КАБІНЕТ МІНІСТРІВ УКРАЇНИ
РОЗПОРЯДЖЕННЯ
| від 3 грудня 2025 р. № 1390-р Київ |
Про схвалення Дорожньої карти посилення контролю за публічними закупівлями та затвердження плану заходів з її реалізації на 2025-2027 роки
1. Схвалити Дорожню карту посилення контролю за публічними закупівлями, що додається.
2. Затвердити план заходів з реалізації Дорожньої карти посилення контролю за публічними закупівлями на 2025-2027 роки (далі - план заходів), що додається.
3. Взяти до відома, що фінансування виконання Дорожньої карти посилення контролю за публічними закупівлями та плану заходів здійснюється за рахунок та в межах видатків, передбачених у державному бюджеті на відповідний рік, а також інших не заборонених законодавством джерел.
4. Державній аудиторській службі забезпечити:
виконання плану заходів;
подання щороку до 1 березня Міністерству фінансів та Кабінетові Міністрів України інформації про стан виконання плану заходів;
проведення постійного моніторингу (перегляду) виконання заходів, передбачених планом заходів, і строків їх виконання у частині актуальності та в разі потреби подання пропозицій щодо внесення змін до нього.
| Прем'єр-міністр України | Ю. СВИРИДЕНКО |
| Інд. 67 | |
СХВАЛЕНО
розпорядженням Кабінету Міністрів України
від 3 грудня 2025 р. № 1390-р
ДОРОЖНЯ КАРТА
посилення контролю за публічними закупівлями
Опис питань, які обумовили прийняття Дорожньої карти, та проведення аналізу поточного стану сфери контролю за публічними закупівлями
У Звіті про прогрес України в рамках Пакета розширення Європейського Союзу 2024 року Європейська Комісія рекомендувала розробити дорожню карту для підвищення ефективності контролю за публічними закупівлями з боку Держаудитслужби.
На виконання рекомендацій Європейської Комісії Кабінет Міністрів України розпорядженням від 28 березня 2025 р. № 300 затвердив план заходів з виконання рекомендацій Європейської Комісії, представлених у Звіті про прогрес України в рамках Пакета розширення Європейського Союзу 2024 року, відповідно до якого розроблено цю дорожню карту.
Для забезпечення реалізації Плану України, який є основою для впровадження реформ та залучення фінансування у межах інструменту Ukraine Facility, посилення контролю за закупівлями є одним із ключових пріоритетів. Забезпечення прозорості, підзвітності та ефективного використання бюджетних коштів, коштів у межах фінансування інструменту Ukraine Facility, коштів іншої міжнародної допомоги неможливе без системного підходу до здійснення контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель.
За результатами проведення аналізу практики здійснення контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель Держаудитслужбою встановлено, що для ефективного функціонування системи публічних закупівель потрібен зв’язок між:
законодавством у сфері закупівель, яке створює умови для досягнення кращого співвідношення ціни та якості і встановлює запобіжники шахрайству, конфлікту інтересів, іншим порушенням;
моніторингом закупівлі і контролем дотримання законодавства у сфері закупівель (з використанням ефективних інструментів відбору ризикових закупівель Держаудитслужбою під час моніторингу закупівлі, інспектування, проведення перевірки закупівель та державних фінансових аудитів);
дієвим механізмом недопущення витрат коштів за контрактами, укладеними із суттєвими порушеннями законодавства у сфері закупівель (у частині анулювання контрактів (визнання їх недійсними), зупинення фінансування, запровадження санкцій, а у разі оскарження висновку про результати моніторингу закупівлі - термінові адміністративні справи);
невідворотністю персональної відповідальності за порушення законодавства у сфері закупівель.
Ураховуючи необхідність запобігання масовим зловживанням у сфері закупівель, потребу у глобальних позитивних зрушеннях у системі публічних закупівель, які сприятимуть дотриманню учасниками принципів, визначених Законом України "Про публічні закупівлі", існує ряд таких викликів у частині здійснення контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель:
здійснення моніторингу закупівлі, що є ключовим інструментом державного фінансового контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель. Правове регулювання такого механізму здійснюється відповідно до статті 8 Закону України "Про публічні закупівлі". Однак таке регулювання створює дисбаланс у правовій системі, оскільки механізм здійснення контролю регламентується галузевим законом у сфері закупівель, а не в межах основного закону, що регулює діяльність органу державного фінансового контролю - Держаудитслужби;
незупинення закупівлі на час здійснення моніторингу закупівлі не сприяє забезпеченню об’єктивного розгляду закупівлі, запобіганню укладенню договору про закупівлю з порушеннями, мінімізації юридичних наслідків;
метою проведення моніторингу закупівлі є не лише виявлення порушень, а і запобігання неефективному витрачанню бюджетних коштів, коштів у межах фінансування інструменту Ukraine Facility, коштів іншої міжнародної допомоги. Однак законодавством у сфері закупівель не передбачено чіткої можливості для замовника розірвати договір про закупівлю у разі виявлення порушення, що підтверджене висновком про результати моніторингу закупівлі;
відповідальність за порушення процедур проведення закупівель є несуттєвою, тож не мотивує учасників процесу закупівель дотримуватися правових норм законодавства у сфері закупівель. Відсутність дієвих санкцій створює сприятливі умови для недобросовісних замовників, оскільки можливі штрафи нижчі за потенційну вигоду від порушень;
з початком запровадження правового режиму воєнного стану значно змінилося законодавство, що регулює питання здійснення закупівель, затверджені автоматичні індикатори ризиків втрачають актуальність внаслідок такої постійної зміни законодавства, тому необхідний оперативний перегляд автоматичних індикаторів ризиків;
ефективне здійснення контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель неможливе без забезпечення повного, своєчасного та законного доступу до релевантної інформації, зокрема персональних даних осіб, причетних до вчинення порушень (з урахуванням вимог законодавства про захист таких даних);
законодавче врегулювання питання щодо особливостей провадження у справах про оскарження висновку про результати проведення моніторингу закупівлі з огляду на необхідність прискорення судових розглядів у справах про оскарження висновку про результати моніторингу закупівлі з метою запобігання неправомірним витрачанням бюджетних коштів замовниками за договорами про закупівлю, які укладені за результатами закупівель, проведених з порушенням законодавства у сфері закупівель;
у зв’язку з динамічними змінами законодавства у сфері закупівель виникає об’єктивна потреба перегляду та оновлення існуючої класифікації порушень, виявлених за результатами моніторингу закупівлі з урахуванням істотності порушень та зобов’язань щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері закупівель;
конфлікт інтересів є однією з ключових загроз для доброчесності закупівель та однією з основних передумов зловживань у сфері закупівель. Відсутність запобіжників конфлікту інтересів може призвести до неефективного використання бюджетних коштів, коштів у межах фінансування інструменту Ukraine Facility, коштів іншої міжнародної допомоги;
об’єктивна потреба в подальшій діджиталізації процесу моніторингу закупівлі передбачає надалі розгортання відповідних процесів в інтегрованій автоматизованій системі підтримки прийняття рішень органу державного фінансового контролю "е-аудитор" (далі - система "е-аудитор");
використання сканованих документів за відсутності вимог розміщення саме електронних документів, зокрема оригінальних файлів будівельної проектно-кошторисної документації, відсутність форм та машиночитаних даних про фактичні суми договору про закупівлю, в тому числі в результаті внесення змін, потребує значних витрат часу на обробку та співставлення інформації з мінімальними можливостями для автоматизації такого процесу, що ускладнює оперативне та ефективне здійснення державного фінансового контролю;
внаслідок зростання обсягів інформації, які підлягають обробці під час проведення моніторингу закупівлі, перевірки закупівель, державного фінансового аудиту та інспектування необхідне використання нових підходів до обробки значних обсягів даних;
у зв’язку з підписанням Рамкової Угоди між Україною та Європейським Союзом щодо спеціальних механізмів реалізації фінансування Союзу для України згідно з інструментом Ukraine Facility виникає нагальна потреба в перегляді та вдосконаленні наявних методологічних підходів до здійснення контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель Держаудитслужбою;
здійснення замовником заходів контролю за процесом закупівель, які є першочерговими у частині запобігання неправомірним діям під час здійснення закупівель, необхідно посилити та трансформувати у стійкий механізм раннього виявлення неправомірних дій і запобігання порушенням у сфері закупівель;
необхідність оптимізації строку між датою спрацювання автоматичних індикаторів ризиків та датою фактичного початку проведення моніторингу закупівлі. Наявний досвід свідчіть, що затримка на початковому етапі може призвести до втрати актуальності інформації, зниження ефективності заходів впливу, а також зменшення загального превентивного ефекту системи моніторингу закупівлі;
формування та впровадження дієвого внутрішнього інформаційного інструменту органу державного фінансового контролю, спрямованого на своєчасну ідентифікацію учасників процесу закупівель, діяльність яких пов’язана з підвищеними фінансовими та/або іншими ризиками;
однією з ключових проблем залишається неоднозначність тлумачення порушень законодавства у сфері закупівель як учасниками процесу закупівель, так і органами державного фінансового контролю, що часто призводить до виникнення судових спорів;
часті зміни законодавства у сфері закупівель, впровадження нових технологій, зростання обсягів даних, що потребують проведення аналізу, а також ускладнення схем недоброчесної поведінки учасників процесу закупівель вимагають від фахівців високого рівня підготовки та здатності адаптуватися до змін;
формування позитивного іміджу Держаудитслужби як незалежного та професійного органу державного фінансового контролю є важливим інструментом підвищення ефективності її діяльності, зміцнення довіри громадськості, бізнесу та замовників;
підвищення рівня публічності та прозорості заходів державного фінансового контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель.
З огляду на зазначене Дорожня карта є інструментом стратегічного планування, який:
забезпечує узгодженість дій Держаудитслужби з цілями Плану України та вимогами ЄС;
визначає стратегічні орієнтири та етапи підвищення ефективності державного фінансового контролю за закупівлями;
передбачає європейські підходи та зобов’язання України в рамках євроінтеграції;
сприяє досягненню макрофінансових умов для підтримки від ЄС;
забезпечує прозоре управління процесом реформування контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель.
Також у Дорожній карті надано опис функціональних викликів та потреб, які необхідно вирішити в рамках виконання завдань у межах виконання пріоритетних напрямів та завдань (проектів) цифрової трансформації на 2024-2026 роки, схвалених розпорядженням Кабінету Міністрів України від 2 серпня 2024 р. № 735 "Деякі питання цифрової трансформації" (Офіційний вісник України, 2024 р., № 75, ст. 4449), та плану цифрового розвитку.
Отже, розроблення та реалізація цієї Дорожньої карти є стратегічно необхідним кроком для підвищення ефективності контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель, запобігання зловживанням у сфері закупівель, забезпечення належного використання коштів у межах фінансування інструменту Ukraine Facility, коштів іншої міжнародної допомоги та виконання міжнародних зобов’язань України.
Законодавче забезпечення здійснення контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель
Відповідно до Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється Держаудитслужбою шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.
Моніторинг закупівлі є превентивним заходом державного фінансового контролю, який здійснюється в електронній системі закупівель, відповідно до статті 8 Закону України "Про публічні закупівлі" за підставами, встановленими в зазначеному Законі, зокрема на підставі автоматичних індикаторів ризиків. Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.
Перевірка закупівель проводиться відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2013 р. № 631 "Про затвердження Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами і внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України" (Офіційний вісник України, 2013 р., № 69, ст. 2532; 2018 р., № 68, ст. 2279) за місцезнаходженням замовника. Результати такої перевірки дають можливість перевірити стан фактичного виконання договорів про закупівлю.
Під час проведення інспектування відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 р. № 550 "Про затвердження Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами" (Офіційний вісник України, 2006 р., № 16, ст. 1206; 2016 р., № 100, ст. 3261) перевіряється стан дотримання законодавства у сфері закупівель, зокрема, у частині планування закупівель, проведення перевірки розрахунків з контрагентами, фактичного виконання договорів про закупівлю, інвентаризації товарів тощо. Перевірка проводиться за місцезнаходженням юридичної особи чи за місцем розташування об’єкта права власності.
Під час державного фінансового аудиту визначається рівень ефективності закупівельної діяльності замовника, досягнення мети закупівель, ідентифікуються проблеми, які потребують розв’язання, та надаються рекомендації щодо удосконалення процесу закупівель.
У межах реалізації повноважень Держаудитслужба забезпечує здійснення контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель та за результатами заходів державного фінансового контролю виявляє факти прийняття замовниками управлінських рішень, які порушують законодавство у сфері закупівель та негативно впливають на ефективність використання публічних фінансів.
Про результати заходів Держаудитслужба інформує в установленому законодавством порядку правоохоронні органи, уповноважений орган управління об’єктом контролю, а також за потреби інші органи державної влади та органи місцевого самоврядування.
За результатами проведених заходів державного фінансового контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель у межах наданих прав Держаудитслужба вживає заходів для забезпечення:
притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності відповідальних за допущення порушень працівників;
порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів про закупівлю, укладених із порушенням законодавства у сфері закупівель;
звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених заходами державного фінансового контролю порушень;
застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства (санкції).
Як свідчить практика державного фінансового контролю, більшість порушень законодавства у сфері закупівель та прийнятих неефективних рішень посадовими особами замовників можливо попередити шляхом створення на етапі розроблення законодавчих та нормативно-правових актів норм права, реалізація яких сприятиме належному фінансовому управлінню, дотриманню принципів максимальної економії, ефективності, пропорційності, відкритості і прозорості на всіх стадіях закупівель, запобіганню порушенням та корупційним діям і зловживанням під час здійснення закупівель.
Прийняття Кабінетом Міністрів України нормативно-правових актів у сфері закупівель та внесення змін до них потребує відповідних змін у процесах і методології державного фінансового контролю для забезпечення належного та своєчасного виконання наданих Держаудитслужбі та її міжрегіональним територіальним органам повноважень.
Держаудитслужба є органом державного фінансового контролю, який від імені Уряду забезпечує захист національних фінансових інтересів та фінансових інтересів Європейського Союзу, зокрема у межах інструменту Ukraine Facility.
Цілі, завдання та очікувані результати
Ціль 1. Гармонізація нормативно-правових засад здійснення контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель та вимогами норм права ЄС
Основним завданням з реалізації цілі 1 є удосконалення нормативно-правових засад здійснення контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель, яке виконується шляхом:
законодавчих ініціатив щодо запровадження порядку проведення моніторингу закупівлі на рівні законодавчих та нормативно-правових актів, що регулюють діяльність Держаудитслужби;
законодавчих ініціатив щодо запровадження механізму призупинення закупівлі на період проведення моніторингу закупівлі;
ініціювання внесення змін до законодавства у сфері закупівель щодо включення до умов договорів про закупівлю надання права замовникам в односторонньому порядку розривати договори про закупівлю для усунення порушень, зазначених у висновку про результати моніторингу закупівлі;
ініціювання внесення змін до статті 164-14 "Порушення законодавства про закупівлі" Кодексу України про адміністративні правопорушення після прийняття нової редакції Закону України "Про публічні закупівлі" (проект Закону України "Про публічні закупівлі" реєстраційний номер 11520 від 23 серпня 2024 р.) (далі - законопроект № 11520) з урахуванням способів закупівель, ступеня істотності порушення, запровадження механізму відповідальності за невиконання вимог Держаудитслужби;
удосконалення Порядку проведення перевірок закупівель Держаудитслужбою, її міжрегіональними територіальними органами;
оптимізації підходів до використання гнучкого (постійного) механізму оновлення переліку автоматичних індикаторів ризиків на рівні Держаудитслужби;
забезпечення доступу до персональних даних порушників у сфері закупівель на виконання Закону України від 12 лютого 2025 р. № 4240-IX "Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення та деяких інших законів України щодо посилення відповідальності за незабезпечення доступу до інформації про використання публічних коштів" з урахуванням вимог законодавства про захист таких даних;
ініціювання внесення змін до Кодексу адміністративного судочинства України про прискорений судовий розгляд у справах про оскарження висновків про результати моніторингу закупівлі.
Законодавчі ініціативи щодо запровадження порядку проведення моніторингу закупівлі на рівні законодавчих та нормативно-правових актів, що регулюють діяльність Держаудитслужби
Моніторинг закупівлі є основним інструментом державного фінансового контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель. Правове регулювання моніторингу закупівлі здійснюється відповідно до статті 8 Закону України "Про публічні закупівлі", що створює дисбаланс у правовій системі, оскільки інструмент державного фінансового контролю регламентується галузевим законом у сфері закупівель, а не основним законом, що регулює діяльність органу державного фінансового контролю, - Держаудитслужби.
Очікуваними результатами реалізації законодавчих ініціатив щодо запровадження порядку проведення моніторингу закупівлі на рівні законодавчих та нормативно-правових актів, що регулюють діяльність Держаудитслужби, є:
системність та узгодженість правового поля, а саме: визначення порядку проведення моніторингу закупівлі на рівні законодавчих та нормативно-правових актів, що регулюють діяльність Держаудитслужби, забезпечує логічність правового регулювання функцій контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель;
забезпечення стабільності та безперервності моніторингу закупівлі з огляду на те, що на даний час зміни до Закону України "Про публічні закупівлі" можуть часто вноситися з ініціативи різних заінтересованих органів, що створює ризик для ефективності здійснення контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель. Закріплення моніторингу закупівлі на рівні законодавчих та нормативно-правових актів, що регулюють діяльність Держаудитслужби, забезпечить сталість відповідних норм;
підвищення ефективності практичного виконання функцій контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель шляхом використання уніфікованого підходу до всіх видів державного фінансового контролю, що дасть змогу удосконалити порядок організації та проведення моніторингу закупівлі;
підвищення ефективності здійснення контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель шляхом закріплення моніторингу закупівлі на рівні законодавчих та нормативно-правових актів, що регулюють діяльність Держаудитслужби;
зміцнення інституційної спроможності системи державного фінансового контролю та забезпечення прозорості і доброчесності контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель.
Законодавчі ініціативи щодо запровадження механізму призупинення закупівлі на період проведення моніторингу закупівлі
Призупинення закупівлі на період проведення моніторингу закупівлі є необхідним заходом для проведення на належному рівні аналізу закупівель та виявлення можливих порушень, що сприятиме забезпеченню об’єктивного розгляду закупівлі, запобіганню укладенню договору про закупівлю з порушеннями, мінімізації юридичних наслідків, тобто їх усунення на етапі моніторингу закупівлі.
Очікуваними результатами законодавчих ініціатив щодо запровадження механізму призупинення закупівлі на період проведення моніторингу закупівлі є:
запобігання укладенню договорів про закупівлю з порушеннями законодавства у сфері закупівель шляхом призупинення процедури закупівлі, що дасть змогу тимчасово зупинити закупівлю до з’ясування обставин, що можуть мати ознаки порушення законодавства у сфері закупівель;
підвищення ефективності контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель з метою запобігання порушенням замовниками на початковій стадії закупівлі та підвищення загальної якості проведення замовниками закупівель;
зменшення фінансових і репутаційних ризиків, зокрема шляхом превентивного контролю, що дасть змогу уникнути наслідків для замовника у разі подальшого визнання закупівлі недійсною (скасування результатів закупівлі);
створення стимулів для дотримання законодавства у сфері закупівель, що сприятиме створенню умов для усвідомлення замовниками можливості призупинення процедури закупівлі в разі недотримання норм, отже, сприятиме підвищенню рівня відповідальності;
гармонізація національного законодавства у сфері закупівель з кращою міжнародною практикою розвинутих країн, де превентивний контроль, включно з можливістю призупинення закупівель, є стандартним інструментом для забезпечення законності та прозорості процедур проведення закупівель.
Ініціювання внесення змін до законодавства у сфері закупівель щодо включення до умов договорів про закупівлю надання права замовникам в односторонньому порядку розривати договори про закупівлю для усунення порушень, зазначених у висновку про результати моніторингу закупівлі
Моніторинг закупівлі проводиться з метою виявлення порушень, запобігання неефективному витрачанню бюджетних коштів, коштів у межах фінансування інструменту Ukraine Facility, коштів іншої міжнародної допомоги. Однак законодавством у сфері закупівель не передбачено для замовника можливості розірвання договору про закупівлю в разі виявлення порушення, підтвердженого висновком про результати моніторингу закупівлі.
Очікуваними результатами ініціювання внесення змін до законодавства у сфері закупівель щодо включення до умов договорів про закупівлю надання права замовникам в односторонньому порядку розривати договори про закупівлю для усунення порушень, зазначених у висновку про результати моніторингу закупівлі, є:
підвищення ефективності моніторингу закупівлі, зокрема шляхом надання замовнику права на одностороннє розірвання договору про закупівлю, що дасть змогу оперативно реагувати на виявлені порушення та запобігати їх подальшим наслідкам;
забезпечення виконання законних вимог органу державного фінансового контролю з огляду на те, що замовники часто опиняються у ситуації, коли за результатами моніторингу закупівлі виявлено порушення законодавства у сфері закупівель, але механізмів правового впливу на договірні відносини у сфері закупівель недостатньо. Ініціювання відповідних змін сприятиме усуненню такої прогалини;
зниження ризиків для замовника. У разі розірвання договору про закупівлю на підставі висновку про результати моніторингу закупівлі замовник діятиме відповідно до Закону України "Про публічні закупівлі", що мінімізує ймовірність адміністративної чи фінансової відповідальності замовника;
стимулювання постачальників до дотримання умов закупівлі, зокрема шляхом включення до договору про закупівлю права замовника на дострокове припинення договору про закупівлю в разі виявлення порушень, що підвищить відповідальність учасників закупівель та мотивуватиме їх уникати недоброчесної поведінки;
гармонізація національного законодавства у сфері контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель з кращою міжнародною практикою застосування превентивних методів контролю як найбільш ефективних для упередження та раннього виявлення порушень та недоліків замовників під час процесу закупівель.
Закріплення на законодавчому рівні права на одностороннє розірвання замовником договору про закупівлю у випадках, коли це необхідно для усунення порушень, виявлених у результаті проведення моніторингу закупівлі, стане дієвим механізмом реалізації принципів законності, доброчесності та прозорості у сфері закупівель.
Ініціювання внесення змін до статті 164-14 "Порушення законодавства про закупівлі" Кодексу України про адміністративні правопорушення після прийняття законопроекту № 11520, з урахуванням способів закупівель, ступеня істотності порушення, запровадження механізму відповідальності за невиконання вимог Держаудитслужби
( Див. текст )
Моніторинг закупівлі є невід’ємною частиною доброчесного управління державними фінансами, тому важливим напрямом розвитку системи закупівель є удосконалення підходів до запобігання порушенням у сфері закупівель, застосування співмірної відповідальності за умови, якщо таке порушення вчинене.
Порушення процедур здійснення закупівель призводить до неефективного використання бюджетних коштів. Таке посилення відповідальності сприятиме запобіганню застосуванню корупційних схем та зловживанням у сфері закупівель.
На даний час у законодавстві у сфері закупівель відповідальність за порушення процедур здійснення закупівель не суттєва, що не мотивує учасників процесу закупівель дотримуватися правових норм.
Відсутність вагомих санкцій сприяє недобросовісним замовникам, оскільки встановлені законодавством штрафи нижчі за потенційну вигоду від порушень.
З огляду на інтеграцію України в європейський правовий простір врахування під час розроблення законодавства у сфері закупівель кращих міжнародних практик, зокрема прийняття законопроекту № 11520, який системно розширить підходи до здійснення закупівель, потребуватиме вдосконалення механізмів адміністративної відповідальності, які регулюються статтею 164-14 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
Необхідність таких змін обумовлюється:
чинною редакцією статті 164-14 Кодексу України про адміністративні правопорушення Закону України "Про публічні закупівлі" не охоплює всіх нових способів закупівель, визначених у законопроекті № 11520, що створить прогалини у правозастосуванні та унеможливить ефективне реагування на порушення;
рівень відповідальності повинен відповідати ступеню істотності порушення, зокрема застосовування попередження органом державного фінансового контролю у випадках встановлення порушень, які не мають суттєвого впливу на результат закупівлі.
Очікуваними результатами ініціювання внесення змін до статті 164-14 "Порушення законодавства про закупівлі" Кодексу України про адміністративні правопорушення після прийняття законопроекту № 11520, з урахуванням способів закупівель, ступеня істотності порушення, запровадження механізму відповідальності за невиконання вимог Держаудитслужби є:
запровадження відповідальності за невиконання законних вимог Держаудитслужби з огляду на те, що наявна система не передбачає достатніх санкцій для замовників, які ігнорують зобов’язання органу державного фінансового контролю. Антимонопольний комітет має чітко визначені механізми відповідальності за невиконання його рішень, що сприяє підвищенню ефективності його контролю. Запроваджені підвищені штрафи за аналогією з механізмом Антимонопольного комітету стануть ефективним інструментом забезпечення виконання законних вимог органу державного фінансового контролю;
підвищення рівня дисципліни серед замовників у результаті запровадження чіткої, оновленої системи відповідальності, що стимулюватиме дотримання норм законодавства у сфері закупівель та посилить превентивну функцію контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель;
забезпечення відповідності законодавства у сфері закупівель принципу справедливості: санкції повинні відповідати порушенням і бути однаково застосовними незалежно від типу замовника чи способу закупівлі.
Удосконалення підходів до адміністративної відповідальності у сфері закупівель є важливою складовою реформи системи закупівель, що сприятиме не лише здійсненню ефективного державного фінансового контролю, а і забезпеченню справедливості та рівності правозастосування. Держаудитслужба як орган, що здійснює державний фінансовий контроль, отримає реальний інструмент впливу, що дозволить оперативно усувати порушення законодавства у сфері закупівель та запобігати їх повторенню.
Удосконалення порядку проведення перевірок закупівель Держаудитслужбою, її міжрегіональними територіальними органами
Порядок проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2013 р. № 631 (далі - Порядок проведення перевірок закупівель), потребує постійного оновлення з урахуванням змін, внесених до Закону України "Про основні засади державного фінансового контролю в Україні", постанови Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 р. № 550 "Про затвердження Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами".
Очікуваними результатами удосконалення Порядку проведення перевірок закупівель Держаудитслужбою, її міжрегіональними територіальними органами є:
уніфікація підходів до державного фінансового контролю шляхом оновлення зазначеного Порядку, що забезпечить узгодження процедур проведення перевірок закупівель із новими підходами у сфері інспектування;
актуалізація термінології, процедур і повноважень, зокрема з урахуванням практики застосування зазначеного Порядку;
підвищення ефективності, прозорості та об’єктивності перевірок закупівель шляхом встановлення чітких процедур, строків, прав і обов’язків у процесі перевірок закупівель.
Удосконалення Порядку проведення перевірок закупівель відповідно до актуальних підходів до здійснення державного фінансового контролю є необхідним кроком для підвищення якості, ефективності та правової визначеності діяльності перевірок закупівель.
Оптимізація підходів до гнучкого (постійного) механізму оновлення переліку автоматичних індикаторів ризиків на рівні Держаудитслужби
З початком дії правового режиму воєнного стану значно змінилося законодавство у сфері закупівель, що регулює питання здійснення закупівель, зокрема прийнято Особливості здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 2022 р. № 1178 (Офіційний вісник України, 2022 р., № 84, ст. 5176; 2023 р., № 51, ст. 2834), розширено повноваження Держаудитслужби, зокрема, надано можливість проводити моніторинг спрощених закупівель та закупівель, за якими в електронній системі закупівель оприлюднюється звіт про договір про закупівлю, укладений без застосування електронної системи закупівель, внаслідок чого виникає необхідність у розробленні нових автоматичних індикаторів ризиків під такі види закупівель. Внаслідок постійної зміни законодавства у сфері закупівель затверджені автоматичні індикатори ризиків постійно втрачають свою актуальність, тож необхідний оперативний їх перегляд.
Механізм оновлення автоматичних індикаторів ризиків має бути гнучким та оперативно змінюватися (налаштовуватися) з урахуванням змін законодавства у сфері закупівель, середовища системи закупівель, поведінки учасників закупівель, які створюють конкуренцію на ринках у різних галузях економіки, розширення переліку машиночитаних даних в електронній системі закупівель тощо. На даний час Законом України "Про публічні закупівлі" передбачено, що методику визначення автоматичних індикаторів ризиків, їх порядок застосування, а також їх перелік встановлює орган, який формує політику у сфері державного фінансового контролю. Зокрема, Методика визначення автоматичних індикаторів ризиків, їх перелік та порядок застосування затверджені наказом Мінфіну від 27 вересня 2024 р. № 476.
Водночас досвід оновлення автоматичних індикаторів ризиків, а саме довготривалість процедури внесення змін до Методики визначення автоматичних індикаторів ризиків, їх переліку та порядку застосування, не дає змоги оперативно їх оновлювати, на їх підставі проводити моніторинг закупівлі і своєчасно виявляти та запобігати порушенням вимог законодавства у сфері закупівель. Також алгоритм розрахунку автоматичних індикаторів ризиків та їх перелік повинен бути доступним виключно в електронній системі закупівель та Держаудитслужбі, оскільки недобросовісні замовники, заздалегідь знаючи, як спрацьовують автоматичні індикатори ризиків (їх алгоритми), штучно обходять їх спрацювання шляхом уникнення державного фінансового контролю Держаудитслужби. Практика закриття доступу до відбору закупівель на підставі ризик-орієнтованого підходу застосовується в міжнародній практиці контролюючих органів. Крім того, окремі автоматичні індикатори ризиків можуть використовувати інформацію з обмеженим доступом, яка отримується органами Держаудитслужби в установленому законодавством порядку, зокрема шляхом безпосереднього автоматизованого доступу до інформаційно-комунікаційних систем інших органів державної влади. У зв’язку з цим варто переглянути механізм затвердження автоматичних індикаторів ризиків та надати право Держаудитслужбі розробляти алгоритми автоматичних індикаторів ризиків на підставі даних електронної системи закупівель, що забезпечить гнучкий та оперативний механізм їх зміни з метою удосконалення та підвищення ефективності спрацювання.
Законопроектом № 11520 передбачено, що Методика визначення автоматичних індикаторів ризиків та порядок їх застосування затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері державного фінансового контролю (Мінфін), за погодженням з Уповноваженим органом (Мінекономіки).
Очікуваними результатами оптимізації підходів до гнучкого (постійного) механізму оновлення переліку автоматичних індикаторів ризиків на рівні Держаудитслужби є:
оперативне реагування на нові ризики, зокрема шляхом виявлення нових порушень, що потребує оперативного оновлення автоматичних індикаторів ризиків без довготривалих процедур їх погодження;
узгодження національного законодавства у сфері контролю за закупівлями з положеннями законопроекту № 11520, який розширює перелік способів закупівель, та відповідні підзаконні акти, потребуватимуть перегляду автоматичних індикаторів ризиків;
підвищення ефективності державного фінансового контролю, зокрема гнучкий (постійний) механізм оновлення переліку автоматичних індикаторів ризиків дасть змогу Держаудитслужбі більш ефективно фокусувати ресурси на найбільш ризикових закупівлях, що підвищить результативність моніторингу закупівлі;
підвищення рівня прозорості шляхом постійного оновлення автоматичних індикаторів ризиків на основі результатів аналізу проведених моніторингів закупівель, судової практики оскарження висновку про результати моніторингу закупівлі, звернень громадськості, правоохоронних органів до органу державного фінансового контролю та досвіду країн з розвинутими системами контролю за закупівлями сприятиме відкритості процесу моніторингу закупівлі та підвищенню рівня довіри до контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель;
стимулювання замовників до доброчесної поведінки, зокрема, у разі коли автоматичні індикатори ризиків оновлюватимуться регулярно, замовники не матимуть можливості ухилятися від виконання вимог законодавства у сфері закупівлі, оскільки будь-яка їх спроба може буде швидко виявлена і врахована в системі проведення аналізу автоматичних індикаторів ризиків;
внесення змін до наказу Мінфіну від 27 вересня 2024 р. № 476 "Про затвердження Методики визначення автоматичних індикаторів ризиків, їх переліку та порядку застосування".
Гнучкий (постійний) механізм оновлення переліку автоматичних індикаторів ризиків стане інструментом органу державного фінансового контролю, який дасть змогу адаптувати контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель до динамічних змін законодавства у сфері закупівель та практики.
Забезпечення доступу до персональних даних порушників у сфері закупівель на виконання Закону України від 12 лютого 2025 р. № 4240-IX "Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення та деяких інших законів України щодо посилення відповідальності за незабезпечення доступу до інформації про використання публічних коштів" (далі - Закон України № 4240-IX) з урахуванням вимог законодавства про захист таких даних
( Див. текст )
Пунктом 9 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" органи державного фінансового контролю уповноважені накладати у випадках, передбачених законодавчими актами, на керівників та інших службових осіб підконтрольних установ адміністративні стягнення.
Законом України № 4240-IX, що набрав чинності з 14 червня 2025 р., надано право органу державного фінансового контролю під час здійснення своїх повноважень використовувати інформацію, відомості або інші персональні дані про особу та документи, що містяться та оформлюються із застосуванням засобів Єдиного державного демографічного реєстру, та про документи, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи.
Очікуваними результатами забезпечення доступу до персональних даних порушників у сфері закупівель на виконання Закону України № 4240-IX з урахуванням вимог законодавства про захист таких даних є:
підписання регламенту технічного доступу до Єдиного державного демографічного реєстру;
набуття технічної спроможності для доступу до даних Єдиного державного демографічного реєстру;
забезпечення збереження та обробки персональних даних осіб з урахуванням вимог законодавства про захист таких даних;
підключення до Єдиного державного демографічного реєстру.
Ініціювання внесення змін до Кодексу адміністративного судочинства України про прискорений судовий розгляд у справах про оскарження висновків про результати моніторингу закупівлі
( Див. текст )
На даний час наявні законодавчі прогалини, які негативно впливають на розвиток системи державного фінансового контролю.
З огляду на необхідність прискорення судових розглядів у справах про оскарження висновку про результати моніторингу закупівлі законодавчого врегулювання потребує питання щодо особливостей провадження у справах про оскарження висновку про результати моніторингу закупівлі з метою запобігання неправомірним витрачанням бюджетних коштів замовниками за договорами про закупівлю, які укладені за результатами закупівель, проведених з порушення законодавства у сфері закупівель.
Прискорений судовий розгляд у справах про оскарження висновку про результати моніторингу закупівлі необхідний з огляду на таке.
Під час проведення заходів державного фінансового контролю за закупівлями Держаудитслужба встановлює факти численних істотних порушень законодавства у сфері закупівель та зобов’язує замовників усунути їх шляхом припинення зобов’язань за договорами про закупівлю, про що зазначає у висновку про результати моніторингу закупівлі.
Однак замовники свідомо ігнорують зазначене у висновку про результати моніторингу закупівлі Держаудитслужби зобов’язання щодо припинення виконання незаконно укладених договорів про закупівлю, не усувають порушення, зазначені у висновку про результати моніторингу закупівлі, оскаржують висновки про результати моніторингу закупівлі для затягування часу з метою продовження виконання незаконно укладених договорів про закупівлю.
Довготривалість судових розглядів у справах щодо оскарження висновків про результати моніторингу закупівлі дозволяють замовникам виконувати незаконно укладені договори про закупівлю, внаслідок чого замовники використовують довготривалий судовий процес як інструмент неправомірного витрачання бюджетних коштів та ухилення від відповідальності.
На момент закінчення судових розглядів щодо оскарження висновку про результати моніторингу закупівлі замовники встигають виконати незаконно укладені договори про закупівлю, що фактично нівелює необхідність виконання зобов’язання щодо усунення порушень законодавства у сфері закупівель, зазначених у висновках про результати моніторингу закупівлі Держаудитслужби, оскільки договір про закупівлю вже виконаний.
Зволікання з розглядом таких справ у судах дає змогу замовникам виконувати договори про закупівлю, укладені з порушеннями, що унеможливлює подальше повернення незаконно витрачених коштів до бюджету.
Замовники не виконують зобов’язання Держаудитслужби, зазначені у висновках про результати моніторингу закупівлі, щодо розірвання договорів про закупівлю, укладених з істотними порушеннями законодавства у сфері закупівель, тобто не усувають порушення та здійснюють оплату за незаконно укладеними договорами про закупівлю, що призводить до допущення замовниками незаконних витрат (збитків) бюджетних коштів, які Держаудитслужба фіксує під час здійснення інших заходів державного фінансового контролю, тобто коли замовниками вже здійснено незаконне витрачання бюджетних коштів.
Отже, прискорення судового розгляду справ про оскарження висновків про результати моніторингу закупівлі, складених Держаудитслужбою, є важливим кроком щодо запобігання неправомірному витрачанню бюджетних коштів, зниження ризиків корупційних зловживань, реалізації принципу невідворотності відповідальності.
Очікуваними результатами ініціювання внесення змін до Кодексу адміністративного судочинства України про прискорений судовий розгляд у справах про оскарження висновків про результати моніторингу закупівлі є:
запобігання неправомірному витрачанню бюджетних коштів, зокрема законодавча ініціатива дасть змогу унеможливити ігнорування замовниками висновків за результатами моніторингу закупівлі та попередить незаконне витрачання бюджетних коштів;
зниження ризиків корупційних зловживань, що з огляду на затягування розгляду судових справ за висновками про результати моніторингу закупівлі може бути використане як інструмент тиску на учасників процесу закупівель або для приховування ознак корупційних правопорушень. Прискорене провадження у таких справах мінімізує можливості для маніпуляцій і сприятиме відкритості та прозорості процесу судового оскарження висновку про результати моніторингу закупівлі;
реалізація принципу невідворотності відповідальності, зокрема ефективний і своєчасний судовий розгляд щодо оскарження висновків про результати моніторингу закупівлі Держаудитслужби сприятиме підвищенню рівня правової визначеності у сфері закупівель, а також формуванню судової практики, яка забезпечує невідворотність відповідальності за порушення у сфері закупівель;
формування довіри до органу державного фінансового контролю шляхом забезпечення своєчасного судового розгляду висновку про результати моніторингу закупівлі сприятиме підвищенню авторитету та ефективності державного фінансового контролю з боку Держаудитслужби, формуватиме довіру громадськості та бізнесу до державного фінансового контролю, а також демонструватиме спроможність держави ефективно боротися з порушеннями у сфері закупівель.
Тож прискорення судових розглядів у справах щодо оскарження висновку про результати моніторингу закупівлі Держаудитслужби є необхідною умовою для оперативного реагування на порушення у сфері закупівель, запобігання втратам державного бюджету та зміцнення системи державного фінансового контролю.
Ціль 2. Розвиток та зміцнення інституційної спроможності Держаудитслужби з метою забезпечення дієвого контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель
Основним завданнями з реалізації цілі 2 є:
уніфікація практики та підходів до застосування законодавства у сфері закупівель;
здійснення заходів ефективної протидії корупційним проявам у сфері закупівель, конфлікту інтересів та інших порушень у сфері закупівель;
розширення можливостей цифровізації контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель.
Уніфікація практики та підходів до застосування законодавства у сфері закупівель здійснюватиметься шляхом оновлення класифікації порушень, виявлених за результатами моніторингу закупівлі з урахуванням істотності порушень та зобов’язань щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері закупівель.
Оновлення класифікації порушень, виявлених за результатами моніторингу закупівлі, з урахуванням істотності порушень та зобов’язань щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері закупівель
З огляду на динамічні зміни у законодавстві у сфері закупівель виникає необхідність переглянути та оновити наявну класифікацію порушень, виявлених за результатами моніторингу закупівлі, з урахуванням істотності порушень та зобов’язань щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері закупівель. Оновлення класифікації дасть змогу ефективно адаптувати процеси моніторингу закупівлі до нових правових норм, забезпечити єдність підходів до оцінки порушень та їх наслідків, а також сприятиме більш об’єктивному визначенню їх суттєвості.
Очікуваними результатами досягнення уніфікації практики та підходів до застосування законодавства у сфері закупівель є:
відповідність актуальним вимогам законодавства у сфері закупівель, підзаконним актам та методичним рекомендаціям Уповноваженого органу;
сприяння уніфікації підходів до кваліфікації порушень, що забезпечить прозорість, однаковість і прогнозованість під час здійснення моніторингу закупівлі;
можливість об’єктивно оцінювати ступінь суттєвості кожного порушення, враховуючи його вплив на результат закупівлі;
забезпечення можливості визначення пропорційних способів усунення порушень, що враховують їх правову природу та істотність наслідків.
Оновлення класифікації порушень є ключовим елементом удосконалення механізму проведення моніторингу закупівлі і спрямоване на забезпечення законності, ефективності та доброчесності процесу закупівель.
Заходи щодо ефективної протидії корупційним проявам у сфері закупівель, конфлікту інтересів та інших порушень у сфері закупівель здійснюватимуться шляхом:
подання Національному агентству з питань запобігання корупції пропозицій до спільних рекомендацій (настанов) щодо виявлення корупційних ризиків та їх зниження у сфері закупівель;
подання Національному агентству з питань запобігання корупції пропозицій до спільних рекомендацій (настанов) щодо виявлення та управління конфліктом інтересів у сфері закупівель.
Подання Національному агентству з питань запобігання корупції пропозицій до спільних рекомендацій (настанов) щодо виявлення корупційних ризиків та зниження їх рівня у сфері закупівель
Відповідно до положень пункту (8) Директиви (ЄС) 2017/1371 Європейського Парламенту та Ради від 5 липня 2017 р. про боротьбу із шахрайством, спрямованим проти фінансових інтересів Союзу, кримінально-правовими засобами визнано, що корупція становить особливо серйозну загрозу фінансовим інтересам Союзу та в багатьох випадках пов’язана із шахрайськими діяннями.
Держаудитслужба виконує функції Служби координації боротьби із шахрайством з питань виконання розділу VI Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони (далі - Угода про асоціацію) та 2025ків до нього, вимог статей 8, 9 Рамкової Угоди між Україною та Європейським Союзом щодо спеціальних механізмів реалізації фінансування Союзу для України згідно з інструментом Ukraine Facility (AFCOS) і організовує взаємодію з Європейським управлінням з питань запобігання зловживанням та шахрайству (OLAF). Одним із завдань AFCOS є надання настанов з питань боротьби із шахрайством.
Очікуваними результатами подання Національному агентству з питань запобігання корупції пропозицій до спільних рекомендацій (настанов) щодо виявлення корупційних ризиків та зниження їх рівня у сфері закупівель є:
