Про Концепцію судово-правової реформи в Україні

Верховна Рада України

1. Схвалити в основному Концепцію судово-правової реформи в Україні.

2. Доручити Кабінету Міністрів України, Комісії Верховної Ради України у питаннях законодавства і законності, Верховному Суду України протягом 1992 року підготувати і подати на розгляд Верховної Ради України проекти законів про судоустрій та адвокатуру, про внесення змін і доповнень до Кримінально-процесуального і Цивільно-процесуального кодексів України щодо одноособового судового розгляду кримінальних і цивільних справ, про судову перевірку законності арешту або утримання під арештом громадянина, забезпечення підозрюваному і обвинуваченому права на захист. Продовжити інтенсивну роботу по підготовці Кримінально-процесуального, Цивільно-процесуального, Кримінального, Цивільного кодексів України, Кодексу про адміністративні правопорушення, Кодексу законів про працю, Господарського (торгового) кодексу України. Підготувати пропозиції про створення при Верховній Раді України Інституту законодавства і правової реформи.

3. Кабінету Міністрів України до 1 січня 1993 року розробити і подати на розгляд Верховної Ради України відповідні нормативні акти з питань матеріально-технічного, житлово-побутового забезпечення суддів і слідчих, про забезпечення судів та правоохоронних органів приміщеннями, придатними для виконання їх функцій.

У 1993 році розпочати, а в 1994 році завершити формування основ фінансування і матеріально-технічної бази, перехід на комп'ютерні системи ведення кодифікації правових актів.

Прийняття Декларації про державний суверенітет України і Акта проголошення незалежності України, а також реальне забезпечення прав і свобод громадян, затвердження верховенства закону обумовлюють необхідність проведення судово-правової реформи.

Необхідність судово-правової реформи обумовлена і тим, що суди республіки, вся система юстиції і чинне законодавство, яке регулює діяльність правоохоронних органів, переживають глибоку кризу, викликану багатьма факторами, які негативно впливали на їх діяльність. Суди не завжди надійно охороняли права і свободи людини, являли собою важливий інструмент командно-адміністративної системи і змушені були бути провідниками її волі. Суд не мав влади, а влада безконтрольно користувалась судом. Судово-правова реформа повинна привести судову систему, а також всі галузі права у відповідність із соціально-економічними та політичними змінами, що відбулись у суспільстві.

Кризові явища посилюються надмірною перевантаженістю судів та правоохоронних органів, що негативно впливає на результати їх діяльності. В той час, коли в країні створилась тривожна ситуація, викликана загрозливим ростом злочинності, діюча система кримінальної юстиції не виконує покладені на неї завдання. Протягом 1991 року вчинено 405500 злочинів, що на 9,7% більше, ніж у 1990 році. З них розкрито всього 52,3%. З числа розкритих справи тільки про кожен другий злочин передані на розгляд судів. Таким чином майже 3/4 вчинених злочинів не були предметом розгляду суду. Щорічно судами розглядається близько одного мільйона цивільних, кримінальних справ та справ про адміністративні правопорушення. Кожен слідчий МВС щорічно веде розслідування не менше 80 справ.

Становище погіршується недостатньою соціально-економічною захищеністю суддів і слідчих.

До цього часу не зжиті факти втручання в діяльність правосуддя.

Головною метою судово-правової реформи і формування незалежної судової влади є перебудова судової системи, створення нового законодавства, вдосконалення форм судочинства. В ході реформи необхідно:

- шляхом ефективного розмежування повноважень гарантувати самостійність і незалежність судових органів від впливу законодавчої і виконавчої влади;

- реалізувати демократичні ідеї правосуддя, вироблені світовою практикою і наукою;

- створити систему законодавства про судоустрій, яке б забезпечило незалежність судової влади;

- поступово здійснити спеціалізацію судів;

- максимально наблизити суди до населення;

- чітко визначити компетенцію різних ланок судової системи;

- гарантувати право громадянина на розгляд його справи компетентним, незалежним і неупередженим судом.

Основними принципами судово-правової реформи є:

- створення такого судочинства, яке максимально гарантувало б право на судовий захист, рівність громадян перед законом, створило б умови для дійсної змагальності і реалізації презумпції невинності;

- відповідність нормативних актів з питань діяльності судів і органів юстиції вимогам міжнародних угод, ратифікованих Україною;

- радикальне реформування матеріального і процесуального законодавства, деідеологізування і наповнення його гуманістичним змістом;

- виключення з кримінального закону діянь, які в сучасних умовах не можуть визнаватись злочинами;

- реформування системи кримінальних покарань;

- диференціювання форм судочинства, зокрема в залежності від ступеня тяжкості злочину;

- розгляд окремих категорій судових справ суддями одноособово, а також колегіями професійних суддів та суддями з розширеною колегією судових засідателів;

- чітке визначення умов допустимості доказів;

- встановлення судового контролю за законністю і обгрунтованістю процесуальних рішень слідчих органів, які обмежують права громадян;

- перевірка законності і обгрунтованості судових рішень в апеляційному і касаційному порядку та за нововиявленими обставинами.

Декларація про державний суверенітет України проголосила розмежування законодавчої, виконавчої і судової влади найважливішим принципом існування України як правової держави. Під судовою владою слід розуміти систему незалежних судів, які в порядку, визначеному законом, здійснюють правосуддя. Суди мають владні повноваження для відновлення порушеного права і справедливості. Судова влада здійснюється тільки судом і на основі закону. Всі органи, які виконували деякі судові функції, скасовуються.

В Україні діють Конституційний, загальні та арбітражні суди, кожен з яких має чітко визначену компетенцію.

Конституційний Суд України забезпечує відповідність законів, інших нормативних актів Конституції України і міжнародним договорам, визнаним Україною. Конституційний Суд діє як орган судової влади у відповідності з принципами законності, незалежності, гласності, колегіальності і змагальності. Нормативний акт, визнаний неконституційним, втрачає чинність з моменту прийняття такого рішення Конституційним Судом. Він не втручається у вирішення конкретних цивільних, кримінальних та адміністративних справ.

Загальні суди забезпечують захист прав і свобод громадян шляхом розгляду цивільних, кримінальних і адміністративних справ. В їх систему входять районні (міські), міжрайонні (окружні), обласні суди та Верховний Суд України.

В районному (міському) суді одноособово розглядаються адміністративні, цивільні та більшість кримінальних справ.

Міжрайонні (окружні) суди розглядають цивільні та кримінальні справи, які не віднесені до одноособового розгляду. Ці суди здійснюють правосуддя колегіально у складі трьох професійних суддів.

Обласні та прирівнені до них суди розглядають кримінальні справи про певні категорії тяжких злочинів, в тому числі справи, що підлягають розгляду суддями розширеною колегією судових засідателів та окремі категорії цивільних справ. Одночасно вони діють як суди апеляційної та касаційної інстанцій у справах, розглянутих районними (міськими) чи міжрайонними (окружними) судами. Судові справи вони розглядають колегіально.

Верховний Суд України є вищою судовою інстанцією в системі загальних судів. Він переглядає в апеляційному та касаційному порядку справи, розглянуті загальними судами. Крім того він розглядає справи за нововиявленими обставинами.

Верховний Суд України не розглядає справи по першій інстанції, оскільки це суперечить Міжнародному пакту про громадянські та політичні права і позбавляє засуджених та інших учасників процесу права на апеляційне і касаційне оскарження судового рішення.

В умовах створення Збройних Сил, Прикордонних військ і Національної гвардії незалежної України та враховуючи специфіку діяльності військових формувань, в системі загальних судів зберігаються військові суди, які значно реформуються і звільняються від будь-якої залежності від військового командування. Вони розглядають тільки справи про військові злочини військовослужбовців та справи про їх соціальний захист.

Вищою інстанцією військової юстиції є військова Колегія Верховного Суду, як апеляційна інстанція у справах, розглянутих військовими судами округів по першій інстанції, крім справ, розглянутих суддями з розширеною колегією судових засідателів та касаційною інстанцією у всіх справах, розглянутих військовими судами гарнізонів, округів, в тому числі і по справах, розглянутих з участю судових засідателів.

Запроваджується адміністративне судочинство, метою якого є розгляд спорів між громадянином і органами державного управління. На рівні району вводяться адміністративні судді, які організаційно входять до складу районних (міських) чи міжрайонних судів. В обласних судах створюються судові колегії в адміністративних справах як суди першої та апеляційної інстанції. У Верховному Суді України діє колегія в адміністративних справах як суд апеляційної та касаційної інстанції. В ході судової реформи суди в адміністративних справах виділяються в окрему систему.

Арбітражний суд забезпечує захист прав і законних інтересів учасників господарських відносин, незалежно від форми власності, яку вони представляють. Арбітражними судами є обласні, прирівняні до них арбітражні суди та Вищий Арбітражний Суд України.

Суддею районного (міського) суду може бути громадянин України, що досяг віку 25 років, має вищу юридичну освіту, стаж роботи за юридичною спеціальністю не менше двох років. Суддями Верховного Суду Республіки Крим, обласних і прирівнених до них, Верховного Суду України і Вищого Арбітражного Суду України можуть бути громадяни України, що досягли відповідно 30 і 35 років, мають вищу юридичну освіту і стаж роботи за спеціальністю відповідно не менше 5 і 10 років. Суддями Конституційного Суду України - громадяни України, які досягли не менше 40-річного віку, мають вищу юридичну освіту та пропрацювали безпосередньо за юридичною спеціальністю не менше 15 років.

Судді незмінювані. Судді районних (міських) і міжрайонних (окружних) судів, обласних судів, Верховного суду республіки Крим, судді обласних арбітражних судів та судді військових судів гарнізонів і округів, судді Верховного Суду та Вищого Арбітражного Суду обираються Верховною Радою України безстроково.

Вперше судді призначаються (обираються) строком на 5 років.

Судді Конституційного Суду обираються Верховною Радою України на 10 років, повторне обрання не допускається.

Судді недоторканні. Їх недоторканність поширюється на листування, засоби зв'язку, документи, службові і приватні приміщення. Судді всіх рівнів не можуть бути притягнуті до кримінальної та адміністративної відповідальності і взяті під варту без згоди Верховної Ради України. Кримінальна справа проти судді може бути порушена тільки Генеральним прокурором України за згодою Верховної Ради України, яка одночасно вирішує питання про зупинення повноваження судді.

Суддя достроково позбавляється своїх повноважень:

- внаслідок винесеного відносно нього обвинувального вироку, що набрав законної сили;

- втрати громадянства України.

Суддя може бути звільнений з посади внаслідок недостатньої кваліфікації лише за висновком кваліфікаційної колегії суддів.

Судді також можуть бути достроково звільнені від виконання своїх обов'язків за власним бажанням, внаслідок обрання на іншу посаду за їх згодою та за станом здоров'я, який перешкоджає продовженню роботи.

Скасування або зміна судового рішення самі по собі не тягнуть відповідальності судді, якщо в його діях немає складу злочину.

Судді звільняються від виконання невластивих їм функцій та не можуть включатись до різного роду комітетів, комісій по боротьбі із злочинністю.

Суддя не може бути депутатом, перебувати в політичній партії, займати будь-які інші посади, здійснювати підприємницьку діяльність. Займатися науковою, викладацькою, літературною та іншою творчою діяльністю судді не забороняється.

Вперше обрані або призначені судді приймають присягу.

Для спеціалістів судів вводяться класні чини. Судді, адвокати і прокурори в процесі забезпечуються форменим одягом (мантією). Вводиться присяга для свідків. Поряд з гербом в залі суду знаходиться прапор України. Запроваджується посада судового розпорядника.

Органами самоврядування суддів є їх обласні конференції та з'їзд суддів України.

1. Процесуальним законодавством надається громадянину максимум правових засобів для захисту його прав. Встановлюється порядок оскарження до суду дій слідчого, пов'язаних з порушенням прав людини.

Значно розширюються права обвинуваченого, потерпілого та інших учасників процесу. Потерпілому надається право підтримувати обвинувачення, вимагати відшкодування державою збитків, заподіяних йому злочином, для чого створюється державний фонд.

Законодавчо закріплюється реальна процесуальна самостійність слідчого, його права і обов'язки, диференціюються форми розслідування. Чітко розмежовуються функції органів попереднього розслідування і органів, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність як у процесуальному, так і організаційному плані.

Створюється єдиний слідчий апарат. Визначаються науково обгрунтовані критерії навантаження слідчих та забезпечення їх технічними засобами.

Створюється судова експертиза, як важлива і самостійна інституція, незалежна від органів попереднього розслідування, діяльність якої повинна регулюватись процесуальним законодавством.

2. З розвитком ринкових відносин і підвищення ролі судової влади у захисті прав підприємців і власників змінюється загальнонаглядова функція прокуратури у сфері господарської діяльності (економічних відносин). У перспективі загальний нагляд буде обмежений питаннями захисту державних інтересів і власності, перевірки законності правових актів, а також дій посадових осіб, що стосуються прав і свобод громадян.

Прокурор не здійснює нагляду за діяльністю судів, він є рівноправним учасником судового процесу. В законодавстві чітко визначаються процесуальні функції прокурора як державного обвинувача, суд звільнюється від невластивих йому функцій обвинувачення, які в даний час він змушений виконувати.

3. Міністерство юстиції України:

- приймає участь у розробці законодавчих актів і координує роботу по практичній реалізації судової реформи;

- веде державну реєстрацію нормативних актів міністерств і відомств України, які стосуються прав і законних інтересів громадян або мають міжвідомчий характер, в зв'язку з чим створюється центр правової інформації;

- здійснює керівництво виконанням судових рішень, нотаріатом, органами загсів, видає ліцензії особам на право займатись наданням юридичної допомоги громадянам, організаціям, підприємствам та установам;

- виконує функції замовника спеціалістів у вищих юридичних учбових закладах, організує роботу по професійній підготовці суддів, спеціалістів органів і установ юстиції та підвищення їх кваліфікації;

- реєструє не тільки громадські об'єднання, а всіх юридичних осіб для забезпечення контролю за відповідністю їх статутних завдань діючому законодавству;

- координує діяльність державних органів у правовій просвіті громадян та методичного забезпечення організації юридичного всеобучу;

- в межах своєї компетенції укладає угоди з відповідними органами інших держав та міжнародними юридичними організаціями про надання юридичної допомоги;

- здійснює судово-експертне забезпечення.

4. Інститут адвокатури є самостійною структурою по наданню юридичної допомоги фізичним і юридичним особам.

Адвокату гарантується можливість самому визначати організаційні форми роботи, йому надається право займатися приватною практикою або добровільно об'єднуватися в адвокатські об'єднання.

Закріплюються гарантії самостійності адвоката, розширюються його професійні права та посилюється відповідальність за якість роботи. Питання про допуск особи до адвокатської діяльності вирішується кваліфікаційною комісією на підставі іспитів.

Заробітна плата суддів, спеціалістів судів встановлюється в розмірі, що гарантує їх незалежність, достатньо забезпечує матеріальні умови для належного виконання ними службових обов'язків, з урахуванням, що вони позбавлені можливості поряд з судовою діяльністю виконувати іншу роботу. Вводиться додаткова оплата праці за вислугу років та за класні чини суддів і спеціалістів судів.

Судді забезпечуються упорядкованим жилим приміщенням у вигляді окремої квартири або будинку не пізніше шести місяців після призначення на посаду, а також у випадку виникнення права на поліпшення житлових умов. Встановлюється, що вони мають право на додаткову жилу площу у вигляді окремої кімнати. Суддям надається щорічна оплачувана відпустка тривалістю 45 календарних днів, а також додаткова оплачувана відпустка в залежності від стажу роботи. Їх життя і здоров'я підлягають обов'язковому державному страхуванню. Суддя має право на відставку при наявності в нього не менше 20-річного стажу роботи або вихід на пенсію по досягненню пенсійного віку із збереженням у цих випадках заробітку судді.

Для захисту судової діяльності засновується судова міліція.

Гарантується державний захист не тільки суддів, а й їх сімей.

Фінансування судової влади здійснюється за рахунок державного бюджету, самостійним розділом з розподілом по окремих статтях бюджету щодо кожного виду судової влади. При цьому бюджет не може бути зменшеним без згоди відповідно Конституційного Суду України, Верховного Суду України, Вищого Арбітражного Суду України і Прокуратури України.

Розмір загальних асигнувань на судову владу має визначатися в процентах пропорційно до бюджету виходячи із співвідношення фінансування законодавчої, виконавчої і судової влади. Суди забезпечуються службовими приміщеннями, придатними для здійснення правосуддя.

Структурні зміни судової системи проходитимуть поетапно, на основі розвитку і зміни функцій існуючих судів з поступовим відокремленням ряду їх підрозділів в самостійні ланки судової системи із спеціальною підсудністю або в додаткові судові інстанції.

Треба особливо підкреслити, що не буде дискримінації і приниження кваліфікованих кадрів суддів, прокуратури і слідчого апарату. Бережливе ставлення до цих людей є не тільки моральним обов'язком, а й необхідною умовою поступового переходу до правової держави.

Реформу пропонується проводити в три етапи.

Перший етап.

Передбачає:

- розробку і затвердження Концепції судової реформи Верховною Радою України, створення Комісії Верховної Ради України з судово-правової реформи, а в Міністерстві юстиції України - управління з цього питання;

- внесення змін і доповнень до Закону "Про судоустрій України", Кримінально-процесуального та Цивільного процесуального кодексів України про одноособовий судовий розгляд кримінальних і цивільних страв, про судову перевірку законності арешту або утримання під арештом громадянина, про забезпечення підозрюваному і обвинуваченому права на захист;

- підготовку і прийняття Законів про Конституційний Суд України, конституційне судочинство, адвокатуру, про судоустрій і статус суддів, про нотаріат України, про акти громадянського стану, про судову експертизу;

- проведення інтенсивної роботи по підготовці з послідуючим прийняттям Кримінально-процесуального, Цивільного процесуального кодексів України, Кримінального, Цивільного кодексів України, Кодексу про адміністративні правопорушення, Кодексу законів про працю, Господарського (торгового) кодексу України;

- розробку Положення про кваліфікаційні колегії, кваліфікаційну атестацію, кваліфікаційні класи суддів і класні чини спеціалістів судів України, Положення про конференції суддів, їх відкликання і дострокове звільнення;

- затвердження окремим розділом в державному бюджеті України асигнування на фінансове, матеріально-технічне та житлово-побутове забезпечення судів, правоохоронних органів, установ юстиції і їх працівників;

- розробку нормативних актів з питань оптимального навантаження суддів, слідчих та інших працівників правоохоронних органів, їх матеріально-технічне забезпечення і розміщення (підготовка типових проектів приміщень, раціонального порядку діловодства з використанням сучасних науково-технічних засобів);

- підготовчу роботу по створенню судової міліції;

- розробку і прийняття законодавчих актів по створенню Слідчого Комітету, програми його матеріально-технічного забезпечення;

- введення посад суддів по адміністративних справах в районних (міських) судах, створення судових колегій по адміністративних справах у Верховному Суді України, Верховному Суді Республіки Крим, обласних судах і Київському міському суді;

- створення міжрайонних (окружних) судів;

- організацію при Верховній Раді України Центру наукового забезпечення законотворчої роботи, а на подальшому етапі - Інституту законодавства і правової реформи;

- створення апеляційних колегій при Верховному Суді України, Верховному Суді Республіки Крим, обласних судах і Київському міському суді.

Другий етап.

Передбачає:

- запровадження організаційних структур з спеціалізації здійснення правосуддя в Україні. Створення адміністративних судів, судів по розгляду сімейних справ, в справах неповнолітніх;

- завершення формування основ фінансування і матеріально-технічної бази, перехід на комп'ютерні системи ведення кодифікації правових актів, які регулюють судову діяльність;

- створення Вищого апеляційного суду України;

- завершення створення Слідчого Комітету і Інституту законодавства і правової реформи.

Третій етап.

Передбачає:

- вивчення і узагальнення ефективності судово-правової реформи;

- внесення змін і доповнень в чинне законодавство по вдосконаленню діяльності судової влади;

- прийняття законодавчих актів про дальше удосконалення законодавства з питань організації і діяльності судів, органів розслідування, прокуратури, юстиції, адвокатури;

- проведення подальшої роботи по спеціалізації судів;

- реалізацію наукових програм по удосконаленню судово-правової реформи.

При розробці Концепції використані зауваження і пропозиції, висловлені на з'їзді суддів в грудні 1991 року, а також окремі положення Концепцій, запропонованих Інститутом держави і права АН України, Українською юридичною академією, судами Івано-Франківської, Київської, Одеської, Донецької, Луганської областей, Верховним Судом України, матеріали узагальнень постійних комісій Верховної Ради України, а також пропозиції народних депутатів, окремих суддів і працівників правоохоронних органів.