Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 56 народних депутатів України про офіційне тлумачення положень частин першої, третьої статті 80 Конституції України, частини першої статті 26, частин першої, другої, третьої статті 27 Закону України "Про статус народного депутата України" та за конституційним поданням Міністерства внутрішніх справ України про офіційне тлумачення положення частини третьої статті 80 Конституції України стосовно затримання народного депутата України (справа про гарантії депутатської недоторканності)

Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:

Селівона Миколи Федосовича - головуючий,

Вознюка Володимира Денисовича - суддя-доповідач,

Євграфова Павла Борисовича,

Іващенка Володимира Івановича,

Костицького Михайла Васильовича,

Малинникової Людмили Федорівни,

Мироненка Олександра Миколайовича,

Німченка Василя Івановича,

Пшеничного Валерія Григоровича,

Розенка Віталія Івановича,

Савенка Миколи Дмитровича,

Скоморохи Віктора Єгоровича,

Тихого Володимира Павловича,

Ткачука Павла Миколайовича,

Чубар Людмили Пантеліївни,

Шаповала Володимира Миколайовича

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 56 народних депутатів України про офіційне тлумачення положень частин першої, третьої статті 80 Конституції України, частини першої статті 26, частин першої, другої, третьої статті 27 Закону України "Про статус народного депутата України" в редакції від 22 березня 2001 року (Відомості Верховної Ради України, 2001 р., N 42, ст. 212) та за конституційним поданням Міністерства внутрішніх справ України про офіційне тлумачення положення частини третьої статті 80 Конституції України стосовно затримання народного депутата України.

Приводом для розгляду справи згідно зі статтями 38, 41 Закону України "Про Конституційний Суд України" стали конституційні подання народних депутатів України та Міністерства внутрішніх справ України.

Підставою для розгляду справи відповідно до статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" є практична необхідність в офіційному тлумаченні зазначених положень Конституції України та Закону України "Про статус народного депутата України".

Заслухавши суддю-доповідача Вознюка В.Д. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

у с т а н о в и в:

1. Суб'єкти права на конституційне подання звернулися до Конституційного Суду України з такими клопотаннями: народні депутати України - про офіційне тлумачення положень частин першої, третьої статті 80 Конституції України, частини першої статті 26, частин першої, другої, третьої статті 27 Закону України "Про статус народного депутата України" (далі - Закон про статус); Міністерство внутрішніх справ України - про офіційне тлумачення положення частини третьої статті 80 Конституції України стосовно затримання народного депутата України; роз'яснення порядку застосування положень частини другої статті 10, пункту 5 частини першої статті 11 Закону України "Про міліцію", статей 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 259 Кодексу України про адміністративні правопорушення, статті 97 Кримінально-процесуального кодексу України, статей 36, 38 Кримінального кодексу України, а також щодо конституційності положень статті 31 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад".

2. Колегія суддів Конституційного Суду України з конституційних звернень (подань) 26 грудня 2002 року прийняла Ухвалу про відкриття конституційного провадження у справі за конституційним поданням 56 народних депутатів України про офіційне тлумачення положень частин першої, третьої статті 80 Конституції України, частини першої статті 26, частин першої, другої, третьої статті 27 Закону про статус, а 16 січня 2003 року - Ухвалу про відкриття конституційного провадження у справі за конституційним поданням Міністерства внутрішніх справ України про офіційне тлумачення положення частини третьої статті 80 Конституції України стосовно затримання народного депутата України.

Ухвалою Конституційного Суду України від 21 січня 2003 року конституційні провадження у справах за конституційними поданнями 56 народних депутатів України та Міністерства внутрішніх справ України об'єднано в одне конституційне провадження у справі. З інших питань, порушених у конституційному поданні Міністерства внутрішніх справ України, Ухвалою Конституційного Суду України від 21 січня 2003 року у відкритті конституційного провадження у справі відмовлено.

3. Суб'єкти права на конституційне подання порушують питання про те, як треба розуміти положення:

- частини першої статті 80 Конституції України та частини першої статті 27 Закону про статус щодо гарантій депутатської недоторканності;

- частини третьої статті 80 Конституції України та частини першої статті 27 Закону про статус щодо заарештування народного депутата України;

- частини другої статті 27 Закону про статус щодо затримання народного депутата України та застосування інших заходів, що обмежують його права і свободи;

- частини третьої статті 27 Закону про статус про те, що "особливості порядку притягнення народного депутата до відповідальності визначаються Конституцією, цим Законом та законом про регламент Верховної Ради України";

- частини першої статті 26 Закону про статус про те, що "ніхто не має права обмежувати повноваження народного депутата, крім випадків, передбачених Конституцією України, цим та іншими законами України".

Міністерство внутрішніх справ України просить також дати офіційне тлумачення положення частини третьої статті 80 Конституції України стосовно затримання народного депутата України: чи його треба розуміти лише як кримінально-процесуальний запобіжний захід, чи як і адміністративний.

4. Президент України у листі до Конституційного Суду України зазначив, що недоторканність народних депутатів України передбачає спеціальні умови притягнення їх лише до кримінальної відповідальності і не поширюється на їх притягнення до адміністративної відповідальності. Народний депутат, як і будь-яка інша особа, може бути притягнений до адміністративної відповідальності, якщо це не пов'язано із застосуванням до нього арешту чи затримання. Депутатська недоторканність не поширюється на вжиття до народного депутата України заходів впливу, спрямованих на безпосереднє припинення вчинюваного ним злочину (правопорушення) та на фіксацію факту злочину (правопорушення). Такі заходи мають застосовуватися негайно, оскільки їх невиконання призведе до порушення прав і свобод громадян, унеможливить практичну реалізацію ними свого права на судовий захист.

У листі Голови Верховної Ради України йдеться про те, що депутатська недоторканність передбачає особливий порядок притягнення до відповідальності - лише за згодою Верховної Ради України. Це положення частини третьої статті 80 Конституції України поширюється як на затримання і арешт у кримінально-процесуальному порядку, так і на адміністративне затримання та адміністративний арешт. Аналіз положень статті 80 Конституції України свідчить, що вони прямо не передбачають необхідності надання згоди Верховної Ради України на притягнення народного депутата України до адміністративної відповідальності, окрім адміністративного арешту, що накладається у судовому порядку. Однак застосування такого заходу, як затримання, стосується публічно-правових відносин і може бути формою впливу на народного депутата України під час здійснення ним своїх повноважень, тому правоохоронним органам на вчинення таких дій необхідна згода Верховної Ради України.

Комітет Верховної Ради України з питань правової політики, Комітет Верховної Ради України з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України у своїх листах стверджують, що положення частини третьої статті 80 Конституції України необхідно розуміти так, що депутатська недоторканність поширюється на адміністративне затримання та на адміністративну відповідальність народного депутата України у вигляді адміністративного арешту. Затримання і арешт слід розуміти не лише як кримінально-процесуальні заходи, а й як адміністративні.

Позиція Генеральної прокуратури України зводиться до того, що Конституція України не розділяє терміни "затримання" і "арешт" відповідно як кримінально-процесуальний та адміністративний заходи, але використовує їх у різних значеннях. Логічний і граматичний аналіз положення частини третьої статті 80 Конституції України про те, що "народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані", дає підстави для висновку, що затримання слід розуміти як захід кримінально-процесуальний і адміністративний, а арешт - як кримінально-процесуальний запобіжний захід і як вид адміністративного стягнення.

У висновках фахівців Національної юридичної академії України ім. Ярослава Мудрого, Чернівецького національного університету ім. Ю. Федьковича зазначається, що вжитий у частині третій статті 80 Конституції України термін "затримані" слід розуміти як кримінально-процесуальний тимчасовий запобіжний захід і як захід адміністративного примусу, а термін "заарештовані" - як кримінально-процесуальний запобіжний захід і як адміністративне стягнення у вигляді арешту, на застосування яких потрібна згода Верховної Ради України.

Думки фахівців Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України і Одеської національної юридичної академії зводяться до того, що передбачені частиною третьою статті 80 Конституції України затримання та арешт слід розуміти лише як кримінально-процесуальні запобіжні заходи, і депутатська недоторканність не поширюється на адміністративну відповідальність народних депутатів України, в тому числі на адміністративні затримання та арешт.

5. Згідно з частиною першою статті 80 Конституції України народним депутатам України гарантується депутатська недоторканність. Відповідне положення міститься і в частині першій статті 27 Закону про статус. Депутатська недоторканність є елементом статусу народного депутата України і конституційною гарантією, яка спрямована на створення належних умов для безперешкодного та ефективного здійснення ним депутатської діяльності (депутатських повноважень). Вона не є особистим привілеєм, а має публічно-правовий характер. Її мета - не тільки убезпечити народного депутата України від незаконного втручання в його депутатську діяльність, а й сприяти належному функціонуванню парламенту.

Народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп (частина друга статті 80 Конституції України, вони не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані (частина третя статті 80 Конституції України).

Отже, положення частини першої статті 80 Конституції України, за яким народним депутатам України гарантується депутатська недоторканність, та відповідне положення частини першої статті 27 Закону про статус треба розуміти так, що депутатська недоторканність як елемент статусу народного депутата України є конституційною гарантією безперешкодного та ефективного здійснення народним депутатом України своїх повноважень і передбачає звільнення його від юридичної відповідальності у визначених Конституцією України випадках та особливий порядок притягнення народного депутата України до кримінальної відповідальності, його затримання, арешту, а також застосування інших заходів, пов'язаних з обмеженням його особистих прав і свобод.

Що стосується строку, на який поширюється депутатська недоторканність, то Конституційний Суд України у своєму Рішенні N 9-рп/99 від 27 жовтня 1999 року зазначив, що депутатська недоторканність поширюється на народного депутата України з моменту визнання його обраним за результатами виборів, засвідченими рішенням відповідної виборчої комісії, і до моменту припинення у встановленому порядку депутатських повноважень.

6. Стаття 29 Конституції України визначає, що ніхто не може бути заарештований або триматися під вартою інакше як за вмотивованим рішенням суду і тільки на підставах та в порядку, встановлених законом (частина друга); у разі нагальної необхідності запобігти злочинові чи його перепинити уповноважені на те законом органи можуть застосувати тримання особи під вартою як тимчасовий запобіжний захід, обґрунтованість якого протягом сімдесяти двох годин має бути перевірена судом (частина третя); про арешт або затримання людини має бути негайно повідомлено родичів заарештованого чи затриманого (частина шоста).

Зазначена стаття Конституції України передбачає затримання, арешт і тримання під вартою як примусові заходи, що обмежують право на свободу та на особисту недоторканність особи і можуть застосовуватись на підставах і в порядку, встановлених законом. В нормах Кримінально-процесуального кодексу України термін "затримання" трактується як тимчасовий запобіжний захід (частина друга статті 149), який застосовується до особи з підстав і в порядку, передбачених, зокрема, статтями 106, 115, 165-2 цього Кодексу.

Норми Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачають адміністративне затримання особи, яке застосовується у випадках, прямо передбачених законами України (статті 260, 261, 262 та інші). Водночас стаття 259 цього Кодексу передбачає такий примусовий захід, як адміністративне доставлення особи, яка вчинила адміністративне правопорушення.

Таким чином, затримання треба розуміти і як тимчасовий запобіжний кримінально-процесуальний, і як адміністративно-процесуальний заходи, застосування яких обмежує право на свободу та особисту недоторканність індивіда.

Термін "арешт" у законах України також вживається у різних значеннях: як вид кримінального покарання (пункт 8 статті 51 Кримінального кодексу України; як вид адміністративного стягнення (пункт 7 частини першої статті 24 Кодексу України про адміністративні правопорушення. У чинному Кримінально-процесуальному кодексі України арешт ототожнюється із взяттям під варту як видом запобіжного заходу (пункт 4 частини першої статті 149, статті 158, 159, 161 та інші).

У частині третій статті 80 Конституції України положення про затримання і арешт не виокремлюються лише як кримінально-процесуальні запобіжні заходи. Оскільки затримання як адміністративно-процесуальний захід, а арешт як вид адміністративного стягнення обмежують право на свободу та особисту недоторканність народного депутата України, Конституційний Суд України дійшов висновку, що адміністративне затримання та адміністративний арешт охоплюються частиною третьою статті 80 Конституції України і не можуть бути застосовані без згоди Верховної Ради України.

Отже, положення частини третьої статті 80 Конституції України, частини першої статті 27 Закону про статус стосовно затримання народного депутата України треба розуміти так, що затримання як тимчасовий запобіжний кримінально-процесуальний і як адміністративно-процесуальний заходи може бути застосоване до народного депутата України лише за згодою Верховної Ради України, на підставах та в порядку, встановлених Конституцією і законами України.

Положення частини третьої статті 80 Конституції України, частини першої статті 27 Закону про статус стосовно арешту народного депутата України треба розуміти так, що арешт (взяття під варту) як кримінально-процесуальний запобіжний захід і арешт як адміністративне стягнення за вчинене правопорушення можуть бути застосовані до народного депутата України лише за згодою Верховної Ради України, на підставах та в порядку, встановлених Конституцією і законами України.

У контексті положень частини третьої статті 80 Конституції України необхідно тлумачити також положення частини другої статті 27 Закону про статус стосовно затримання народного депутата України, тобто затримання народного депутата України допускається лише за згодою Верховної Ради України незалежно від наявності її згоди на притягнення цього народного депутата до кримінальної відповідальності.

Отже, положення частини другої статті 27 Закону про статус стосовно затримання народного депутата України у контексті положень частини третьої статті 80 Конституції України треба розуміти так, що затримання чи арешт народного депутата України можливі за згодою Верховної Ради України незалежно від наявності її згоди на притягнення цього народного депутата до кримінальної відповідальності.

7. Відповідно до Конституції України повноваження народних депутатів України визначаються Конституцією і законами України (частина четверта статті 76); свої повноваження народні депутати України здійснюють на постійній основі (частина перша статті 78). Згідно з частиною першою статті 26 Закону про статус ніхто не має права обмежувати повноваження народного депутата України, крім випадків, передбачених Конституцією України, цим та іншими законами.

Здійснення народними депутатами України своїх повноважень спрямоване передусім на реалізацію компетенції парламенту шляхом їх спільної діяльності на пленарних засіданнях Верховної Ради України. Така діяльність забезпечується правовими гарантіями від неправомірних дій та бездіяльності з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, керівників підприємств, установ, організацій тощо.

Отже, положення частини першої статті 26 Закону про статус треба розуміти так, що повноваження народного депутата України не можуть бути обмежені діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, керівників підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності та підпорядкування, громадян та їх об'єднань. Обмеження повноважень народного депутата України можуть встановлюватись виключно Конституцією і законами України.

8. Народні депутати України необхідність в офіційному тлумаченні частини третьої статті 27 Закону про статус обґрунтовують тим, що ні в цьому Законі, ні в Регламенті Верховної Ради України не визначено "порядку отримання згоди Верховної Ради України на арешт народного депутата; хто із посадових осіб та в якому порядку має право звернутись до Верховної Ради України з поданням про надання згоди на арешт народного депутата; з якого моменту у відповідної посадової особи виникає право на звернення з таким поданням до Верховної Ради України".

У частині третій статті 80 Конституції України визначено, що притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт народного депутата України можливі лише за згодою Верховної Ради України. Згідно з частиною третьою статті 27 Закону про статус особливості порядку притягнення народного депутата до відповідальності визначаються Конституцією України, цим Законом та законом про регламент Верховної Ради України. Встановлення таких особливостей є компетенцією Верховної Ради України, а не Конституційного Суду України.

Тому конституційне провадження у справі щодо офіційного тлумачення частини третьої статті 27 Закону про статус підлягає припиненню у зв'язку з відсутністю предмета тлумачення.

Виходячи з наведеного та керуючись статтями 147, 150 Конституції України, статтями 45, 51, 63, 95 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України

в и р і ш и в:

1. В аспекті конституційних подань:

1.1. Положення частини першої статті 80 Конституції України, за яким народним депутатам України гарантується депутатська недоторканність, та відповідне положення частини першої статті 27 Закону України "Про статус народного депутата України" треба розуміти так, що депутатська недоторканність як елемент статусу народного депутата України є конституційною гарантією безперешкодного та ефективного здійснення народним депутатом України своїх повноважень і передбачає звільнення його від юридичної відповідальності у визначених Конституцією України випадках та особливий порядок притягнення народного депутата України до кримінальної відповідальності, його затримання, арешту, а також застосування інших заходів, пов'язаних з обмеженням його особистих прав і свобод.

1.2. Положення частини третьої статті 80 Конституції України, частини першої статті 27 Закону України "Про статус народного депутата України" стосовно затримання народного депутата України треба розуміти так, що затримання як тимчасовий запобіжний кримінально-процесуальний і як адміністративно-процесуальний заходи може бути застосоване до народного депутата України лише за згодою Верховної Ради України, на підставах та в порядку, встановлених Конституцією і законами України.

Положення частини третьої статті 80 Конституції України, частини першої статті 27 Закону України "Про статус народного депутата України" стосовно арешту народного депутата України треба розуміти так, що арешт (взяття під варту) як кримінально-процесуальний запобіжний захід і арешт як адміністративне стягнення за вчинене правопорушення можуть бути застосовані до народного депутата України лише за згодою Верховної Ради України, на підставах та в порядку, встановлених Конституцією і законами України.

1.3. Положення частини другої статті 27 Закону України "Про статус народного депутата України" стосовно затримання народного депутата України у контексті положень частини третьої статті 80 Конституції України треба розуміти так, що затримання чи арешт народного депутата України можливі за згодою Верховної Ради України незалежно від наявності її згоди на притягнення цього народного депутата України до кримінальної відповідальності.

1.4. Положення частини першої статті 26 Закону України "Про статус народного депутата України" про те, що ніхто не має права обмежувати повноваження народного депутата, крім випадків, передбачених Конституцією України, цим та іншими законами України, треба розуміти так, що визначені Конституцією і законами України повноваження народного депутата України не можуть бути обмежені діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, керівників підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності та підпорядкування, громадян та їх об'єднань. Обмеження повноважень народного депутата України можуть встановлюватись виключно Конституцією і законами України.

2. Конституційне провадження у справі щодо офіційного тлумачення положень частини третьої статті 27 Закону України "Про статус народного депутата України" припинити.

3. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.