Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) статті 90, підпункту 1 пункту 2 розділу XI „Прикінцеві та перехідні положення“ Закону України „Про державну службу“ від 10 грудня 2015 року № 889-VIII, частини сьомої статті 21 Закону України „Про службу в органах місцевого самоврядування“ від 7 червня 2001 року № 2493-III

Велика палата Конституційного Суду України у складі суддів:

Петришина Олександра Віталійовича - головуючого,

Барабаша Юрія Григоровича,

Водяннікова Олександра Юрійовича,

Городовенка Віктора Валентиновича,

Грищук Оксани Вікторівни,

Кичуна Віктора Івановича,

Олійник Алли Сергіївни,

Первомайського Олега Олексійовича,

Різника Сергія Васильовича,

Совгирі Ольги Володимирівни - доповідача,

Філюка Петра Тодосьовича,

Юровської Галини Валентинівни,

розглянула на пленарному засіданні справу за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) статті 90, підпункту 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (Відомості Верховної Ради України, 2016 р., № 4, ст. 43), частини сьомої статті 21 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 7 червня 2001 року № 2493-III (Відомості Верховної Ради України, 2001 р., № 33, ст. 175) зі змінами.

Заслухавши суддю-доповідача Совгирю О.В. та дослідивши матеріали справи,

Конституційний Суд України

1. Суб’єкт права на конституційне подання - Уповноважений Верховної Ради України з прав людини - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати такими, що не відповідають статті 1, частині другій статті 3, частинам першій, другій статті 8, частині другій статті 19, частинам другій, третій статті 22, статті 40, частинам першій, другій статті 46, статті 64 Конституції України (є неконституційними), статтю 90, підпункт 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (далі - Закон № 889) у частині поширення статті 37 Закону України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 року № 3723-XII зі змінами (далі - Закон № 3723) лише на осіб, визначених у пунктах 10, 12 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889, а також у частині непродовження дії статті 37-1Закону № 3723 щодо перерахунку призначених пенсій державних службовців; частину сьому статті 21 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 7 червня 2001 року № 2493-III зі змінами (далі - Закон № 2493).

Згідно з оспорюваними положеннями Закону № 889 пенсійне забезпечення державних службовців здійснюється відповідно до Закону України "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування" від 9 липня 2003 року № 1058-IV зі змінами (далі - Закон № 1058) (стаття 90); Закон № 3723 визнано таким, що втратив чинність, крім статті 37, що застосовується до осіб, зазначених у пунктах 10, 12 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889 ( підпункт 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення").

Згідно з частиною сьомою статті 21 Закону № 2493 пенсійне забезпечення посадових осіб місцевого самоврядування здійснюється відповідно до Закону № 1058.

Автор клопотання стверджує, що "оспорювані положення Закону № 889 та Закону № 2493, якими змінено умови пенсійного забезпечення державних службовців та посадових осіб органів місцевого самоврядування, а також взагалі не передбачено перерахунку (індексації) пенсій зазначених категорій пенсіонерів, призначених за Законом № 3723, є такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними)".

2. Згідно зі статтями 62, 63 Закону України "Про Конституційний Суд України" наявність рішення Конституційного Суду України щодо того самого предмета конституційного подання є підставою для закриття конституційного провадження у справі.

Конституційний Суд України ухвалив Рішення від 23 грудня 2022 року № 3-р/2022, у якому визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), підпункт 1 пункту 2 розділу XI"Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889 у тім, що він унеможливив перерахунок розмірів пенсій, призначених на підставі статті 37 Закону № 3723.

Отже, конституційне провадження у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини в частині відповідності Конституції України (конституційності) підпункту 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889 підлягає закриттю на підставі пункту 6 статті 62 Закону України "Про Конституційний Суд України" - наявність рішення Конституційного Суду України щодо того самого предмета.

3. Розв’язуючи порушені в конституційному поданні питання щодо відповідності Конституції України статті 90, підпункту 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889 в частині поширення дії статті 37 Закону № 3723 лише на осіб, визначених у пунктах 10, 12 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889, частини сьомої статті 21 Закону № 2493, Конституційний Суд України виходить із такого.

3.1. За Конституцією України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави (частина друга статті 3 ); в Україні визнається і діє принцип верховенства права; Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (частини перша, друга статті 8 ); громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом; не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками (частини перша, друга статті 24 ).

Відповідно до Основного Закону України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом; це право гарантується, зокрема, загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення (частини перша, друга статті 46 ); виключно законами України визначаються, зокрема, основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення; основи державної служби; засади місцевого самоврядування ( пункти 6, 12, 15 частини першої статті 92 ).

3.2. Конституційний Суд України зазначив, що:

- "право громадян на соціальний захист є комплексним, його зміст визначають як Конституція, так і закони України. Згідно з частиною першою статті 46 Конституції України складовими права громадян на соціальний захист є право на забезпечення їх у разі: 1) повної, часткової або тимчасової втрати працездатності; 2) втрати годувальника; 3) безробіття з незалежних від них обставин; 4) старості; 5) в інших випадках, передбачених законом <...> складові конституційного права громадян на соціальний захист, зазначені в пунктах 1-4 цього абзацу, не можуть бути скасовані законом"; "водночас інші складові права на соціальний захист, не конкретизовані в частині першій статті 46 Основного Закону України або в інших його статтях, визначає Верховна Рада України шляхом ухвалення законів, тому вона може змінити, скасувати або поновити їх при формуванні соціальної політики держави за умови дотримання конституційних норм та принципів" (абзаци другий, четвертий пункту 5 мотивувальної частини Рішення від 7 листопада 2018 року № 9-р/2018);

-,,зміна механізму нарахування соціальних виплат та допомоги повинна відбуватися відповідно до критеріїв пропорційності та справедливості і є конституційно допустимою до тих меж, за якими ставиться під сумнів власне сутність змісту права на соціальний захист" ( абзац восьмий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 25 січня 2012 року № 3-рп/2012);

- "Верховна Рада України має конституційне повноваження ухвалювати закони, що визначають та змінюють нормативне регулювання пенсійного забезпечення. Реалізуючи це конституційне повноваження, Верховна Рада України має узгоджувати приписи законів, які вона ухвалює, із приписами Конституції України"; "згідно з приписами Основного Закону України законодавець має певний простір обдумування (the margin of appreciation ) як стосовно визначення змісту й окремих складників юридичного механізму регулювання пенсійного забезпечення, так і щодо ухвалення законів, якими він змінює такий механізм. Тобто Верховна Рада України в законах може визначити та надалі змінювати основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення (пункт 6 частини першої статті 92 Конституції України)" (абзаци перший, третій підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 23 грудня 2022 року № 3-р/2022).

3.3. За Законом № 889, який набрав чинності 1 травня 2016 року, пенсійне забезпечення державних службовців здійснюється відповідно до Закону № 1058 (стаття 90), за винятком осіб, зазначених у пунктах 10 і 12 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889 ( підпункт 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення").

У період із 1 січня 1994 року до набрання чинності Законом № 889 пенсійне забезпечення державних службовців регулював Закон № 3723.

Відповідно до Постанови Верховної Ради України "Про введення в дію Закону України "Про державну службу"" від 16 грудня 1993 року № 3724-XII дія Закону № 3723 поширювалася на "працівників державних органів Республіки Крим, органів місцевого та регіонального самоврядування, які прирівнюються до відповідних категорій посад службовців" (пункт 2).

Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР було закріплено, що на посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія Закону № 3723 (перше речення пункту 5 розділу V "Прикінцеві та перехідні положення").

За Законом № 2493, який набрав чинності 4 липня 2001 року, збережено практику врегулювання відносин щодо пенсійного забезпечення посадових осіб місцевого самоврядування законодавством України про державну службу.

Відповідно до Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвищення пенсій" від 3 жовтня 2017 року № 2148-VIII (далі - Закон № 2148) частину сьому статті 21 Закону № 2493 викладено в новій редакції, згідно з якою пенсійне забезпечення посадових осіб місцевого самоврядування здійснюється відповідно до Закону № 1058; положення частини сьомої статті 21 Закону № 2493 в редакції Закону № 2148 застосовується з 1 жовтня 2017 року.

Отже, з 1 січня 1994 року до 30 квітня 2016 року умови пенсійного забезпечення посадових осіб місцевого самоврядування були врегульовані Законом № 3723, зокрема його статтею 37, а з 1 травня 2016 року до 30 вересня 2017 року - Законом № 889, а саме його статтею 90, підпунктом 1 пункту 2, пунктами 10, 12 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення".

3.4. За Законом № 3723 на одержання пенсії державних службовців мали право чоловіки, які досягли віку 62 роки, та жінки, які досягли пенсійного віку, встановленого статтею 26 Закону № 1058, за наявності страхового стажу, потрібного для призначення пенсії за віком у мінімальному розмірі, передбаченого абзацом першим частини першої статті 28 Закону № 1058, зокрема стажу державної служби не менш як 10 років, та які на час досягнення зазначеного віку працювали на посадах державних службовців, а також особи, які мають не менш як 20 років стажу роботи на посадах, віднесених до категорій посад державних службовців, незалежно від місця роботи на час досягнення зазначеного віку; пенсія державним службовцям призначалася в розмірі 60 відсотків суми їх заробітної плати, з якої було сплачено єдиний внесок на загальнообов’язкове державне соціальне страхування, а до 1 січня 2011 року - страхові внески на загальнообов’язкове державне пенсійне страхування, а особам, які на час звернення за призначенням пенсії не є державними службовцями, - у розмірі 60 відсотків заробітної плати працюючого державного службовця відповідної посади та рангу за останнім місцем роботи на державній службі, з якої було сплачено єдиний внесок на загальнообов’язкове державне соціальне страхування, а до 1 січня 2011 року - страхові внески на загальнообов’язкове державне пенсійне страхування (частина перша статті 37 ).

Згідно з підпунктом 1 пункту 2, пунктами 10, 12 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889 право на призначення пенсій відповідно до статті 37 Закону № 3723 збережено для:

- державних службовців, які на день набрання чинності Законом № 889 займають посади державної служби та мають не менш як 10 років стажу на посадах, віднесених до відповідних категорій посад державних службовців, визначених статтею 25 Закону № 3723 та актами Кабінету Міністрів України; вони мають право на призначення пенсії відповідно до статті 37 Закону № 3723 у порядку, визначеному для осіб, які мають не менш як 20 років стажу роботи на посадах, віднесених до категорій посад державних службовців ( пункт 10 );

- осіб, які на день набрання чинності Законом № 889 мають не менш як 20 років стажу на посадах, віднесених до відповідних категорій посад державної служби, визначених статтею 25 Закону № 3723 та актами Кабінету Міністрів України; за ними збережено право на призначення пенсії відповідно до статті 37 Закону № 3723 у порядку, визначеному для осіб, які мають не менш як 20 років стажу роботи на посадах, віднесених до категорій посад державних службовців ( пункт 12).

Отже, пенсійне забезпечення державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування із 1 травня 2016 року врегульовано Законом № 1058 як загальним законом (lex generalis ), за винятком випадків, визначених у пунктах 10, 12 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889, до яких може бути застосована стаття 37 Закону № 3723 як норма спеціального закону (lex specialis ).

4. Положення статті 90 Закону № 889, частини сьомої статті 21 Закону № 2493, згідно з якими пенсійне забезпечення державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування здійснюється відповідно до Закону № 1058, фактично запроваджують новий підхід до регулювання пенсійного забезпечення державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування. Пенсійне забезпечення державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування з 1 травня 2016 року здійснюється не на умовах, визначених спеціальним законом, а на загальних підставах за Законом № 1058, за винятком випадків, коли на день набрання чинності Законом № 889 особи мали потрібний для призначення пенсії за Законом № 3723 стаж державної служби, служби в органах місцевого самоврядування. Зазначене свідчить про зміну соціальної політики держави щодо пенсійного забезпечення державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування.

У Рішенні від 23 грудня 2022 року № 3-р/2022 Конституційний Суд України зазначив, що "Верховна Рада України, ухваливши Закон № 889, реалізувала належні їй як єдиному органові законодавчої влади в Україні конституційні повноваження щодо визначення в законах основ соціального захисту, форм і видів пенсійного забезпечення державних службовців" ( абзац четвертий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини), а також вказав, що "стаття 46 та інші норми Конституції України не містять вказівки на права чи гарантії щодо застосування "особливих умов" або "особливого порядку" пенсійного забезпечення <…> державних службовців" ( абзац другий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини).

Конституційний Суд України бере до уваги, що Основний Закон України також не встановлює гарантій щодо особливих умов пенсійного забезпечення посадових осіб місцевого самоврядування, а частина сьома статті 21 Закону № 2493 визначає основи пенсійного забезпечення посадових осіб місцевого самоврядування, що відповідно до пункту 6 частини першої статті 92 Конституції України є повноваженням Верховної Ради України.

Отже, Верховна Рада України, установивши, що пенсійне забезпечення державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування здійснюється відповідно до Закону № 1058 (стаття 90 Закону № 889, частина сьома статті 21 Закону № 2493), реалізувала повноваження щодо визначення основ соціального захисту, форм і видів пенсійного забезпечення. Водночас Конституційний Суд України вважає за доцільне дослідити питання щодо дотримання конституційних норм та принципів під час зміни умов пенсійного забезпечення державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування.

4.1. В Україні визнається і діє принцип верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України).

Конституційний Суд України в Рішенні від 18 червня 2020 року № 5-р(II)/2020 зазначив, що "однією з вимог принципу верховенства права (правовладдя) є вимога юридичної визначеності (як принцип) <...>. Принцип юридичної визначеності є істотно важливим у питаннях <...> дієвості верховенства права (правовладдя)" ( абзац перший підпункту 2.1.1 підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини).

Європейська Комісія "За демократію через право" (Венеційська Комісія) зазначила, що "юридична визначеність вимагає, щоб юридичні норми були зрозумілими й точними, а також, щоб їхньою метою було забезпечення передбачності ситуацій та правовідносин; юридична визначеність також означає, що держава загалом повинна додержувати взятих на себе зобов’язань щодо людей або виконувати їм обіцяне [поняття "виправданого (леґітимного) очікування"]" [Доповідь про правовладдя, ухвалена на 86-му пленарному засіданні Венеційської Комісії (Венеція, 25-26 березня 2011 року), перше речення § 46, § 48]; принцип правомірних (легітимних) очікувань, за тлумаченням Венеційської Комісії, виражає ідею, що органи публічної влади повинні додержуватися не лише приписів актів права, а й своїх обіцянок та пробуджених [у особи] очікувань [Дослідження Венеційської Комісії "Мірило правовладдя", CDL-AD(2025)002, пункт II.B.4.56].

У Рішенні від 23 грудня 2022 року № 3-р/2022 Конституційний Суд України зазначив, що "юридичну визначеність в аспекті поняття правомірних (легітимних) очікувань слід розуміти не лише як право особи розраховувати на розумну та передбачну стабільність приписів актів права, чітке розуміння юридичних наслідків застосування таких приписів, а також як право особи на розумні очікування щодо послідовності та цілісності законотворчої діяльності Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади в Україні" ( абзац п’ятий пункту 4 мотивувальної частини).

4.2. Державна служба та служба в органах місцевого самоврядування є одним із видів трудової діяльності громадян ( абзац п’ятий підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 16 жовтня 2007 року № 8-рп/2007).

Згідно з частиною першою статті 43 Конституції України право на працю охоплює можливість кожного заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Однак стосовно державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування реалізація цього права має певні особливості, зумовлені спеціальним статусом цих осіб.

Відповідно до частини другої статті 42 Конституції України закон установлює обмеження щодо зайняття підприємницькою діяльністю, зокрема, для посадових і службових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

На державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія Закону України "Про запобігання корупції" від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII зі змінами (далі - Закон № 1700) (частина п’ята статті 5 Закону № 889, частина третя статті 7 Закону № 2493, підпункт "в" пункту 1 статті 3 Закону № 1700), а отже, зобов’язання, заборони та обмеження, установлені Законом № 1700. Державним службовцям та посадовим особам місцевого самоврядування заборонено займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту) або підприємницькою діяльністю, входити до складу правління, інших виконавчих чи контрольних органів, наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку [крім випадків, коли особи здійснюють функції з управління акціями (частками, паями), що належать державі чи територіальній громаді, та представляють інтереси держави чи територіальної громади в раді (спостережній раді)], якщо інше не передбачено Конституцією або законами України (частина перша статті 25 Закону № 1700).

Законом № 889 установлено заборону щодо призначення на посаду державної служби особи, яка буде прямо підпорядкована близькій особі або якій будуть прямо підпорядковані близькі особи (частина перша статті 32 ). Так само на службу в органи місцевого самоврядування не може бути прийнято осіб, які в разі прийняття на службу в органи місцевого самоврядування будуть безпосередньо підпорядковані близьким особам (пункт 5 частини першої статті 12 Закону № 2493).

Отже, державна служба та служба в органах місцевого самоврядування характеризуються особливими вимогами до державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, які пов’язані із значущістю виконуваних ними функцій, та встановленням певних обмежень конституційних прав громадян.

Конституційний Суд України у Рішенні від 13 травня 2015 року № 4-рп/2015 наголосив на взаємозв’язку між особливими умовами пенсійного забезпечення окремих категорій громадян та особливостями їх професійної діяльності, зазначивши, що "пенсійне забезпечення окремих категорій громадян регулюється спеціальними законами з урахуванням особливостей умов праці, характеру, складності і значущості виконуваної роботи, ступеня відповідальності, певних обмежень конституційних прав і свобод тощо" ( абзац другий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини).

Протягом тривалого часу дії Закону № 3723 особливі вимоги до державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування і обмеження конституційних прав цих осіб у зв’язку з перебуванням на державній службі та службі в органах місцевого самоврядування компенсувалися особливими умовами їх пенсійного забезпечення.

4.3. Відповідно до Конституції України право на соціальний захист гарантується загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням, зокрема за рахунок страхових внесків громадян (частина друга статті 46 ).

Конституційний Суд України у Рішенні від 27 лютого 2018 року № 1-р/2018 вказав, що "у сфері пенсійного забезпечення справедливим має визнаватися такий підхід законодавця, за якого забезпечується пропорційне співвідношення між страховими внесками та призначеним розміром пенсійних виплат" ( абзац четвертий підпункту 4.3 пункту 4 мотивувальної частини).

Законом України "Про внесення змін до деяких законів України" від 17 лютого 2000 року № 1461-III, який набрав чинності 15 березня 2000 року, запроваджено додатковий збір на обов’язкове державне пенсійне страхування із заробітної плати державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування у розмірі від 1 відсотка до 5 відсотків залежно від розміру заробітної плати (зокрема, 5 відсотків - з частини сукупного оподатковуваного доходу в розмірі понад 501 гривню).

З 1 січня 2011 року Законом України "Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування" від 8 липня 2010 року № 2464-VI було встановлено єдиний внесок на загальнообов’язкове державне соціальне страхування у розмірі 6,1 відсотка бази нарахування єдиного внеску, визначеної пунктом 1 частини першої статті 7 цього закону, для платників, які працюють на посадах, робота на яких зараховується до стажу, що дає право на одержання пенсії, зокрема, відповідно до Закону № 3723, а також 3,6 відсотка - для працівників, які працюють на умовах трудового договору.

З набранням чинності Законом № 889 розмір єдиного внеску для державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування було зменшено до 3,6 відсотка.

Отже, до набрання чинності Законом № 889 відрахування до Пенсійного фонду України із заробітної плати державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування були значно вищими порівняно з відрахуваннями із заробітної плати інших осіб.

Конституційний Суд України вважає, що сплата додаткового збору на обов’язкове державне пенсійне страхування та/або єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування із заробітної плати державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування (далі - підвищені відрахування) упродовж тривалого часу - з 15 березня 2000 року до 30 квітня 2016 року включно - сприяла виникненню правомірних очікувань щодо підвищеного розміру їх пенсійного забезпечення у майбутньому.

4.4. Конституційний Суд України у Рішенні від 23 грудня 2022 року № 3-р/2022 зазначив, що "довгочасне, а саме з 1 січня 1994 року до 1 травня 2016 року, унормування пенсійного забезпечення державних службовців приписами Закону № 3723 можна розглядати як законну (легальну) підставу для формування у <…> державних службовців певних правомірних очікувань стосовно їх пенсійного забезпечення згідно із приписами Закону № 3723", однак "правомірні очікування <...> державних службовців щодо умов призначення їм пенсій могли сформуватися лише з урахуванням того, що набуття права на призначення пенсії на підставі статті 37 Закону № 3723 й до набрання чинності Законом № 889 було обумовлено наявністю 10 або 20 років стажу державної служби" (абзаци перший, п’ятий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини).

Отже, правомірні очікування державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування щодо набуття права на призначення пенсії саме на підставі статті 37 Закону № 3723 пов’язані з наявністю потрібного стажу державної служби, служби в органах місцевого самоврядування станом на 1 травня 2016 року, а тому в осіб, які на зазначену дату цього стажу не мали, такі очікування порушені не були.

Однак Конституційний Суд України вважає, що особливі вимоги до державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування, обмеження конституційних прав цих осіб у зв’язку з перебуванням на державній службі та службі в органах місцевого самоврядування, сплата підвищених відрахувань до Пенсійного фонду України у своїй сукупності зумовлювали у державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування, які не підпадають під дію пунктів 10, 12 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889, об’єктивно виправдані сподівання щодо підвищеного рівня їх пенсійного забезпечення у майбутньому.

Аналіз законодавства у сфері пенсійного забезпечення державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування дає Конституційному Суду України підстави для висновку, що державні службовці та посадові особи місцевого самоврядування, які сплачували підвищені відрахування, але не підпадають під дію пунктів 10, 12 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889, з 1 травня 2016 року не лише не отримали права на призначення пенсії на умовах, визначених статтею 37 Закону № 3723, а й не одержали будь-якої компенсації за сплату підвищених відрахувань: Закон № 889, Закон № 2493, Закон № 1058 не передбачають механізмів відшкодування за сплату підвищених відрахувань, перехідних умов пенсійного забезпечення чи врахування сплати підвищених відрахувань в інший спосіб під час обчислення пенсії для цих категорій осіб.

З огляду на зазначене Конституційний Суд України дійшов висновку, що відсутність у підпункті 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889, який визначає перехідні механізми для певних категорій осіб після зміни умов пенсійного забезпечення державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування, положень щодо перехідних умов пенсійного забезпечення чи компенсаційних механізмів для осіб, які у період з 15 березня 2000 року до 30 квітня 2016 року включно перебували на посадах державної служби, служби в органах місцевого самоврядування, сплачували підвищені відрахування, але на день набрання чинності Законом № 889 не мали потрібного стажу для призначення пенсії на підставі статті 37 Закону № 3723, спричинила виникнення у зазначеної категорії громадян відчуття руйнування їхніх легітимних очікувань, що є несумісним із вимогою юридичної визначеності, яка є складовою принципу верховенства права.

4.5. Громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом; не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками (частини перша, друга статті 24 Основного Закону України).

Конституційний Суд України зазначав, що гарантована Конституцією України рівність усіх людей в їх правах і свободах означає потребу в забезпеченні їм рівних юридичних можливостей як матеріального, так і процесуального характеру для реалізації однакових за змістом та обсягом прав і свобод (перше речення абзацу п’ятого підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 12 квітня 2012 року № 9-рп/2012).

За статтею 14 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) користування правами та свободами, визнаними в Конвенції, має бути забезпечене без дискримінації за будь-якою ознакою, а саме: стать, раса, колір шкіри, мова, релігія, політичні чи інші переконання, національне чи соціальне походження, належність до національних меншин, майновий стан, народження, або за іншою ознакою.

Відповідно до статті 1 Протоколу № 12 до Конвенції здійснення будь-якого визначеного законом права забезпечується без дискримінації за будь-якою ознакою, наприклад за ознакою статі, раси, кольору шкіри, мови, релігії, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, належності до національної меншини, майнового стану, народження, або за іншою ознакою (пункт 1); ніхто не може бути дискримінований будь-яким органом державної влади за будь-якою ознакою, наприклад за тими, які зазначено в пункті 1 (пункт 2).

За позицією Європейського суду з прав людини дискримінація означає поводження з особами у різний спосіб, без об’єктивного та розумного обґрунтування, у відносно схожих ситуаціях; відмінність у ставленні є дискримінаційною, якщо вона не має об’єктивного та розумного обґрунтування, інакше кажучи, якщо вона не переслідує легітимної мети або якщо немає розумного співвідношення між застосованими засобами та переслідуваною метою [рішення у справі Pichkur v. Ukraine/Пічкур проти України від 7 листопада 2013 року (заява № 10441/06), § 48, § 49]; "досліджуючи, чи можна вважати різницю в поводженні обґрунтованою, Суд бере до уваги не лише встановлену мету, коли відповідні положення були ухвалені, але й наслідки такого поводження в конкретній справі" [рішення у справі Wessels-Bergervoet v. The Netherlands від 4 червня 2002 року (заява № 34462/97), § 52].

Конституційний Суд України у Рішенні від 23 грудня 2022 року № 3-р/2022 зазначив, що "диференціація прав учасників суспільних відносин за певним часовим (темпоральним) показником [наприклад, за строком перебування на посадах державної служби (стаж служби)] є традиційним та поширеним засобом нормативного регулювання, застосування якого в законодавстві саме по собі не свідчить про дискримінаційний характер подібних приписів" ( абзац четвертий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини). Проте Конституційний Суд України вважає, що застосування цієї диференціації стає дискримінаційним, якщо воно не має об’єктивного та розумного обґрунтування.

Зміна юридичного регулювання пенсійного забезпечення державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування призвела до такого.

За Законом № 889 державні службовці та посадові особи місцевого самоврядування, які вийшли на пенсію до набрання чинності Законом № 889, втратили право на перерахунок призначених пенсій, тобто на збільшення їх розміру. У цьому аспекті Конституційний Суд України у Рішенні від 23 грудня 2022 року № 3-р/2022 визнав неконституційним підпункт 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889 у тім, що він унеможливив перерахунок розмірів пенсій, призначених на підставі статті 37 Закону № 3723, та вказав на потребу в унормуванні перерахунку розмірів пенсій осіб, яким надано право на призначення пенсії на підставі статті 37 Закону № 3723 з урахуванням приписів Конституції України та зазначеного Рішення.

Державні службовці, посадові особи місцевого самоврядування, які на день набрання чинності Законом № 889 мали 10 років стажу державної служби, служби в органах місцевого самоврядування, та особи, які на день набрання чинності Законом № 889 мали 20 років стажу державної служби, служби в органах місцевого самоврядування, відповідно до підпункту 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889 мають право на призначення пенсії на підставі статті 37 Закону № 3723, тобто в розмірі 60 відсотків суми їх заробітної плати за останньою посадою. Крім того, на підставі Рішення Конституційного Суду України від 23 грудня 2022 року № 3-р/2022 їм має бути забезпечено право на перерахунок розмірів їхніх пенсій.

Пенсійне забезпечення державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, а також осіб, які на день набрання чинності Законом № 889 не мали відповідно 10 або 20 років стажу державної служби, служби в органах місцевого самоврядування, зокрема й тих, які у період з 15 березня 2000 року до 30 квітня 2016 року включно сплачували підвищені відрахування, з 1 травня 2016 року здійснюється відповідно до Закону № 1058, тобто на загальних підставах. Розмір пенсії, яка призначається на підставі Закону № 1058, залежить, зокрема, від стажу та розміру заробітної плати, із якої сплачено страхові внески (статті 25, 27, 40 Закону № 1058). Посадові оклади державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування не підвищувалися з 2008 року до 2015 року. Лише з 1 грудня 2015 року відбувалося поступове та суттєве підвищення розміру заробітної плати цих категорій осіб. Відповідно й розмір пенсій державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування, призначених на підставі Закону № 1058, суттєво відрізнятиметься від тих, які призначені з 1 травня 2016 року на підставі статті 37 Закону № 3723. Крім того, рівень пенсійного забезпечення тих осіб, яким на день набрання чинності Законом № 889 залишилося найменше часу до набуття права на призначення пенсії на підставі статті 37 Закону № 3723, які мали більший стаж державної служби, служби в органах місцевого самоврядування та сплачували підвищені відрахування, буде суттєво нижчим від тих, право на призначення пенсії в яких виникне пізніше. Тобто зміна умов пенсійного забезпечення державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування найбільш негативно вплинула на тих, кому станом на 1 травня 2016 року залишилося найменше часу до набуття права на призначення пенсії.

Конституційний Суд України вважає, що непередбачення у підпункті 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889 перехідних чи компенсаційних механізмів пенсійного забезпечення для осіб, які у період із 15 березня 2000 року до 30 квітня 2016 року включно перебували на посадах державної служби, служби в органах місцевого самоврядування, сплачували підвищені відрахування, але на день набрання чинності Законом № 889 не мали потрібного стажу для призначення пенсії на підставі статті 37 Закону № 3723, створює необґрунтовану відмінність у ставленні до цієї категорії осіб. Збереження особливих умов пенсійного забезпечення для осіб, які на день набрання чинності Законом № 889 мали відповідно 10 або 20 років стажу державної служби, служби в органах місцевого самоврядування, за умови повного скасування особливих умов пенсійного забезпечення без застосування перехідних чи компенсаційних механізмів для тих осіб, яким станом на 1 травня 2016 року не вистачило потрібного стажу, але які сплачували підвищені відрахування, не забезпечує розумного співвідношення між застосованими засобами та легітимною метою зміни умов пенсійного забезпечення державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування (уніфікація пенсійного законодавства, забезпечення фінансової стабільності пенсійної системи).

Отже, зміна юридичного регулювання пенсійного забезпечення державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування призвела до суттєвої різниці у рівні їх пенсійного забезпечення, що не забезпечує дотримання юридичної рівності - одного зі складників принципу верховенства права - та порушує конституційні гарантії права на соціальний захист.

4.6. Конституційний Суд України зазначає, що стаття 90 Закону № 889, частина сьома статті 21 Закону № 2493 є відсильними, вони встановлюють лише загальну модель законодавчого регулювання пенсійного забезпечення державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Закону № 1058, а не конкретні права й обов’язки зазначених категорій осіб.

Водночас Конституційний Суд України наголошує, що якщо внаслідок ухвалення нормативного акта змінено порядок регулювання суспільних відносин і виникла потреба, зокрема, забезпечити збереження обсягу та змісту прав і свобод громадян, що існували за попереднього регулювання, або здійснити компенсаційні дії чи відшкодування певним категоріям громадян, які зазнають збитків, обмежень у зв’язку з реалізацією ухваленого нормативного акта, то таке юридичне регулювання встановлюють у перехідних положеннях ухваленого нормативного акта.

4.7. На підставі наведеного Конституційний Суд України дійшов висновку, що положення статті 90 Закону № 889, частини сьомої статті 21 Закону № 2493 не суперечать Конституції України, а підпункт 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889 у тім, що у ньому не встановлено перехідних чи компенсаційних механізмів для осіб, на яких не поширюється дія пунктів 10, 12 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889, але які сплачували підвищені відрахування, мали легітимні очікування щодо підвищених розмірів їх пенсійного забезпечення та зазнали або зазнають дискримінації внаслідок призначення їм пенсії на підставі Закону № 1058, суперечить частині першій статті 8, частинам першій, другій статті 24, статті 46 Конституції України.

5. Конституційний Суд України наголошує, що виконання цього Рішення неможливе без належного законодавчого врегулювання. Визнання підпункту 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889 неконституційним через відсутність перехідних умов пенсійного забезпечення чи компенсаційних механізмів для осіб, які у період із 15 березня 2000 року до дня набрання чинності Законом № 889 обіймали посади державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування, але станом на 1 травня 2016 року не мали потрібного стажу для призначення пенсії на підставі статті 37 Закону № 3723, покладає на державу позитивний обов’язок щодо унормування цих питань із урахуванням приписів Конституції України та цього Рішення у розумний строк.

Ураховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, 151-2, 152, 153 Конституції України, на підставі статей 7, 8, 32, 35, 51, 52, 62, 63, 65, 66, 74, 84, 88, 89, 91, 92, 94 Закону України "Про Конституційний Суд України"

Конституційний Суд України

1. Визнати такими, що відповідають Конституції України (є конституційними), статтю 90 Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VIII, частину сьому статті 21 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 7 червня 2001 року № 2493-III зі змінами.

2. Визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), підпункт 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VIII у тім, що у ньому не встановлено перехідних умов пенсійного забезпечення чи компенсаційних механізмів для осіб, які у період з 15 березня 2000 року до дня набрання чинності Законом України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VIII обіймали посади державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування, але станом на 1 травня 2016 року не мали потрібного стажу для призначення пенсії на підставі статті 37 Закону України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 року № 3723-XII зі змінами.

3. Закрити конституційне провадження у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) підпункту 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VIII у тім, що він унеможливив перерахунок розмірів пенсій, призначених на підставі статті 37 Закону України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 року № 3723-XII зі змінами, на підставі пункту 6 статті 62 Закону України "Про Конституційний Суд України" - наявність рішення Конституційного Суду України щодо того самого предмета.

4. Рішення Конституційного Суду України є обов’язковим, остаточним та таким, що не може бути оскаржено.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України".