Окрема думка судді Конституційного Суду України Маркуш М.А. стосовно Висновку Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо недоторканності вимогам статей 157 і 158 Конституції України (справа про внесення змін до статей 80, 105, 126, 149 Конституції України)

На підставі статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд України" висловлюю окрему думку стосовно Висновку Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо недоторканності вимогам статей 157 і 158 Конституції України (справа про внесення змін до статей 80, 105, 126, 149 Конституції України ) (далі - Висновок).

Погоджуючись у цілому з Висновком , вважаю пункт 1 резолютивної частини, в якому визнається таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України , положення законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо недоторканності (реєстр. № 10530) (далі - Законопроект), яким пропонується: "1) частини першу та третю статті 80 виключити", та абзац другий підпункту 5.1 пункту 5 мотивувальної частини необґрунтованими, а зазначене положення Законопроекту таким, що не відповідає статті 157 Конституції України з таких підстав.

1. Наведеними змінами пропонується виключити частину першу статті 80 Конституції України , за якою народним депутатам України гарантується депутатська недоторканність, та частину третю цієї статті, за якою народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані.

1.1. Обґрунтування конституційності вказаних змін міститься в абзаці другому підпункту 5.1 пункту 5 мотивувальної частини Висновку : "Конституційний Суд України раніше досліджував аналогічні за змістом законопроекти про внесення змін до частин першої, третьої статті 80 Основного Закону України , в результаті чого дійшов висновку, що такі зміни не суперечать вимогам частини першої статті 157 Конституції України (висновки Конституційного Суду України від 27 червня 2000 року № 1-в/2000 , 10 вересня 2008 року № 2-в/2008 , 1 квітня 2010 року № 1-в/2010 )". Іншого обґрунтування на користь відповідності статті 157 Конституції України зазначених змін у Висновку не наведено. Це обґрунтування є непереконливим, не містить теоретичного та правового аналізу, що мало б служити підґрунтям для такого висновку.

1.2. Як показує світова практика, конституції, з одного боку, не містять поняття (дефініції) депутатської недоторканності, з іншого - в основних законах визначається зміст депутатської недоторканності. Зокрема, в Україні гарантії та зміст депутатської недоторканності визначаються у статті 80 Конституції України .

У разі внесення відповідних змін до цієї статті народні депутати України будуть позбавлені гарантій недоторканності. Головною причиною пропонованих конституційних змін є політична складова, а не необхідність чи правова доцільність. Чинна норма Конституції України , в якій депутатська недоторканність розкривається через додаткові гарантії щодо неможливості без згоди Верховної Ради України притягнення народних депутатів України до кримінальної відповідальності, затримання чи арешту, повністю узгоджується з конституційними засадами діяльності народних депутатів України як представників народу у найвищому законодавчому органі держави і відповідає міжнародно-правовій практиці забезпечення гарантій депутатської діяльності.

Аналіз змісту положень цієї конституційної норми свідчить, що народні депутати України не є абсолютно недоторканними, щодо них існує спеціальна конституційна процедура притягнення до кримінальної відповідальності. Розгляд парламентом питання про притягнення народних депутатів України до відповідальності не виключає такої можливості, а є лише додатковою гарантією забезпечення законності і передумовою до належної реалізації представницьких функцій. При цьому немає підстав вважати, що Верховна Рада України зловживає цим своїм правом. Будь-які правові перешкоди для застосування вказаного конституційного механізму притягнення народних депутатів України до кримінальної відповідальності відсутні.

2. При здійсненні аналізу конституційності пропонованих змін до Конституції України слід виходити з такого.

2.1. Відповідно до частини першої статті 80 Конституції України народним депутатам України гарантується депутатська недоторканність. З аналізу положень частин другої та третьої статті 80 Конституції України , відповідних статей Закону України "Про статус народного депутата України" та зарубіжного досвіду щодо депутатського імунітету й індемнітету можна дійти висновку, що зміст поняття "депутатська недоторканність" становить особливий порядок застосування (незастосування) до народного депутата України відповідних заходів державного примусу.

Так, згідно з Конституцією України народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані (частина третя статті 80 Конституції України ).

Отже, стаття 80 Конституції України встановлює додаткові в порівнянні з особистою недоторканністю людини (стаття 29 Конституції України ) гарантії недоторканності народного депутата України як представника народу з метою створення належних умов для виконання покладених на нього обов'язків та захисту від незаконного втручання у депутатську діяльність.

Народний депутат України - це уповноважений виборцями представник з певними обов'язками перед народом, на вірність якому публічно присягає і в інтересах якого здійснює свої повноваження. За правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною в абзаці четвертому пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 10 грудня 2003 року № 19-рп/2003 у справі щодо недоторканності та імпічменту Президента України, право недоторканності Президента України треба розуміти як органічну складову його конституційного статусу, що має на меті забезпечення умов для реалізації покладених на нього повноважень. Тому виходячи з правової природи парламентаризму, мандата народного депутата України, який, як і Президент України, обирається всенародно та представляє інтереси народу України, недоторканність народного депутата України також є органічною складовою його конституційного статусу.

У Висновку від 5 грудня 2000 року № 3-в/2000 у справі про внесення змін до статті 80 Конституції України Конституційний Суд України вказав, що недоторканність народних депутатів України (як і недоторканність Президента України, суддів Конституційного Суду України та суддів судів загальної юрисдикції) пов'язана не з їх статусом як людини і громадянина, а з характером повноважень, покладених на них у зв'язку з виконанням державних функцій (абзац другий пункту 3 мотивувальної частини), а тому така недоторканність є складовою їх конституційного статусу, що має на меті забезпечення умов для виконання покладених на них Конституцією та законами України повноважень.

Конституційний Суд України, дійшовши висновку, що народний депутат України, суддя, Президент України мають спеціальний конституційний статус, складовою якого є недоторканність, та визнавши скасування інституту недоторканності стосовно Президента України та суддів таким, що суперечить статті 157 Конституції України (абзац четвертий підпункту 5.1, підпункт 5.2.2 підпункту 5.2 пункту 5 Висновку ), по суті, застосував неоднаковий підхід до осіб, які мають особливий статус та характер повноважень, пов'язаний з виконанням державних (представницьких) функцій, реалізація яких забезпечується гарантіями незалежності.

Стаття 80 Основного Закону України потребує певних змін та уточнень, однак при цьому немає правових підстав для повного скасування інституту депутатського імунітету в умовах перехідного періоду розбудови демократичної правової держави. Відсутність гарантій народного депутата України може призвести до порушення таких засад, на яких ґрунтується суспільне життя в Україні, - політичної та ідеологічної багатоманітності (частина перша статті 15 Конституції України ), і обмеження конституційних прав громадян. Зміни, що пропонуються до статті 80 Конституції України , стосуються спеціального статусу народних депутатів України і опосередковано впливають на зміст та обсяг конституційних прав і свобод людини і громадянина (їх скасування чи обмеження). Тому виключення частини третьої статті 80 Конституції України суперечить статті 157 Конституції України .

2.2. Парламент - єдиний орган законодавчої влади в Україні - складається з чотирьохсот п'ятдесяти народних депутатів України, які здійснюють свої повноваження на постійній основі та діють в інтересах усього Українського народу (стаття 75, частина перша статті 76, частина перша статті 78, частина перша статті 79). Аналіз Конституції України , правових позицій Конституційного Суду України дає підстави для висновку, що скасування депутатської недоторканності в повному обсязі може призвести до порушення системи стримувань і противаг у функціонуванні державної влади.

Гарантування недоторканності народному депутату України є необхідною умовою здійснення ним повноважень в інтересах народу, який наділяє своїх представників владою безпосередньо на загальних і прямих виборах. Обов'язковим елементом конституційно-правового статусу народного депутата України є депутатська недоторканність, яка "має цільове призначення - забезпечення безперешкодного та ефективного здійснення народним депутатом України своїх функцій. Вона не є особистим привілеєм, а має публічно-правовий характер" (абзац перший пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 27 жовтня 1999 року № 9-рп/99 ). "Крім того, депутатська недоторканність не є виключно індивідуальним правом народного депутата України. Вона спрямована також на забезпечення нормального функціонування парламенту" (абзац шостий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Висновку Конституційного Суду України від 11 липня 2000 року № 2-в/2000 ). "Згідно з частиною першою статті 80 Конституції України народним депутатам України гарантується депутатська недоторканність. Відповідне положення міститься і в частині першій статті 27 Закону про статус . Депутатська недоторканність є елементом статусу народного депутата України і конституційною гарантією, яка спрямована на створення належних умов для безперешкодного та ефективного здійснення ним депутатської діяльності (депутатських повноважень). Вона не є особистим привілеєм, а має публічно-правовий характер. Її мета - не тільки убезпечити народного депутата України від незаконного втручання в його депутатську діяльність, а й сприяти належному функціонуванню парламенту" (абзац перший пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 26 червня 2003 року № 12-рп/2003 ).

Відповідно до правової позиції Суду, викладеної в цьому ж рішенні, "положення частини першої статті 80 Конституції України , за яким народним депутатам України гарантується депутатська недоторканність, та відповідне положення частини першої статті 27 Закону України "Про статус народного депутата України" треба розуміти так, що депутатська недоторканність як елемент статусу народного депутата України є конституційною гарантією безперешкодного та ефективного здійснення народним депутатом України своїх повноважень і передбачає звільнення його від юридичної відповідальності у визначених Конституцією України випадках та особливий порядок притягнення народного депутата України до кримінальної відповідальності, його затримання, арешту, а також застосування інших заходів, пов'язаних з обмеженням його особистих прав і свобод" (підпункт 1.1 пункту 1 резолютивної частини).

Відповідно до частини другої статті 5 Конституції України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ; народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Обираючи представників народу до парламенту, виборці делегують їм частину власних владних повноважень, в тому числі й з метою забезпечення оптимального механізму захисту прав і законних інтересів громадян. Важливість виконання покладених на народних депутатів України обов'язків зумовлює необхідність встановлення конституційних гарантій депутатської недоторканності, яка має безпосередній зв'язок з можливістю забезпечення прав і свобод людини і громадянина.

Таким чином, вилучення з тексту Конституції України положення про гарантію депутатської недоторканності порушує основи діяльності не тільки народного депутата України, а й Верховної Ради України в цілому як парламенту, а тому впливає на обсяг прав громадянина та обмежує їх. Без належного функціонування парламенту неможливе виконання головного обов'язку держави - утвердження і забезпечення прав і свобод людини (частина друга статті 3 Конституції України ). Тому вилучення частини першої статті 80 Конституції України у запропонованій редакції Законопроекту уможливлює скасування та обмеження прав і свобод людини і громадянина, а запропоновані зміни до статті 80 Конституції України спрямовані на послаблення парламентаризму в Україні.

Отже, на мою думку, зазначений Законопроект щодо виключення частин першої та третьої статті 80 Конституції України про гарантію депутатської недоторканності є таким, що суперечить вимогам статті 157 Конституції України .

2.3. Пункт 1 резолютивної частини Висновку не узгоджується з міжнародною практикою. Європейська спільнота у квітні 2000 року сприйняла Всеукраїнський референдум, яким пропонувалося визначитися стосовно скасування депутатської недоторканності, як загрозу парламентаризму. Цей референдум викликав негативну реакцію ПАРЕ, яка навіть ставила питання про виключення України зі свого складу. У резолюції від 4 квітня 2000 року ПАРЕ наголосила на особливому значенні депутатської недоторканності для нових демократій - країн, які перебувають на початковому етапі конституційного будівництва, до того ж в умовах, коли не завершено процес формування незалежної судової влади. Певне занепокоєння перспективою подальшого повного скасування депутатського імунітету висловила і Європейська комісія "За демократію через право" (Венеціанська комісія). У висновку, затвердженому на її 44-му пленарному засіданні 13-14 жовтня 2000 року, зазначалося, що "існують західні демократії, особливо в межах правової системи звичаєвого права, які не визнають принципу абсолютного імунітету членів парламенту від арешту та затримання, а тільки передбачають імунітет щодо заяв, зроблених у парламенті. В той же час, у цих країнах історично досить давно склалася традиція, за якою свавільний арешт опозиційних політиків є немислимим. Це не збігається з ситуацією в Україні, де демократія є досить молодою та де опозиційні політики висловлюють побоювання щодо їх арешту, якщо вони не будуть захищені цим положенням Конституції України . Це, звичайно, є ситуація, коли свобода думки та волевиявлення парламентарів може бути поставлена під загрозу". Комісія дійшла висновку, що норми, які регламентують депутатську недоторканність, повинні міститись у конституції.

Таким чином, за загальноєвропейськими стандартами розширене тлумачення депутатської недоторканності чи скасування її як конституційного інституту сприймається європейським суспільством як дві неприйнятні крайнощі. Разом з тим, за цими стандартами межі її повинні визначатися залежно від рівня розвитку політичної та судової системи країни та сталості її демократичних традицій. Сьогодні серед 143 парламентів світу, які входять до складу Міжпарламентського Союзу, нема жодного без депутатського імунітету. Отже, в країнах зі сталою демократією наявність в правовому полі держави інституту депутатського імунітету сприймається належно. Немає парламентаризму без сильного парламенту, оскільки в системі політичної організації держави, побудованій на принципі поділу влади, парламенту належить ключова роль.

Крім кола дій (діянь), на які поширюється депутатський імунітет, та терміну і місця депутатського імунітету, законодавство більшості країн світу закріплює в своїх нормах спосіб, порядок та процедуру застосування депутатського імунітету. Так, в одних країнах (переважно з однопалатним парламентом) депутати позбавляються недоторканності за згодою палати або парламенту при прийнятті рішення простою або кваліфікованою більшістю голосів, а в інших - це питання може вирішуватися спікером чи колегіальним керівним органом палати парламенту, як, наприклад, у Великобританії. За Конституцією Іспанії депутати і сенатори підсудні лише Кримінальній палаті Верховного суду; у Конституції Російської Федерації питання про позбавлення депутатської недоторканності вирішується за поданням Генерального прокурора Російської Федерації відповідній палаті Федеральних Зборів тощо.