Пункт 3 статті 7 щодо адміністративно-територіальних одиниць в Автономній Республіці Крим, їх утворення, зміни меж та підпункт 4 пункту 1 статті 18 Конституції Автономної Республіки Крим стосовно повноважень Автономної Республіки Крим вирішувати питання адміністративно-територіального устрою, що віднесені законодавством України до відання Автономної Республіки Крим, у зіставленні з положеннями пунктів 1 та 2 статті 7 Конституції Автономної Республіки Крим свідчать про відмежування поняття "адміністративно-територіальна одиниця Автономної Республіки Крим" від "території Автономної Республіки Крим".
Відповідно до офіційного тлумачення Конституційним Судом України положення пункту 13 частини першої статті 92 Конституції України про те, що виключно законами України визначається "територіальний устрій України", питання територіального устрою України, зокрема визначення змісту цього поняття, правового статусу і видів адміністративно-територіальних одиниць, повноваження органів щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою України, є питаннями загальнодержавного значення і врегульовуються лише законом. (Рішення від 13 липня 2001 року у справі про адміністративно-територіальний устрій (2).
Виходячи з указаного, висновок у Рішенні про те, що поняття "територія Автономної Республіки Крим", яке застосовується в тексті Конституції Автономної Республіки Крим, є ознакою Автономної Республіки Крим як адміністративно-територіальної одиниці України, є помилковим. У даному разі йдеться саме про "територію", а не здійснення повноважень на відповідних територіях автономії, на що послався Конституційний Суд, витлумачивши у такий спосіб Конституцію Автономної Республіки Крим, не маючи на це відповідних повноважень (стаття 150 Конституції України.
До того ж, поняття "адміністративно-територіальної одиниці" - це не здійснення на відповідних територіях (Автономної Республіки Крим, областей, районів, міст, районів у містах, селищ і сіл) покладених на органи державної влади України, Автономної Республіки Крим і місцевого самоврядування Конституцією і законами України повноважень. Адміністративно-територіальна одиниця - це частина території держави або її окремої частини, що має визначені законом або підзаконним актом межі, в яких здійснюється управління нею як цілісним утворенням на началах централізованого управління (3).
Порядок формування та діяльності органів державної влади України, органів Автономної Республіки Крим і місцевого самоврядування на відповідних територіях також не є ознакою адміністративно-територіальної одиниці. Система взаємовідносин між державою в цілому, тобто її центральною владою, та її територіальними одиницями, уособленими у відповідних органах влади, визначає територіальний устрій держави. Відомі дві форми територіального устрою: унітарна держава і федерація (4). Наприклад, підпункт 12 пункту 2 статті 26 Конституції Автономної Республіки Крим до повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим відносить вирішення питань адміністративно-територіального устрою згідно з законами України. А стаття 7 (пункт "ж") Земельного кодексу України передбачає повноваження Верховної Ради Автономної Республіки Крим вносити до Верховної Ради України пропозиції щодо встановлення та зміни меж районів, міст.
Унітарна держава (від лат. unitas - єдність, єднання, одне ціле) - одна з форм (поряд з федерацією) територіальної організації держави, яка характеризується тим, що вона включає політико-адміністративні або адміністративні одиниці, чий статус регулюється головним чином актами поточного законодавства центральної влади. Крім того, в унітарній державі діє одна конституція, єдина система законодавства, державної адміністрації та судової влади, єдине громадянство. Суверенітет унітарної держави не підлягає поділу з будь-якими частинами цієї держави, у ній не виникає питання про внутрішні кордони. Складові частини унітарної держави не мають суверенітету, тобто вони не є державами у власному розумінні цього слова. Автономні одиниці приймають акти, які визначають їх устрій (статути, положення, хартії) з можливим наступним затвердженням таких актів органом більш значної одиниці або держави.
За таких обставин наведені положення пункту 1 та 2 статті 7 Конституції Автономної Республіки Крим щодо визначення території та її зміни в залежності від рішень республіканського (місцевого) референдуму та Верховної Ради Автономної Республіки Крим повинні бути визнані неконституційними.
2. Положення абзацу другого підпункту 13 пункту 1 статті 18 Конституції Автономної Республіки Крим щодо "зарахування відповідно до Конституції України і законів України до бюджету Автономної Республіки Крим податків та зборів..., за винятком місцевих, з подальшою передачею до Державного бюджету України коштів для загальнодержавних витрат" та абзацу першого підпункту 14 пункту 1 статті 18 щодо "проведення експериментів у сфері оподаткування" не можна не сприймати як намагання перетворити адміністративно-територіальну одиницю на досить відокремлене самостійне утворення з можливостями формування незалежної економічної політики.
Звідси - положення про складання, затвердження, виконання бюджету Автономної Республіки Крим (абзац перший підпункту 13 пункту 1 статті 18 Конституції АРК без посилання на пункт 4 частини першої статті 138 Конституції України, який встановлює належність до відання Автономної Республіки Крим "розроблення, затвердження та виконання бюджету Автономної Республіки Крим на основі єдиної податкової і бюджетної політики України"; про зарахування в повному обсязі до бюджету Автономної Республіки Крим податків та зборів..., з подальшою передачею до Державного бюджету України для загальнодержавних витрат та "фінансову самостійність Автономної Республіки Крим" (абзац другий підпункту 14 пункту 1 статті 18).
Посилання на зарахування до бюджету Автономної Республіки Крим податків і зборів з подальшою їх передачею до Державного бюджету України та проведення експериментів у сфері оподаткування "відповідно до Конституції України і законів України" аж ніяк не підтверджує їх конституційність. Це - звичайна відсилка, бо не можна обійти загальновідоме положення частини другої статті 135 Конституції України про те, що нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим та рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим не можуть суперечити Конституції і законам України та приймаються відповідно до Конституції України, законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України та на їх виконання.
Насправді ж наведені положення прямо суперечать нормам Конституції України. Адже визначення складу доходів і видатків бюджету є сферою відносин, що регулюються Конституцією України, Бюджетним кодексом України та шляхом щорічного законодавчого регулювання прийняттям Закону України "Про Державний бюджет". Встановлення єдиної податкової і бюджетної політики віднесено до компетенції Верховної Ради України, а її проведення забезпечує Кабінет Міністрів України (стаття 116 Конституції України).
Відповідно до частини другої статті 95 Конституції України будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків визначаються виключно законом про Державний бюджет України.
Згідно з чинним бюджетним законодавством державний бюджет та місцеві бюджети (бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування) складають єдину бюджетну систему. Принцип єдності бюджетної системи грунтується на взаємодії бюджетів усіх рівнів через використання регулюючих доходних джерел, утворення цільових та інших фондів, їх частковий перерозподіл з метою фінансового забезпечення завдань та функцій держави і місцевого самоврядування, в тому числі у сфері соціального захисту громадян. Самостійність бюджетів не може означати довільного, без врахування визначених Конституцією та законами України державної політики та державних функцій, складання доходів і видатків відповідних територій. Це призвело б до порушень конституційних гарантій соціального захисту громадян та засад справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами.
Слід зазначити, що держава, виходячи з наявної економічної ситуації, прагне поліпшувати фінансове становище регіонів. З прийняттям Закону України "Про Державний бюджет України на 2002 рік" до доходів загального фонду Державного бюджету України на 2002 рік не віднесено, зокрема, акцизний збір з вироблених в Україні товарів, що сплачується платниками за місцезнаходженням в Автономній Республіці Крим, плату за ліцензії на певні види господарської діяльності, що видаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим (пункти 5, 7 статті 2 цього Закону).
Реалізовуючи принцип єдності бюджетної системи, Верховна Рада України зупинила дію на 2002 рік, зокрема, пункту 1 частини першої статті 31 Кодексу України про надра в частині зарахування 60 відсотків платежів за видобування корисних копалин загальнодержавного значення до бюджету Автономної Республіки Крим; частин першої і третьої статті 91 Лісового кодексу України в частині зарахування 20 відсотків платежів до бюджету Автономної Республіки Крим та визначення напрямів спрямування цих коштів; частин першої, другої та шостої статті 32 Водного кодексу України в частині зарахування 50 відсотків зборів за використання води з водних об'єктів загальнодержавного значення до бюджету Автономної Республіки Крим; частини першої статті 209 Земельного кодексу України в частині спрямування коштів, що надходять у порядку відшкодування 25 відсотків втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, зумовлених вилученням сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників, - Автономній Республіці Крим тощо (стаття 55 Закону).
Позиція Суду стосовно того, що Законом України від 23 грудня 1998 р. "Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим" Автономній Республіці Крим надаються (делегуються) повноваження, встановлені в підпунктах 13, 14 пункту 1 статті 18 Конституції Автономної Республіки Крим, є помилковою, оскільки крім питань про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим (стаття 1), набрання нею чинності (стаття 2), внесення змін до Конституції Автономної Республіки Крим, які затверджуються Законом України (стаття 3), втрату чинності Закону України "Про Конституцію Автономної Республіки Крим" від 4 квітня 1996 р. (стаття 4) та про опублікування цього Закону разом з текстом затвердженої Верховною Радою України Конституції Автономної Республіки Крим і набрання чинності з дня опублікування (стаття 5), жодних інших питань, в тому числі щодо делегування повноважень, згаданий Закон не вирішував.
Не свідчать про делегування наведених повноважень Автономній Республіці Крим і положення Законів України "Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим", "Про основи містобудування" (стаття 10) та Кодекси України: Земельний (стаття 7), Бюджетний (стаття 67), Про надра (стаття 9). Стосовно питань повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим у сфері бюджету та оподаткування до її відання належать: затвердження бюджету Автономної Республіки Крим та внесення змін до нього, контроль за його виконанням, прийняття рішення щодо звіту про його виконання; встановлення податків і пільг на податки відповідно до законів України (підпункти 7, 8 пункту 2 згаданого Закону). Аналогічною є компетенція з цього питання сільських, селищних, міських рад (пункти 23, 24 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування".
Абзац шостий статті 10 Закону України "Про основи містобудування" визначає належність до компетенції Автономної Республіки Крим організації розроблення та проведення експертизи, затвердження і реалізацію республіканських містобудівних програм, проектів об'єктів, що будуються за рахунок бюджету Автономної Республіки Крим.
Пункт 3 частини другої статті 9 Кодексу України про надра відносить до відання Верховної Ради Автономної Республіки Крим розподіл між відповідними місцевими бюджетами платежів за користування надрами, визначених цим Кодексом.
Стаття 7 Земельного кодексу України не вирішує питання бюджету та податків.Конституція України не відносить до відання Автономної Республіки Крим проведення експериментів у сфері оподаткування. Згідно з пунктом 1 частини другої статті 92 Конституції України система оподаткування, податки і збори встановлюються законами України. Відповідно до частини другої статті 97 Бюджетного кодексу України у Державному бюджеті України затверджується обсяг дотації вирівнювання та субвенцій окремо для бюджету Автономної Республіки Крим, кожного з обласних бюджетів, бюджетів міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим, міст обласного значення та районних бюджетів, а також коштів, що передаються до Державного бюджету України з місцевих бюджетів, якщо є підстави для надання та отримання відповідних міжбюджетних трансфертів. Порядок зарахування загальнодержавних податків і зборів (обов'язкових платежів) до Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим, місцевих податків і державних цільових фондів визначається згідно з законами України (частина третя статті 14 Закону України "Про систему оподаткування".
Надання права у 2003 році Верховній Раді Автономної Республіки Крим у вигляді експерименту запроваджувати за погодженням з Кабінетом Міністрів України місцеві податки і збори, виходячи із специфіки соціально-економічного розвитку регіону, підтверджує відсутність такого права до цього часу (стаття 39 Закону України "Про Державний бюджет України на 2003 рік").Конституція України (стаття 135 частина перша) встановила норму, за якою Верховна Рада Автономної Республіки Крим приймає Конституцію Автономної Республіки Крим, а Верховна Рада України затверджує її. Внесення у встановленому порядку змін до Конституції Автономної Республіки Крим здійснює Верховна Рада Автономної Республіки Крим (підпункт 1 пункту 2 статті 9 Закону України "Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим".
Якщо вважати зазначені положення підпунктів 13, 14 пункту 1 статті 18 Конституції Автономної Республіки Крим делегованими, то Верховна Рада України безпосередньо не може їх змінювати, тим більше - забрати їх. Така ситуація суперечить правовій позиції Конституційного Суду України у справі про угоди про розподіл продукції (Рішення від 6 грудня 2001 року) про неконституційність обмежень законодавчих повноважень Верховної Ради України.
За теорією конституційного права делегування повноважень є тимчасова передача одним органом державної влади (чи посадовою особою) належних йому повноважень іншому органу. Його обов'язковими умовами є чітко обмежений строк; жорстко визначене коло питань; неможливість розширювального тлумачення; неможливість делегування права на видання норм, які мають зворотну дію або змінюють діючий закон; неприпустимість субделегації (5).
Отже, механізм зарахування податків і зборів, закладений у підпунктах 13, 14 пункту 1 статті 18 Конституції Автономної Республіки Крим стосовно зарахування до бюджету Автономної Республіки податків і зборів, які збираються на території Автономної Республіки Крим, з подальшою передачею до Державного бюджету України коштів для загальнодержавних витрат суперечить положенням статті 75, пункту 3 частини першої статті 85, статті 95, пункту 4 частини першої статті 138 Конституції України.
З наведеного однозначно випливає, що положення абзацу другого підпункту 13 пункту 1 та абзацу першого підпункту 14 пункту 1 статті 18 Конституції Автономної Республіки Крим є неконституційними.
3. Інтерпретуючи застосування в тексті Конституції Автономної Республіки Крим словосполучення "територія Автономної Республіки Крим" лише як адміністративно-територіальної одиниці (пункт 1.4), а визначення "території Автономної Республіки Крим межами, які існували на 20 січня 1991 року - день проведення референдуму..." як відображення громадської думки щодо відновлення автономії, та можливість зміни "території Автономної Республіки Крим з урахуванням рішення республіканського (місцевого) референдуму та рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим" - як вирішення питань адміністративно-територіального устрою (пункт 2.1), Конституційний Суд одночасно навів принципи Європейської Хартії місцевого самоврядування про охорону територіальних кордонів, "стаття 5 якої встановлює, що за будь-якої зміни місцевих територіальних розмежувань (фактично в хартії йдеться про "зміни територіальних кордонів органів місцевого самоврядування" (6) В.С.) необхідно попередньо консультуватися з відповідними органами місцевого самоврядування, (фактично "місцевими громадами" (7) В.С.) можливо, де це дозволяє закон, шляхом проведення референдуму".
Отже, питання все ж таки стосується зміни території, оскільки "адміністративно-територіальний устрій - організація державної території способом її поділу на відокремлені частини - адміністративно-територіальні одиниці" (8).
Визнавши, що проведений 20 січня 1991 року у Кримській області референдум був місцевим і консультативним, необов'язковим до виконання органами державної влади, Конституційний Суд України своїм Рішенням підняв його на рівень конституційного, хоча як стверджує Конституційний Суд, "питання про відновлення Кримської АРСР згідно з Конституцією (Основним Законом) Української РСР від 20 квітня 1978 року та Декларацією про державний суверенітет України від 16 липня 1990 року на той час повноважна була вирішувати тільки Верховна Рада Української РСР" (пункт 2.1 цього Рішення).
І останнє. Як розуміти те, що Конституційний Суд у своєму Рішенні використання в Конституції Автономної Республіки Крим словосполучення "столиця Автономної Республіки Крим" стосовно міста Сімферополя вважає всього лише "некоректним"? Чи не є це ще однією, поряд з названими вище, ознакою вирішення Конституційним Судом даної справи не з позиції права, а з позиції політичної доцільності?
| В.Скомороха |
_______________
(1) Конституційний Суд України. Рішення. Висновки. 1997-2001. За ред. Євграфова П.Б. - К.: Юрінком Інтер. - С.283.
(2) Вказ. праця. Т.2. - С.493.
(3) Конституционное право: Словарь. Отв. ред. В.В. Маклаков. - М.: Юристь, 2001. - С.-23.
(4) Вказ. праця. - С.493.
(5) Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. - М.: БЕК, 1998. - С.114-115.
(6) ІПС "Законодавство". (станом на 18.01.2003)
(7) Там само.
(8) Шаповал В. Територіальна організація держави в конституційному праві // Вісник Конституційного Суду України, N 5, 2002, - С.46.