, її адаптації до правових основ європейської демократії.

2. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить "внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбачених розділом XIII цієї Конституції". Вимоги щодо внесення таких змін визначають, зокрема, статті 157 і 158 Конституції України. Так, згідно з частиною першою статті 157 заборонено вносити будь-які зміни до Конституції України, якщо вони передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України. А стаття 158 Конституції України забороняє протягом року подавати до Верховної Ради України один і той же законопроект про внесення змін до Конституції України, який уже розглядався Верховною Радою України, і закон не був прийнятий. Верховній Раді України заборонено також протягом строку своїх повноважень двічі змінювати одні й ті самі положення Конституції України.

Проект Закону України "Про зміни до Конституції України за результатами всеукраїнського референдуму 16.04.2000 року" Верховна Рада України нинішнього скликання розглядає вперше. До цього розгляду положення вищезазначених статей Конституції України вона не змінювала. Отже, вимог статті 158 Конституції України Верховною Радою України дотримано.

3. Оцінюючи проект Закону України "Про зміни до Конституції України за результатами всеукраїнського референдуму 16.04.2000 року" на предмет його відповідності вимогам статті 157 Конституції України, Конституційний Суд України виходить з такого.

3.1. У поданому на висновок Конституційного Суду України проекті Закону України "Про зміни до Конституції України за результатами всеукраїнського референдуму 16.04.2000 року" пропонується викласти статтю 75 в такій редакції: "Єдиним органом законодавчої влади в Україні є Парламент України. Він складається з двох палат: Верховної Ради України і Сенату України".

Аналіз сучасної конституційної практики зарубіжних держав свідчить про те, що створення двопалатного парламенту в унітарній державі є питанням доцільності. На зміст та обсяг прав і свобод людини і громадянина сама по собі структура парламенту (однопалатна чи двопалатна) безпосередньо не впливає. Проте вплинути на них можуть порядок формування палат та розподіл повноважень між ними.

У запропонованому народними депутатами України законопроекті розподіл повноважень між палатами Парламенту України - Верховною Радою України і Сенатом України - проведено неповно, без врахування того, що Конституція України є єдиним, цілісним актом, а тому внесення будь-яких змін до неї потребує системного підходу. Це тим більше стосується змін, пов'язаних із запровадженням двопалатного парламенту, які за своїм характером є досить широкомасштабними. Законопроект обмежується внесенням змін лише до статей 75, 76, 79, 80, 84, 85, 88, 93, 94, 96, 97, 106, 107, 109, 113, 114, 115, 116, 122, 126, 128, 131, 150 Конституції України та доповненням її новими статтями 82.1, 84.1, 101.1, 101.2, 101.3, 101.4, 101.5, 101.6, 101.7, 101.8, 101.9, 101.10, 101.11, 101.12, 101.13, 101.14, 101.15, 101.16, тоді як запровадження двопалатного парламенту в запропонованому варіанті потребує внесення змін чи уточнень до низки інших статей Конституції України, зокрема 9, 20, 55, 72, 101, 104, 148, 151, 154, 155, 156, 158, 159.

Від змісту змін та уточнень до зазначених статей значною мірою залежить оцінка їх Конституційним Судом України на предмет відповідності статті 157 Конституції України. Так, скажімо, згідно з частинами третьою і п'ятою статті 20 чинної Конституції України великий Державний Герб України та Державний Гімн України затверджуються законами, що приймаються не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України, тобто парламенту в цілому.

Якщо стаття 20 Конституції України залишатиметься незмінною, то за логікою, свідомо чи несвідомо закладеною в законопроект, великий Державний Герб України та Державний Гімн України мають затверджуватися не менш як двома третинами від конституційного складу однієї з палат парламенту (до того ж не законами, оскільки законодавчий процес відповідно до запропонованих змін до Конституції України здійснюється обома палатами).

Таким чином, одна з палат Парламенту України - Сенат України, а опосередковано й виборці, які його обирають "на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування" (стаття 101.1 законопроекту), фактично усуваються від вирішення одного з найважливіших питань державного суверенітету - встановлення державних символів України, що не узгоджується зі статтею 5 Конституції України, згідно з якою народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, і зі статтею 38 Конституції України, яка закріплює за громадянами право брати участь в управлінні державними справами.

За логікою законопроекту Сенат України усувається також від процесу внесення змін до Конституції України. Адже відповідно до статті 154 Конституції України (яка залишається незмінною) законопроект про внесення змін до Конституції України може бути поданий до Верховної Ради України Президентом України або не менш як третиною народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України, тобто право конституційної ініціативи залишається лише за членами однієї з палат Парламенту України. Аналогічна ситуація складається щодо порядку схвалення та прийняття законопроекту про внесення змін до Конституції України (стаття 155 Конституції України), особливостей внесення змін до розділу I "Загальні засади", розділу III "Вибори. Референдум" і розділу XIII "Внесення змін до Конституції України" (стаття 156 Конституції України) та ін.

Відсутність комплексних, системних змін до Конституції України у зв'язку із запровадженням двопалатного парламенту в запропонованому народними депутатами України варіанті вже сама по собі унеможливлює всебічний аналіз пропонованих змін до Конституції України на предмет їх відповідності статті 157 Конституції України.

До того ж, як випливає з наведеного переліку статей Конституції України, зміни до неї, пов'язані із запровадженням двопалатного парламенту, стосуються не тільки розділів II, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIV, XV, а й розділів I, III, XIII Конституції України, порядок подання законопроекту про внесення змін до яких відрізняється від порядку подання законопроекту про внесення змін до інших розділів Конституції України (стаття 156 Конституції України).

За таких умов Конституційний Суд України не може надати висновок щодо відповідності проекту Закону України "Про зміни до Конституції України за результатами всеукраїнського референдуму 16.04.2000 року" вимогам статей 157 і 158 Конституції України в повному обсязі і вважає за необхідне припинити провадження у цій справі в тій частині законопроекту, яка стосується змін до Конституції України, прямо або опосередковано пов'язаних із запровадженням двопалатного парламенту.

3.2. У законопроекті частину третю статті 80 Конституції України пропонується викласти в такій редакції: "Народні депутати і сенатори України не можуть бути без згоди Верховного Суду України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані".

Ці зміни суперечать принципу незалежності суддів (стаття 126 Конституції України), зокрема їх безсторонності та підкоренню при здійсненні правосуддя лише закону (стаття 129 Конституції України).

У той же час надання Верховним Судом України згоди на притягнення народних депутатів і сенаторів України до кримінальної відповідальності, їх затримання чи арешт може призвести до упередженості під час розгляду в майбутньому справи щодо такого народного депутата України судом першої інстанції та апеляційним і касаційним судами.

Наділення суду повноваженням давати згоду на притягнення особи (включаючи і народного депутата України) до кримінальної відповідальності, яке, відповідно до Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Міністерства внутрішніх справ України щодо офіційного тлумачення положень частини третьої статті 80 Конституції України від 27 жовтня 1999 року, є стадією кримінального переслідування і починається з моменту пред'явлення особі обвинувачення у вчиненні злочину, фактично стирає межі між функціями обвинувачення і правосуддя, що суперечить положенням статті 124 Конституції України, згідно з якою суд є органом правосуддя.

Не узгоджуються названі зміни до статті 80 Конституції України і зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини та основних свобод 1950 року, відповідно до якої "кожен при вирішенні спору щодо цивільних прав і обов'язків або при встановленні обгрунтованості будь-якого кримінального обвинувачення, висунутого проти нього, має право на справедливий і відкритий розгляд... незалежним і безстороннім судом, встановленим законом", та з низкою рішень Європейського суду з прав людини щодо необхідності послідовного дотримання принципу розмежування між обвинуваченням і правосуддям.

Крім того, депутатська недоторканність не є виключно індивідуальним правом народного депутата України. Вона спрямована також на забезпечення нормального функціонування парламенту. Тому в країнах, де існує депутатський імунітет, його позбавлення належить до повноважень парламенту або його палати, членом якої є депутат, оскільки при наданні згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт депутата враховуються не тільки юридичні, а й інші, зокрема політичні, мотиви, пов'язані із забезпеченням нормального функціонування парламенту.

Стаття 29 Конституції України, на яку посилаються народні депутати України для обгрунтування змін до статті 80 Конституції України, передбачає, що ніхто не може бути заарештований або триматися під вартою інакше як за вмотивованим рішенням суду. В цій статті йдеться виключно про юридичну мотивацію рішення, оскільки відповідно до статті 127 Конституції України судді, а отже, й суд, включаючи Верховний Суд України, мають бути поза політикою.

Пропонована народними депутатами України редакція частини третьої статті 80 Конституції України не відповідає також рішенню, прийнятому на всеукраїнському референдумі 16 квітня 2000 року, оскільки залишає передбачений зазначеною частиною (яка відповідно до цього рішення вилучається з тексту Конституції України) обсяг депутатського імунітету, хоча і з передачею повноваження щодо надання згоди на його позбавлення іншому суб'єкту.

Таким чином, зміни до частини третьої статті 80 Конституції України передбачають обмеження прав і свобод людини і громадянина, а тому суперечать частині першій статті 157 Конституції України.

3.3. У проекті Закону України "Про зміни до Конституції України за результатами всеукраїнського референдуму 16.04.2000 року" пропонується доповнити статтю 90 Конституції України частиною п'ятою такого змісту: "Президент України може також достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо Верховна Рада України протягом одного місяця не змогла сформувати постійно діючу депутатську більшість або у разі незатвердження нею протягом трьох місяців підготовленого і поданого в установленому порядку Кабінетом Міністрів України Державного бюджету України".

Пропоновані народними депутатами України зміни до статті 90 Конституції України збігаються із змінами до цієї ж статті, передбаченими проектом Закону України "Про внесення змін до Конституції України за результатами всеукраїнського референдуму за народною ініціативою", поданим до Верховної Ради України Президентом України.

Конституційний Суд України вже надав Висновок щодо відповідності проекту названого закону вимогам статей 157 і 158 Конституції України, в якому зазначив, що зміни до статті 90 Конституції України не скасовують і не обмежують прав і свобод людини і громадянина. Не спрямовані вони також на ліквідацію незалежності чи порушення територіальної цілісності України.

Отже, доповнення до статті 90 Конституції України слід визнати таким, що відповідає вимогам статті 157 Конституції України.

3.4. У поданому на висновок Конституційному Суду України проекті Закону України "Про зміни до Конституції України за результатами всеукраїнського референдуму 16.04.2000 року" пропонується доповнити пункт 8 частини першої статті 106 Конституції України словами: "та в інших випадках, передбачених Конституцією України". Ці зміни повністю збігаються із змінами до цього ж пункту, передбаченими проектом Закону України "Про внесення змін до Конституції України за результатами всеукраїнського референдуму за народною ініціативою", поданим до Верховної Ради України Президентом України.

Конституційний Суд України у своєму Висновку щодо відповідності проекту названого закону вимогам статей 157 і 158 Конституції України визнав зазначене доповнення таким, що відповідає вимогам статті 157 Конституції України. Аналогічний висновок має бути прийнято і стосовно доповнення до пункту 8 частини першої статті 106 Конституції України, запропонованого народними депутатами України.

Виходячи з викладеного та керуючись статтями 147, 155, 159 Конституції України, статтями 51, 63, 66, 70 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України

1. Визнати проект Закону України "Про зміни до Конституції України за результатами всеукраїнського референдуму 16.04.2000 року" таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України, в частині, яка стосується змін до статті 90 та пункту 8 частини першої статті 106 Конституції України.

2. Визнати проект Закону України "Про зміни до Конституції України за результатами всеукраїнського референдуму 16.04.2000 року" таким, що не відповідає вимогам статті 157 Конституції України, в частині, яка стосується змін до статті 80 Конституції України, а саме викладення частини третьої цієї статті в такій редакції: "Народні депутати і сенатори України не можуть бути без згоди Верховного Суду України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані".

3. Припинити провадження у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про зміни до Конституції України за результатами всеукраїнського референдуму 16.04.2000 року" вимогам статей 157 і 158 Конституції України в частині, яка стосується змін до статей 75, 76, 79, частин першої і другої статті 80, статей 84, 85, 88, 93, 94, 96, 97, 106, 107, 109, 113, 114, 115, 116, 122, 126, 128, 131, 150 Конституції України та доповнення її статтями 82.1, 84.1, 101.1, 101.2, 101.3, 101.4, 101.5, 101.6, 101.7, 101.8, 101.9, 101.10, 101.11, 101.12, 101.13, 101.14, 101.15, 101.16.

4. Висновок Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про зміни до Конституції України за результатами всеукраїнського референдуму 16.04.2000 року" вимогам статей 157 і 158 Конституції України є обов'язковим до виконання, остаточним і не може бути оскарженим.

Висновок Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.