Про звіт Тимчасової слідчої комісії Верховної Ради України з питань розслідування випадків та причин порушення прав дитини під час здійснення децентралізації повноважень з питань охорони дитинства, реформування системи закладів інституційного догляду та виховання, реалізації права дитини на сімейне виховання та усиновлення, розвитку (модернізації) соціальних послуг

Заслухавши та обговоривши звіт Тимчасової слідчої комісії Верховної Ради України з питань розслідування випадків та причин порушення прав дитини під час здійснення децентралізації повноважень з питань охорони дитинства, реформування системи закладів інституційного догляду та виховання, реалізації права дитини на сімейне виховання та усиновлення, розвитку (модернізації) соціальних послуг, утвореної відповідно до Постанови Верховної Ради України від 18 лютого 2021 року № 1251-IX, Верховна Рада України

1. Звіт Тимчасової слідчої комісії Верховної Ради України з питань розслідування випадків та причин порушення прав дитини під час здійснення децентралізації повноважень з питань охорони дитинства, реформування системи закладів інституційного догляду та виховання, реалізації права дитини на сімейне виховання та усиновлення, розвитку (модернізації) соціальних послуг (далі - Тимчасова слідча комісія) взяти до відома.

2. З метою подальшого розслідування фактів порушень прав дітей під час реформування системи закладів інституційного догляду та виховання, розслідування фактів порушень щодо реалізації права дитини на сімейне виховання та усиновлення, розслідування фактів порушень у сфері розвитку (модернізації) соціальних послуг, які призвели до порушення прав дітей, а також у зв’язку з необхідністю аналізу результатів розслідувань продовжити роботу Тимчасової слідчої комісії на шість місяців, до 18 лютого 2022 року.

3. Направити звіт Тимчасової слідчої комісії Президенту України, Прем’єр-міністру України.

4. Направити звіт Тимчасової слідчої комісії до Кабінету Міністрів України, Міністерства соціальної політики України, Міністерства освіти і науки України, Міністерства охорони здоров’я України, Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини, Офісу Генерального прокурора, Державного бюро розслідувань, Національної поліції України для розгляду в межах компетенції та відповідного реагування.

5. Кабінету Міністрів України, Міністерству соціальної політики України, Міністерству освіти і науки України, Міністерству охорони здоров’я України, Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини, Офісу Генерального прокурора, Державному бюро розслідувань, Національній поліції України поінформувати Верховну Раду України про результати розгляду звіту Тимчасової слідчої комісії у двотижневий строк.

6. Опублікувати висновки Тимчасової слідчої комісії у газеті "Голос України", а також оприлюднити на офіційному веб-сайті Верховної Ради України.

7. Звіт Тимчасової слідчої комісії про виконану роботу заслухати на пленарному засіданні Верховної Ради України до 18 лютого 2022 року.

8. Ця Постанова набирає чинності з дня її прийняття.

Тимчасова слідча комісія Верховної Ради України з питань розслідування випадків та причин порушення прав дитини під час здійснення децентралізації повноважень з питань охорони дитинства, реформування системи закладів інституційного догляду та виховання, реалізації права дитини на сімейне виховання та усиновлення, розвитку (модернізації) соціальних послуг (далі - Тимчасова слідча комісія), утворена відповідно до Постанови Верховної Ради України від 18 лютого 2021 року № 1251-IX, за результатами розслідування дійшла таких висновків:

1. Реформа деінституціалізації, що відбувається відповідно до Національної стратегії реформування системи інституційного догляду та виховання дітей на 2017-2026 роки, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 9 серпня 2017 року № 526-р, не досягла своєї мети через прийняття неефективних управлінських рішень та відсутність єдиного керуючого центру. Міністерство соціальної політики України наразі неспроможне виконувати функції координатора цієї реформи і доцільно передати її координацію на рівень Кабінету Міністрів України.

2. Система органів та служб у справах дітей в країні фактично зруйнована, внаслідок чого на всіх її рівнях відсутня реальна спроможність здійснювати функції щодо захисту прав дітей. До цього часу не всі територіальні громади створили служби у справах дітей та укомплектували їх. Реформа децентралізації, що була покликана передати якомога більше прав та повноважень на місця, не з’ясувала реальну спроможність їх реалізації. Обласні служби у справах дітей позбавлені можливості повноцінно виконувати свої функції через суттєве скорочення штату. Робота у сфері захисту прав дітей проводиться хаотично та без підтримки з боку Міністерства соціальної політики України, яким, зокрема, не розроблено примірного положення про роботу служби у справах дітей на рівні територіальних громад, не проведено чіткого розмежування повноважень органів різного рівня у сфері захисту прав дітей. Вказане вимагає посилення контролю за роботою Міністерства соціальної політики України з боку Прем’єр-міністра України як відповідальної за реалізацію адміністративно-територіальної реформи посадової особи.

3. Створення Національної соціальної сервісної служби України не відбулося у встановлений законом спосіб, що призвело до ліквідації існуючих органів у сфері захисту прав дітей при одночасній відсутності відповідних повноважень у новоствореного органу.

4. Суттєве зменшення національного усиновлення протягом останніх 10 років є наслідком накопичення кризових явищ в системі усиновлення. Введення у певних регіонах країни заборони на влаштування дітей віком до трьох років до будинків дитини без створення альтернативних форм догляду за дітьми раннього віку призвело до того, що такі діти фактично є необлікованими, з народження перебувають у лікарських закладах, звідки і проходить їх усиновлення, що створює передумови для зловживань у цій сфері.

5. Доцільно створити окремий центральний орган виконавчої влади, що буде реалізовувати державну політику у сфері усиновлення та захисту прав дітей, - Державну службу України у справах дітей.

6. База даних Єдиної інформаційно-аналітичної системи "Діти" не функціонує належним чином і не містить актуальних даних.

7. В країні відбувається масова ліквідація спеціальних закладів освіти без створення належних освітніх, соціальних та реабілітаційних послуг для дітей у територіальних громадах. Так, лише у Закарпатській області одночасно ліквідовано всі спеціальні школи для дітей з інтелектуальними порушеннями. Міністерство освіти і науки України фактично не спроможне впливати на цей процес, а подекуди не володіє актуальною інформацією щодо мережі освітніх закладів.

8. Ліквідація з 2015 року нагляду за дотриманням прав та свобод дітей з боку органів прокуратури призвела до відсутності будь-якого нагляду за законністю дій посадових осіб органів виконавчої влади та місцевого самоврядування. Міністерства та інші органи, які уповноважені державою займатися питаннями захисту прав дітей, сприянням їх реалізації, фактично залишилися безконтрольними. Діти самі не спроможні захистити свої права, а уповноважені на це органи бездіють або взагалі відсутні.

9. Перепоною у проведенні реформи закладів інституційного догляду та виховання дітей є відсутність належної взаємодії між центральними органами влади, які впроваджують цю реформу, та безпосередніми її виконавцями (обласними державними адміністраціями та територіальними громадами), які одночасно повинні реалізовувати і цю реформу, і реформу децентралізації, і реформу освіти. Вимоги цих реформ в певній мірі суперечать одна одній. Так, реформа закладів освіти передбачає створення в територіальних громадах ліцеїв та відкриття при них пансіонів, а реформа деінституціалізації - скорочення кількості дітей, що не проживають разом із сім’єю.

10. Положення Національної стратегії реформування системи інституційного догляду та виховання дітей на 2017-2026 роки, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 9 серпня 2017 року № 526-р, які передбачали скорочення мережі закладів, не вплинули на стан деінституціалізації дітей, а призвели лише до викривлення статистики, приховання реальної картини та негативних явищ. Виведення дітей із закладів інституційного догляду та виховання шляхом повернення у біологічну сім’ю відбувається лише на папері, без належного вивчення умов для цього, а фактично діти при цьому опиняються в умовах небезпеки для життя та здоров’я, а тому подекуди практично відразу знову вилучаються з таких родин та повертаються до закладів. Регіональні плани реформування системи інституційного догляду та виховання дітей підлягають перегляду, доопрацюванню та доповненню реальними процедурами провадження певних дій.

11. Відсутність законодавчого визначення поняття "заклад інституційного догляду та виховання дітей" та єдиних критеріїв до віднесення дітей до таких, які підлягають деінституціалізації, призвело до того, що кожний регіон України трактує ці поняття довільно, внаслідок чого відсутня об’єктивна статистична інформація щодо кількості інституціалізованих дітей. Дані різних міністерств відрізняються та не узгоджуються між собою.

12. Встановлено випадки порушення прав дітей на рівний доступ до освіти при реалізації Порядку зарахування дітей на цілодобове перебування до закладів незалежно від типу, форми власності та підпорядкування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України "Деякі питання захисту дітей в умовах боротьби з наслідками гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2" від 1 червня 2020 року № 586. Рішення про відмову в наданні дозволів на цілодобове перебування приймаються без врахування реальних потреб дитини та вивчення спроможності територіальних громад їх задовольнити.

13. Перебування дітей у приватних закладах інституційного догляду та виховання є неконтрольованим. Держава не має єдиного реєстру таких закладів, не здійснює систематичний контроль за дотриманням прав дітей, які там перебувають. У більшості випадків статутні документи таких закладів не відповідають цілям та видам діяльності, яку вони фактично провадять.

14. Існує загрозлива ситуація із безконтрольним вивезенням дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, за кордон під приводом навчання і відсутність контролю з боку держави за процесом перебування дитини за межами України та її повернення.

15. Існує необхідність внесення змін до чинного законодавства України, зокрема:

скасувати Порядок зарахування дітей на цілодобове перебування до закладів незалежно від типу, форми власності та підпорядкування, затверджений постановою Кабінету Міністрів України "Деякі питання захисту дітей в умовах боротьби з наслідками гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2" від 1 червня 2020 року № 586;

внести зміни до додатка 1 до постанови Кабінету Міністрів України "Деякі питання затвердження граничної чисельності працівників апарату та територіальних органів центральних органів виконавчої влади, інших державних органів" від 5 квітня 2014 року № 85 в частині виключення положення про передачу не менш як 30 відсотків граничної чисельності працівників структурних підрозділів з питань соціального захисту населення облдержадміністрацій, не менш як 30 відсотків працівників служб у справах дітей облдержадміністрацій та загальної чисельності державних соціальних інспекторів райдержадміністрацій;

внести зміни до наказу Міністерства охорони здоров’я України від 19 липня 2019 року № 1648, яким істотно розширюється перелік захворювань (з 64 до 102), які дають підстави на усиновлення дитини іноземцями до сплину річного терміну, з метою зменшення цього переліку;

прийняти оновлені положення про спеціальну школу, про навчально-реабілітаційний центр, про пансіони при закладах освіти та законодавчо врегулювати питання визначення реального часу перебування учнів (вихованців) в дорозі, що надає право проживати в інтернаті (пансіоні), врахувавши до нього час, за який можна дістатися до зупинки транспорту, а не лише проїзду в транспорті.

16. Існує необхідність активізації зусиль правоохоронних органів щодо всебічного, повного та об’єктивного розслідування кримінальних проваджень за фактами, викладеними у звітах Рахункової палати щодо аудиту ефективності впровадження Проекту "Модернізація системи соціальної підтримки населення України".

17. Визнати необхідність існування в державі закладів, які надають медико-соціальні послуги для дітей, зокрема раннього віку. До прийняття рішень про трансформацію будинків дитини необхідно забезпечити їх належне фінансування. Внести перелік центрів медичної реабілітації та паліативної допомоги дітям, затверджених постановою Кабінету Міністрів Украіїни від 10 липня 2019 року № 675, до наказу Міністерства охорони здоров’я України "Про затвердження переліків закладів охорони здоров’я, лікарських, провізорських посад, посад молодших спеціалістів з фармацевтичною освітою, посад професіоналів в галузі охорони здоров’я та посад фахівців у закладах охорони здоров’я" від 28 жовтня 2002 року № 385.

18. Існує нагальна необхідність запровадження в країні обов’язкового моніторингу дотримання прав дітей до, під час та після реінтеграції їх в біологічні родини та викоренення випадків повернення дітей в родини із закладів, що супроводжується зніманням батьками грошових коштів з рахунків дитини, вчиненням насильства з боку таких батьків.

19. Фінансування закладів освіти та соціального захисту для дітей з боку держави та територіальних громад є недостатнім. Необхідно запровадити механізми співфінансування таких закладів як з декількох джерел, так і різними територіальними громадами, виходячи з позиції "гроші ходять за дитиною".

20. Продовжити термін роботи щодо збору та систематизації інформації щодо випадків порушень прав дітей, розслідування цих випадків. Тимчасова слідча комісія вважає не завершеною в повній мірі свою роботу з виконання покладених на неї Верховною Радою України завдань. Зазначені обставини зумовлюють необхідність продовження діяльності Тимчасової слідчої комісії.

Відповідно до Постанови Верховної Ради України № 1251-IX від 18.02.2021 р. утворено Тимчасову слідчу комісію Верховної Ради України з питань розслідування випадків та причин порушення прав дитини під час здійснення децентралізації повноважень з питань охорони дитинства, реформування системи закладів інституційного догляду та виховання, реалізації права дитини на сімейне виховання та усиновлення, розвитку (модернізації) соціальних послуг (далі - Тимчасова слідча комісія/Комісія).

Головою Тимчасової слідчої комісії обрано народного депутата України Сушка Павла Миколайовича (депутатська фракція ПОЛІТИЧНОЇ ПАРТІЇ "СЛУГА НАРОДУ"), заступником голови Тимчасової слідчої комісії - народного депутата України Білозір Ларису Миколаївну (депутатська група "ДОВІРА").

До складу Тимчасової слідчої комісії обрано таких народних депутатів України: Вінтоняк Олену Василівну (депутатська фракція ПОЛІТИЧНОЇ ПАРТІЇ "СЛУГА НАРОДУ"); Клименко Юлію Леонідівну (депутатська фракція Політичної Партії "ГОЛОС"); Колісник Анну Сергіївну (депутатська фракція ПОЛІТИЧНОЇ ПАРТІЇ "СЛУГА НАРОДУ"); Медяника В’ячеслава Анатолійовича (депутатська фракція ПОЛІТИЧНОЇ ПАРТІЇ "СЛУГА НАРОДУ"); Микишу Дмитра Сергійовича (депутатська фракція ПОЛІТИЧНОЇ ПАРТІЇ "СЛУГА НАРОДУ"); Павленка Юрія Олексійовича (депутатська фракція Політичної партії "ОПОЗИЦІЙНА ПЛАТФОРМА - ЗА ЖИТТЯ"); Радуцького Михайла Борисовича (депутатська фракція ПОЛІТИЧНОЇ ПАРТІЇ "СЛУГА НАРОДУ"); Рябуху Тетяну Василівну (депутатська фракція ПОЛІТИЧНОЇ ПАРТІЇ "СЛУГА НАРОДУ"); Соломчука Дмитра Вікторовича (депутатська фракція ПОЛІТИЧНОЇ ПАРТІЇ "СЛУГА НАРОДУ").

Постановою Верховної Ради України № 1532-IX від 3.06.2021 р. до складу Тимчасової слідчої комісії внесено зміни, зокрема увільнено від обов’язків члена Тимчасової слідчої комісії Радуцького Михайла Борисовича (депутатська фракція ПОЛІТИЧНОЇ ПАРТІЇ "СЛУГА НАРОДУ"); Колісник Анну Сергіївну (депутатська фракція ПОЛІТИЧНОЇ ПАРТІЇ "СЛУГА НАРОДУ"); обрано до складу Тимчасової слідчої комісії Мезенцеву Марію Сергіївну (депутатська фракція ПОЛІТИЧНОЇ ПАРТІЇ "СЛУГА НАРОДУ"); Борзову Ірину Наумівну (депутатська фракція ПОЛІТИЧНОЇ ПАРТІЇ "СЛУГА НАРОДУ").

На першому засіданні 19 лютого 2021 року секретарем Тимчасової слідчої комісії з її кількісного складу шляхом відкритого голосування обрано народного депутата України Павленка Юрія Олексійовича (депутатська фракція Політичної партії "ОПОЗИЦІЙНА ПЛАТФОРМА - ЗА ЖИТТЯ").

Кількісний склад комісії - 11 народних депутатів України. Термін діяльності Тимчасової слідчої комісії - шість місяців з дня її утворення.

Підставами для утворення Комісії стали численні скарги батьків дітей з особливими освітніми потребами, які навчаються або бажають навчатися в закладах спеціальної освіти, щодо порушення прав їх дітей під час проведення реформи закладів інституційного догляду та виховання, що проводиться відповідно до Національної стратегії реформування системи інституційного догляду та виховання дітей на 2017-2026 роки, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 9 серпня 2017 року № 526-р.

Крім того, значний вплив на стан захисту прав дітей, на яких поширюється дія реформи деінституціалізації, мають процеси децентралізації, що відбуваються в країні, та реформування системи освіти внаслідок чого відзначається розбалансованість між повноваженнями центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, функціональної плутанини між ними.

Основними завданнями Тимчасової слідчої комісії визначено:

1) з’ясування реальних випадків порушення прав дітей та їх батьків при реформуванні системи закладів інституційного догляду та виховання, в тому числі під час децентралізації повноважень з питань охорони дитинства, реалізації права дитини на вибір навчального закладу, зокрема реалізації заходів з відмови батькам у направленні дітей на навчання до закладів спеціальної загальної середньої освіти та спеціалізованих закладів освіти;

2) дослідження ефективності діяльності Міністерства соціальної політики України, Міністерства освіти і науки України та Міністерства охорони здоров’я України, їх управлінських рішень щодо дотримання прав дитини та батьків дітей з особливими освітніми потребами на спеціальну (інклюзивну) освіту під час проведення реформування системи закладів інституційного догляду та виховання;

3) вивчення стану дотримання законодавства під час проведення заходів щодо деінституціалізації, у тому числі на виконання Національної стратегії реформування системи інституційного догляду та виховання дітей на 2017-2026 роки, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 9 серпня 2017 року № 526-р, і реального поновлення прав дітей на сімейне виховання та усиновлення;

4) аудит виконання Проекту "Модернізація системи соціальної підтримки населення України" в частині створення нових соціальних послуг, у тому числі з метою реформування системи закладів інституційного догляду та виховання дітей, вивчення результатів діяльності Національної соціальної сервісної служби України щодо реалізації покладених на неї завдань у сфері захисту прав дітей;

5) встановлення обставин, збір інформації та отримання пояснень від осіб, а також від закладів, установ, організацій, центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, залучених до здійснення діяльності, яка пов’язана із колом питань, для розслідування яких утворено Тимчасову слідчу комісію;

6) ініціювання питання про притягнення винних осіб до відповідальності, передбаченої законодавством України.

На засіданні Тимчасової слідчої комісії 5 березня 2021 року створено робочі групи за такими напрямами діяльності:

розслідування законності використання коштів Проекту "Модернізація системи соціальної підтримки населення України": Сушко П.М. - голова робочої групи, Клименко Ю.Л., Медяник В.А., Микиша Д.С.;

з’ясування випадків та причин порушень прав дітей та їх батьків під час здійснення децентралізації повноважень з питань охорони дитинства: Білозір Л.М. - голова робочої групи, Павленко Ю.О., Микиша Д.С., Соломчук Д.В.;

виявлення системних порушень при реалізації права дитини на сімейне виховання та усиновлення: Павленко Ю.О. - голова робочої групи, Рябуха Т.В.;

розслідування ходу реалізації реформи закладів інституційного догляду та виховання дітей в рамках Національної стратегії реформування системи інституційного догляду та виховання дітей на 2017-2026 роки, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 9 серпня 2017 року № 526-р, встановлення випадків порушень прав дітей, їх батьків, держави під час її впровадження: Сушко П.М. - голова робочої групи, Вінтоняк О.В., Павленко Ю.О., Медяник В.А.;

встановлення рівня розвитку (модернізації) соціальних послуг, впровадження інклюзії: Соломчук Д.В. - голова робочої групи, Білозір Л.М., Колісник А.С., Радуцький М.Б., Клименко Ю.В., Вінтоняк О.В.

До роботи Тимчасової слідчої комісії за рішеннями, прийнятими на її засіданнях, залучено 2 представників правоохоронних органів, та 8 експертів та фахівців.

За період роботи Тимчасової слідчої комісії проведено 12 засідань, у тому числі 3 виїзних.

За час роботи до Тимчасової слідчої комісії надійшло 62 звернення, які в основному стосувалися порушення прав дітей на освіту внаслідок ліквідації спеціальних закладів середньої освіти, неналежного рівня інклюзії у школах.

Реформа деінституціалізації, що проводиться четвертий рік, мала на меті зміну системи інституційного догляду та виховання дітей на систему, яка забезпечує догляд і виховання дитини в сімейному або наближеному до сімейного середовищі, перш за все шляхом допомоги сім’ям, які знаходяться у складних життєвих обставинах, щоб вони не віддавали дітей до інтернатних закладів, розвитку альтернативних форм догляду за дітьми, які з певних причин не можуть проживати з біологічними батьками, та створення в територіальних громадах низки соціальних послуг.

З цією метою розпорядженням Кабінету Міністрів України від 9 серпня 2017 року № 526-р схвалено Національну стратегію реформування системи інституційного догляду та виховання дітей на 2017-2026 роки (далі - Стратегія) та затверджено план заходів з реалізації її І етапу.

Одним із завдань Стратегії визначено розвиток мережі та забезпечення надання освітніх, медичних, соціальних, реабілітаційних послуг (зокрема, раннього втручання, інклюзивного навчання) на рівні територіальної громади з урахуванням її фінансових можливостей і потреб мешканців; доступність послуг для дітей з особливими потребами, зокрема дітей з інвалідністю та сімей, у яких виховуються такі діти; забезпечення сімей, які мають дітей з інвалідністю, послугами з підтримки з урахуванням потреб таких дітей та сімей.

Реалізація зазначених завдань повинна була мати наслідком збільшення щороку (починаючи з 2018 року) кількості дітей, охоплених інклюзивним навчанням, на 30 відсотків загальної кількості дітей з особливими освітніми потребами, та, відповідно, скорочення щороку (починаючи з 2019 року) кількості закладів інституційного догляду та виховання дітей (крім спеціальних шкіл-інтернатів і навчально-реабілітаційних центрів) на 10 відсотків кількості таких закладів, спеціальних шкіл-інтернатів та навчально-реабілітаційних центрів на 5 відсотків кількості таких закладів станом на 1 січня 2018 року. Тобто скорочення мережі цих закладів поставлено в залежність від рівня охоплення дітей інклюзивним навчанням та забезпечення батьків та їх дітей соціальними послугами, щоб виключити випадки інституціалізації дітей з причини територіальної недоступності освіти та відсутності послуг в громаді за місцем проживання.

При цьому Україною ще у 2014 році отримано позику від Світового банку в розмірі 300 млн доларів США на впровадження Проекту "Модернізація системи соціальної підтримки населення України" (угода про позику № 8404-UA) на модернізацію системи соціальної допомоги та соціальних послуг, реформування інтернатних закладів, розмір якої в подальшому збільшено ще на 300 млн доларів США.

Саме в рамках цього Проекту відбувається реформування інтернатних закладів, що здійснюється в межах реалізації Стратегії. Розвиток соціальних послуг та інклюзії, створення альтернативних форм виховання дітей повинні були стати передумовою для успішної деінституціалізації дітей.

Міністерство соціальної політики України визначено координатором реалізації Стратегії та основним бенефіціаром коштів міжнародної позики, які надходять в рамках Проекту.

Постановою Кабінету Міністрів України від 26.06.2019 р. № 596 утворено Координаційну раду з питань реформування системи інституційного догляду та виховання дітей та затверджено її Положення. Головою цієї ради спочатку визначено Віце-прем’єр-міністра України відповідно до розподілу функціональних повноважень, але 13.02.2020 р. до постанови внесено зміни та головою цієї ради визначено Міністра соціальної політики України. Організаційне, інформаційно-аналітичне та матеріально-технічне забезпечення діяльності Координаційної ради здійснюється Секретаріатом Кабінету Міністрів України.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 01.06.2020 р. № 703-р затверджено план заходів з реалізації II етапу Національної стратегії реформування системи інституційного догляду та виховання дітей на 2017-2026 роки та показники ефективності його реалізації.

Тимчасова слідча комісія вважає, що чотири роки - достатній період, щоб оцінити результати реформи, визначитися, чи відповідають задекларовані цілі реформи тому, що відбувається насправді, провести аналіз стану дотримання прав дітей та їх батьків.

Таким чином, в роботі Тимчасової слідчої комісії існує п’ять напрямів:

децентралізація повноважень з питань охорони дитинства;

деінституціалізація та реформування закладів інституційного догляду та виховання дітей;

розвиток (модернізація) соціальних послуг, впровадження інклюзії;

право дитини на сімейне виховання та усиновлення;

виконання проекту "Модернізація системи соціальної підтримки населення України".

У рамках початку роботи за цими напрямами Тимчасова слідча комісія з урахуванням того, що секретаріат Кабінету Міністрів України здійснює інформаційно-аналітичне забезпечення діяльності Координаційної ради з питань реформування системи інституційного догляду та виховання дітей, 04.03.2021 р. направила до Кабінету Міністрів України запит щодо надання цілої низки документів та інформації, які характеризують стан провадження реформи деінституціалізації, зокрема узагальненої інформації по країні по кожному з напрямів діяльності Комісії.

Направлення такого запиту мало на меті отримання зведених даних по всіх областях України з усіх питань діяльності для проведення аналізу, додаткових досліджень, висновків тощо.

Резолюцією Прем’єр-міністра України від 9 березня 2021 року зазначене звернення було скеровано до Міністерства соціальної політики України, Міністерства освіти і науки України, Міністерства охорони здоров’я України, Міністерства юстиції України, Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства фінансів України, Міністерства розвитку громад та територій України, головам обласних та Київської міської державних адміністрацій.

Таким чином, відповіді на кожне питання звернення Комісії були отримані розрізнено, без систематизації та єдиної форми. Це значно ускладнило роботу Тимчасової слідчої комісії, однак фактично підтвердило, що, не зважаючи на те, що на секретаріат Кабінету Міністрів України покладено інформаційно-аналітичне забезпечення діяльності Координаційної ради з питань реформування системи інституційного догляду та виховання дітей, системних даних щодо зазначених питань на рівні Кабінету Міністрів України немає, та додатково підтвердило необхідність та актуальність роботи Тимчасової слідчої комісії.

В результаті проведення 12 засідань (19.02.2021 р., 05.03.2021 р., 18.03.2021 р., 25.03.2021 р., 01-02.04.2021 р., 16.04.2021 р., 29.04.2021 р., 24-25.05.2021 р., 31.05.2021 р., 14.06.2021 р., 02.07.2021 р., 07.07.2021 р.), у тому числі трьох виїзних у Івано-Франківську, Житомирську, Волинську та Рівненську області, аналізу наданих первинних та звітних документів, опитувань представників обласних державних адміністрацій, Тимчасовою слідчою комісією встановлено таке:

Децентралізація повноважень з питань охорони дитинства

В умовах реформи децентралізації кардинально змінюються повноваження як органів виконавчої влади, так і органів місцевого самоврядування. Кабінетом Міністрів України 12.06.2020 р. прийнято 24 розпорядження щодо визначення адміністративних центрів та затвердження територій громад областей. У результаті в країні створено 1469 територіальних громад, у тому числі 31 територіальна громада на непідконтрольній території в межах Донецької та Луганської областей. 25 жовтня 2020 року з 1469 громад лише у 1438 пройшли перші вибори місцевих голів та депутатів місцевих рад.

У ході децентралізації повноваження з надання соціальних послуг населенню та у сфері охорони дитинства передаються з центрального рівня на місцевий, тобто - територіальним громадам, з метою максимальної наближеності до отримувачів цих послуг. Такі повноваження визначаються новою редакцією Закону України "Про соціальні послуги" як власні повноваження громад. Щоб реалізувати їх, в громаді мають створити відповідний структурний підрозділ. Кожна громада зобов’язана надавати базові соціальні послуги, які надаватимуться за відповідним соціальним стандартом, який затверджує Міністерство соціальної політики України.

Процес передачі повноважень з надання соціальних послуг на місця не є простим і швидким, у громад виникає безліч запитань і труднощів.

У сфері захисту прав дітей ключовим питанням є створення служби у справах дітей в територіальних громадах області як структури, що реалізовує державну політику з питань захисту прав дітей на відповідній території, забезпечуючи дотримання принципу максимальної доступності для громадян, здійснення державного контролю за отриманням вимог законодавства у цій сфері згідно відповідних нормативно-правових актів.

Так, станом на 01.02.2021 р. служби у справах дітей (далі - Служби) були утворені лише в 821 громаді (57 відсотків). Процес утворення таких Служб постійно триває. На сьогодні за останніми даними Міністерства соціальної політики України в територіальних громадах вже функціонує 1129 Служб.

За інформацією Офісу Генерального прокурора органами прокуратури пред’явлено 164 позови про зобов’язання об’єднаних територіальних громад утворити у своїй структурі служби у справах дітей, 117 з яких задоволено або добровільно виконано відповідачами, інші перебувають на розгляді в судах. Винятково завдяки органам прокуратури на сьогодні в об’єднаних територіальних громадах фактично створено 98 Служб.

Водночас у Тимчасової слідчої комісії виникають обґрунтовані сумніви щодо спроможності новоутворених Служб виконувати свої повноваження.

Так, під час виїзного засідання в Івано-Франківській області встановлено, що з 15 міських та 46 сільських/селищних територіальних громад у структурі виконавчих комітетів міських, сільських, селищних територіальних громад створено 42 Служби, ще в 11 функції покладено на окремого працівника. Взагалі нічого не створено у 8 територіальних громадах, тобто без Служб живуть 9 відсотків дитячого населення області (майже 24 тис. із 282 тис.). Із 42 територіальних громад, які створили Служби і затвердили їх штатний розклад, 15 не набрали працівників на відповідні посади. Тобто Служби не працюють і свої функції не виконують.

Є територіальні громади, де єдиний спеціаліст, який займається проблемами дітей, працює у складі відділу економічного розвитку або в складі загального відділу, або єдиний спеціаліст працює у відділі соціальної роботи.

Така ситуація має місце майже по всій країні.

У певній мірі цьому сприяє відсутність Примірного положення про службу у справах дітей територіальної громади, та невирішення до цього часу питання щодо передачі та розподілу повноважень між районними державними адміністраціями та територіальними громадами.

Черговим кроком, що призводить до виникнення проблемних явищ у сфері захисту прав дітей під час децентралізації є постанова Кабінету Міністрів України від 26 серпня 2020 року № 783 "Деякі питання Національної соціальної сервісної служби України".

Схвалюючи вищезазначене урядове рішення, одночасно були внесені зміни до додатку 1 постанови Кабінету Міністрів України від 5 квітня 2014 року № 85 "Деякі питання затвердження граничної чисельності працівників апарату та територіальних органів центральних органів виконавчої влади, інших державних органів" щодо формування структур Національної соціальної сервісної служби України за рахунок, у тому числі, не менше 30 відсотків працівників служб у справах дітей обласних державних адміністрацій.

Тимчасова слідча комісія вважає, що найближчим часом можуть початися системні проблеми у прийнятті відповідних рішень у цій сфері на обласному рівні через управлінський хаос - фактичну ліквідацію служб у справах дітей обласних державних адміністрацій (скорочення кількості їх працівників на 30 відсотків фактично робить їх неспроможними виконувати свої функції при збереженні навантаження на тих працівників, які ще залишаються працювати) і відсутність реально працюючих територіальних органів Національної соціальної сервісної служби України.

Після відтермінування, з 1 липня цього року мають запрацювати територіальні органи Національної сервісної служби України за рахунок скорочення департаментів соціальної політики обласних державних адміністрацій та обласних служб у справах дітей.

Міністерством фінансів України з липня 2021 року передбачено зменшення фінансування обласних державних адміністрацій в обсязі витрат на 20 відсотків працівників.

Однак, територіальні органи Національної соціальної сервісної служби України після їх утворення будуть наділені переважно повноваженнями щодо здійснення контролю та методичного забезпечення у сфері захисту прав дітей.

На сьогодні час повноваження служб у справах дітей обласних державних адміністрацій, що визначені Законом України "Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи" та Типовим положенням про службу у справах дітей обласної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2007 року № 1068 та іншими нормативно-правовими актами, залишаються чинними.

Враховуючи значне збільшення навантаження на обласні служби у справах дітей та підрозділи соціального захисту, зокрема у Вінницькій області понад як удвічі (було 33 адміністративні одиниці, а стало 63 територіальні громади та 6 новоутворених районів), скорочення граничної чисельності працівників цих структурних підрозділів на 30 відсотків може призвести до ситуації, коли новий підрозділ чи служба ще не створені, а діючі вже не спроможні якісно та ефективно виконувати завдання з питань захисту прав дітей, профілактики соціального сирітства, нарахування усіх видів соціальних виплат тощо.

З метою реалізації державної політики у сфері соціального захисту населення та захисту прав дітей, здійснення державного контролю за дотриманням вимог законодавства під час надання соціальної підтримки та за дотриманням прав дітей постановою Кабінету Міністрів України від 26.08.2020 р. № 783 утворено Національну соціальну сервісну службу України.

Водночас наразі вона не визначена у діючому законодавстві як центральний орган з питань усиновлення, а повноваження постановою Уряду їй передано.

На переконання Тимчасової слідчої комісії, безсистемне реформування базових процедур та структур, завдання яких полягає у забезпеченні та дотриманні прав дітей, відсутність чіткого розмежування повноважень органів захисту прав дітей на всіх рівнях мають істотний вплив на накопичення проблемних питань у сфері забезпечення та захисту прав дитини на виховання у сім’ї, її усиновлення або влаштування у сімейні форми виховання.

Основним центральним органом виконавчої влади у цій сфері є Міністерство соціальної політики України, яке має відповідний директорат - Директорат розвитку соціальних послуг та захисту прав дітей. На превеликий жаль, враховуючи велику кількість важливих питань соціальної політики, питання, які стосуються дітей, не отримують належної уваги від керівництва Міністерства.

Фактично в країні немає чітко визначеного центрального органу виконавчої влади, який відповідав би за дітей комплексно. Є сегмент у Міністерстві охорони здоров’я України, сегмент у Міністерстві соціальної політики України (переважно), сегмент у Міністерстві освіти і науки України, сегмент у Міністерстві молоді та спорту України.

Усе вищеперераховане призводить до виникнення системних проблем у питаннях реалізації державної політики у сфері захисту прав дитини. Підтвердженням є багаторічне порушення статті 5 Закону України "Про охорону дитинства" у частині відсутності щорічних звітів Кабінету Міністрів України про стан демографічної ситуації в Україні, становище дітей та тенденції його змін у ході впроваджених соціально-економічних перетворень.

На погляд Тимчасової слідчої комісії недопустимим є створення нового органу - Національної соціальної сервісної служби України за рахунок працівників служб у справах дітей та структурних підрозділів соціального захисту. Для того, щоб уникнути колапсу в системі захисту прав дітей, необхідно розглянути питання створення окремого центрального органу виконавчої влади, що буде реалізовувати державну політику у сфері усиновлення та захисту прав дітей - Державної служби України у справах дітей.

Передчасне скорочення служб у справах дітей та підрозділів соціального захисту обласних державних адміністрацій без одночасного утворення територіальних органів Національної соціальної сервісної служби на всіх рівнях, без чіткого законодавчого розподілу відповідних повноважень між територіальними органами та органами місцевого самоврядування, призведе до неможливості забезпечення державою гарантій щодо охорони дитинства та соціального захисту отримувачів соціальних послуг.

Також необхідно вжити заходів щодо збереження кадрового потенціалу служб у справах дітей, підрозділів з питань соціального захисту населення обласних державних адміністрацій та загальної чисельності державних соціальних інспекторів. А саме, забезпечити безперервне функціонування в структурі обласних державних адміністрацій служб у справах дітей та підрозділів соціального захисту населення із чисельністю штатних одиниць, необхідною для виконання повноважень в повному обсязі (не допустити скорочення працівників).

Дуже важливим є питання введення у територіальних громадах посад фахівців із соціальної роботи, які мають забезпечити соціальну роботу, виявлення вразливих дітей і сімей, які мають ризик потрапити або перебувають у складних життєвих обставинах.

Є області, у яких проводиться відповідна робота, але є неприпустимі ситуації, коли лише 20 відсотків громад області мають фахівців з соціальної роботи, або, наприклад, коли є лише 1 фахівець на 54 територіальні громади.

Таким чином, територіальні громади зараз не спроможні належним чином виконувати свої функції щодо захисту прав дітей. Служби у справах дітей створені не у всіх територіальних громадах, має місце нестача кадрів, тим більше кваліфікованих кадрів з досвідом роботи. Існуючі служби у справах дітей належним чином свої функції не виконують. Є загроза створення кризової ситуації з негативними наслідками.

Деінституціалізація та реформування закладів інституційного догляду та виховання дітей

Тимчасова слідча комісія під час роботи звертала увагу на те, що діюча редакція Національної стратегії реформування системи інституційного догляду та виховання дітей на 2017-2026 роки, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 9 серпня 2017 року № 526-р (далі - Стратегія), містить норму, згідно якої всі заклади інституційного догляду та виховання дітей, в яких виховується більше 15 вихованців, мають припинити свою роботу до 2026 року. Таким чином, ліквідованими мали бути спеціальні заклади загальної середньої освіти - спеціальні школи та навчально-реабілітаційні центри, спеціалізовані школи, які мають у своєму складі пансіони і в яких діти проживають протягом навчального року. Також не можуть бути створені ліцеї, що надають профільну середню освіту, які також за нормами Закону України "Про повну загальну середню освіту" мають право мати у своєму складі пансіони.

Однаковий, узагальнений підхід до реформування всіх типів закладів - це ключова помилка, яка зроблена під гаслом створення системи, яка забезпечує догляд і виховання дитини в сімейному або наближеному до сімейного середовищі і могла б призвести до руйнації спеціальної та спеціалізованої освіти. Так, в Закарпатській області на виконання вимог Стратегії вже ліквідовано всі спеціальні школи для дітей з інтелектуальними порушеннями.

Також Тимчасовою слідчою комісією зазначено, що при прийнятті рішень в рамках реалізації положень Стратегії органами місцевої виконавчої влади та місцевого самоврядування не дотримується принцип забезпечення найкращих інтересів дитини. Показово, що цей принцип спочатку не був закріплений в самій Стратегії.

Наявність у Стратегії індикаторів у вигляді відсотків по скороченню кількості закладів, кількості дітей у закладах призводила на практиці до прийняття необґрунтованих рішень лише з метою досягнення запланованих показників. Часто рішення приймались не тільки без участі дитини або без вивчення її думки, а і без вивчення її індивідуальних потреб, з’ясування питання її подальшого влаштування. Об’єктивна необхідність внесення змін до Стратегії була очевидна. Завдяки скоординованим діям членів Тимчасової слідчої комісії, під час її роботи Кабінетом Міністрів України прийнято постанову від 2 червня 2021 року № 691-р "Про внесення змін до Національної стратегії реформування системи інституційного догляду та виховання дітей на 2017-2026 роки".

Зазначені зміни мають важливе значення, бо стосуються таких питань:

спеціальні заклади загальної середньої освіти, спеціалізованої освіти, зарахування в які здійснюється за конкурсом, та ліцеї, що забезпечують виключно профільну середню освіту, виключено із переліку закладів, які мають припинити свою діяльність до 2026 року за критерієм проживання в них більше 15 вихованців;

дотримання принципу врахування інтересів дитини як визначального в меті Стратегії;

зменшення кількості дітей, які перебувають у закладах інституційного догляду та виховання дітей, визначено як очікуваний результат реалізації Стратегії без відсоткових показників, що надає можливість досягати якісного результату, а не цифрових показників;

плани трансформації закладів інституційного догляду та виховання дітей повинні передбачати, що для кожного закладу повинен бути розроблений механізм їх трансформації, виходячи з контингенту вихованців та причин потрапляння дітей в ці заклади на цілодобове перебування.

Взагалі Стратегією передбачалося досягти скорочення чисельності дітей у закладах інституційного догляду за рахунок створення на місцях соціальних послуг для дітей з особливими освітніми потребами та розвитку сімейних форм виховання.

Однак Тимчасовою слідчою комісію під час виїзних засідань встановлено масові порушення дотримання принципу забезпечення найкращих інтересів дитини при реформуванні загальноосвітніх шкіл-інтернатів.

Так, у Житомирській області ліквідовано всі три загальноосвітніх школи-інтернати: у 2019 році Ушомирську, Новоград-Волинську та Бердичівську - у 2020 році. З цих шкіл за даними обласної державної адміністрації виведено 256 дітей, у тому числі 210 дітей повернулися в біологічні сім’ї, 17 влаштовані до дитячих будинків сімейного типу, 4 - під опіку родичів, 25 продовжили навчання у закладах професійно-технічної та вищої освіти.

Однак Комісією проведено власний аналіз практики виведення дітей з цих закладів та встановлено випадки суттєвого порушення прав дітей, зокрема на безпеку життя та здоров’я.

Наприклад, Мадіна, 2006 року народження. Дитина з 1 класу фактично жила у Новоград-Волинській загальноосвітній школі-інтернаті. У 2016 році щодо її матері складено адміністративний протокол та притягнуто судом до адміністративної відповідальності за те, що та з грудня 2014 року не відвідує доньку в школі-інтернаті, не телефонує, не забирає на вихідні, святкові, канікулярні дні, не виходить на зв’язок з представниками інтернату. І ось до такої матері дитину відправлено з інтернату 27 липня, а вже 31 липня, через 4 дні, дитину було відібрано в матері у зв’язку з виникненням загрози її життю та здоров’ю.

Після відібрання в матері Мадіну, в якої немає статусу дитини, позбавленої батьківського піклування, влаштовано тимчасово у сім’ю нібито знайомих родини, а фактично - у дитячий будинок сімейного типу.

Лише після цього органом опіки було заявлено позов про відібрання дитини у матері, але без позбавлення батьківських прав, який у вересні 2020 року задоволено.

Зараз Мадіна продовжує тимчасово перебувати у тому ж дитячому будинку сімейного типу, вже майже рік.

Катерина, 2010 року народження, з 2015 року перебувала на обліку у справах дітей як така, що проживає в сім’ї, яка опинилася у складних життєвих обставинах, у зв’язку з тим, що батьки вихованням дитини не займаються, не утримують її, не піклуються про стан здоров’я дитини, зловживають алкогольними напоями та ведуть аморальний спосіб життя.

Органом опіки та піклування Новоград-Волинської міської ради у 2017 році затверджено висновок про доцільність позбавлення батьківських прав обох батьків та подано відповідний позов до суду, в задоволенні якого було відмовлено. Суд дав батькам шанс на виправлення, оскільки ті запевняли, що створять всі умови, щоб дитина жила в сім’ї, але фактично дитина навчалася та проживала у Новоград-Волинській загальноосвітній школі-інтернаті, з якої вибула 31 серпня 2020 року нібито в сім’ю.

Насправді ця дитина опинилася в іншому інтернатному закладі - у Сутисківській спеціалізованій загальноосвітній школі-інтернаті Вінницької області, де навчалася до лютого 2021 року, а звідти була переведена до Прибузької спеціальної школи, що на Вінничині.

Тобто цю дитину насправді виведено не в сім’ю, а в інший інтернатний заклад.

Ще дві дитини з цієї школи-інтернату - Каріна та Віолета перейшли на навчання до спеціальної та санаторної школи відповідно. Тобто для цих дітей деінституціалізація виявилася в тому, що вони з одного інтернатного закладу переїхали в інший.

Таку ж долю зазнали учні Ушомирської загальноосвітньої школи- інтернату, який ліквідували у 2019 році.

Олександр, 2006 року народження. Дитина разом із сестрою з 1-го класу навчався в Ушомирській загальноосвітній школі-інтернаті. За весь час перебування дітей в закладі батьки жодного разу їх не провідували, проживали окремо від дітей, зловживали спиртними напоями, вели аморальний спосіб життя, ніде не працювали, за місцем проживання характеризувалися негативно, не надавали матеріальної допомоги на утримання, не цікавилися життям та здоров’ям дітей, тобто не виявляли щодо них батьківського піклування. Звісно, ця дитина ні в які сімейні форми не виведена, а переведена до Коростенського міського центру соціальної підтримки дітей та сімей "Віри, Надії, Любові", де і перебувала до прийняття судом рішення про позбавлення матері батьківських прав та встановлення дитині відповідного статусу.

Отже, інформація місцевих органів влади щодо успішності проведення заходів щодо реінтеграції дітей в біологічні сім’ї потребує детального аналізу та перевірки.

Також під приводом виконання вимог Стратегії в певних регіонах країни набрала поширення практика повної ліквідації закладів загальної середньої освіти для дітей з особливими освітніми потребами - спеціальних та санаторних шкіл.

Алгоритм прийняття рішень всюди схожий - спочатку обласною радою за поданням відділу освіти обласної державної адміністрації приймається рішення про ліквідацію спеціального закладу освіти, а потім батькам пропонується самостійно вирішити, де та як їх діти будуть навчатися.

Звертає на себе увагу той факт, що місцевими органами влади ліквідуються ті заклади, що мають кращу матеріальну базу, розташовані у рекреаційних місцях, де створені умови для цілорічного проживання, наявні великі земельні ділянки, а заклади у гіршому стані, що потребують капітального ремонту, - залишаються.

Аналізуючи інформацію, надану регіонами, на цей час під приводом виконання Стратегії вже закрито або ліквідовано 59 закладів освіти такого типу, частина шкіл перебувають у процесі ліквідації.

Так, під час виїзного засідання слідчої комісії на Прикарпаття встановлено, що Івано-Франківською обласною радою у 2019-2020 роках ліквідовано без правонаступництва одразу 6 спеціальних (Яблунівська, Гвіздецька, Калуська, Перегінська, Тлумацька, Микуличинська) та 2 санаторні (Солотвинська та Смоднянська) загальноосвітні школи.

Шляхом узагальнення інформації щодо долі вихованців спеціальних шкіл встановлено, що в них на момент ліквідації перебувало 212 учнів, з них продовжили навчання на загальних підставах - 79, інклюзія - 13, індивідуальне навчання - 13, перейшли в інші спецшколи - 83. Отже, більше 40 відсотків дітей з числа учнів ліквідованих шкіл були позбавлені права на спеціальну освіту та вимушені продовжити навчання в інших закладах, що залишилися. Так, 10 учнів Яблунівської спеціальної загальноосвітньої школи-інтернату внаслідок ліквідації закладу вимушені були перевестися в інші спеціальні школи, ще далі від дому, а 5 учнів навіть до спеціальних шкіл інших областей (Тернополя, Чернівців).