51. Встановлені частиною першою статті 3 часові рамки - обіймання посади "сукупно не менше одного року з 25 лютого 2010 року до 22 лютого 2014 року" - вимагають певного обґрунтування. Ураховуючи, що частина перша статті 3 застосовується, головним чином, до посад вищого корпусу у державному апараті, незрозуміло, для чого потрібен такий мінімальний період обіймання цих посад і чому таким мінімальним періодом було встановлено один рік.
...
68. Як Венеціанська комісія зазначила у своєму Проміжному висновку, Закон України "Про очищення влади" "має на меті врегулювати два різні періоди недемократичної влади в країні: Радянський комуністичний режим і "узурпацію влади Президентом Януковичем" (пункт 25).
69. Щодо першого періоду Венеціанська комісія наголосила, що "мають бути наведені переконливі підстави для виправдання люстрації осіб, які мали відношення до комуністичного режиму" (пункт 37). Навіть після ґрунтовного обміну думками з представниками української влади сумніви щодо існування таких переконливих підстав все ще залишаються.
70. Венеціанська комісія знову нагадує, що "люстраційні заходи за своєю природою є тимчасовими, а об’єктивна необхідність в обмеженні індивідуальних прав внаслідок застосування цієї процедури, послаблюється з плином часу" ["Адамсон проти Латвії" (Adamsons v. Latvia), заява № 3669/03, пункт 116, від 24 червня 2008 року]. Тоді як тоталітарний недемократичний характер режиму, який існував у Радянському Союзі до 1991 року, не викликає сумніву, необхідність застосування люстраційних заходів щодо представників цього режиму майже через 25 років після його падіння вбачається спірною. Ймовірно, що деякі представники комуністичного режиму досі становлять загрозу для демократичного режиму України. Проте таке припущення не повинно ґрунтуватися лише на посадах, які вони обіймали до 1991 року. Слід також ураховувати їхню поведінку та діяльність після закінчення зазначеного періоду.
71. Щодо другого періоду, а саме "узурпації влади Президентом України Віктором Януковичем" (частина друга статті 1 Закону), Венеціанська комісія повторює, що "застосування люстраційних заходів у зв’язку з діями, вчиненими після закінчення тоталітарного режиму, може бути виправдано лише з огляду на виняткові історичні та політичні обставини" [посилання на висновок CDL-AD(2012)028, op.cit., пункт 77]. Передусім українська влада має оцінити, чи існували в країні такі виняткові обставини під час і після падіння режиму Януковича. Проте така оцінка та заходи, вжиті Україною, мають поважати права людини та європейські стандарти верховенства права і демократії; та, зрештою, будуть контролюватися європейськими інституціями.
...
IV. ВИСНОВКИ
107. Закон України "Про очищення влади" відрізняється від люстраційних законів, прийнятих в інших країнах Центральної та Східної Європи у тому, що він має ширшу сферу застосування. Він спрямований на досягнення двох різних цілей. Перша - захист суспільства від осіб, які через свою поведінку в минулому можуть становити загрозу новоствореному демократичному режиму. Друга - очищення органів державної влади від осіб, причетних до широкомасштабної корупції. Термін "люстрація" у своєму традиційному розумінні охоплює тільки перший процес.
108. У своєму Проміжному висновку, схваленому в грудні 2014 року, Венеціанська комісія наголосила, що з метою дотримання прав людини, верховенства права та демократії люстрація повинна встановити справедливий баланс між захистом демократичного суспільства, з одного боку, і захистом особистих прав - з іншого. Комісія також звернула увагу на деякі недоліки Закону України "Про очищення влади" 2014 року щодо кола осіб, до яких застосовується Закон (необхідність обмежити люстрацію найважливішими посадами у державі тощо), часової складової (два періоди заборони тощо), управління процесом люстрації (децентралізована процедура, відсутність незалежного органу тощо) і процесуальних гарантій (персональна відповідальність, захист персональних даних осіб, які підлягають люстрації, можливість оскарження у судовому порядку тощо).
109. Українські органи влади погодилися, що Закон потребує доопрацювання, щоб відповідати міжнародним стандартам, і звернулися до Венеціанської комісії за допомогою. У лютому-травні 2015 року відбувся ґрунтовний обмін думками між представниками української влади та Венеціанської комісії. Діалог був конструктивним і допоміг прояснити деякі спірні моменти.
110. У квітні 2015 року Венеціанська комісія отримала від української влади низку проєктів змін до Закону України "Про очищення влади" та інших, пов’язаних з ними законів, зокрема щодо виборчого законодавства, які наразі знаходяться на розгляді у Верховній Раді України. Венеціанська комісія схвалює деякі запропоновані законопроєктом поліпшення, такі як створення центрального органу виконавчої влади з питань люстрації або внесення змін до Єдиного реєстру. Проте навіть зі змінами Закон усе ще містить певні недоліки.
111. Венеціанська комісія хотіла б особливо звернути увагу на такі основні моменти:
...
d) Саме українські органи влади мають визначати, чи всі посади, зазначені [як такі, що підпадають під дію правила однорічного періоду та правила періоду "Євромайдану"] в частинах першій і другій статті 3, відіграли значну роль у зловживанні владою за режиму В. Януковича у 2010-2014 роках або під час подій Майдану на межі 2013-2014 років. Водночас вони повинні враховувати конкретну ситуацію в Україні, одночасно зважаючи, що "якщо органом було вчинено серйозні порушення прав людини, то вважається, що його член, працівник або уповноважений був учасником цих порушень, якщо він обіймав високу посаду в цьому органі" (пункт "h" Керівних принципів).
...
f) Люстрацією слід керувати централізовано. Якщо підтримується децентралізована процедура, компетенція органу виконавчої влади повинна бути посилена (або чітко визначена). Найголовніше, що орган виконавчої влади повинен виконувати функції як органу адміністративного нагляду, відкритого для скарг осіб, які підлягають люстрації. Адміністративний нагляд не повинен замінювати судовий розгляд, який має здійснюватися якомога оперативніше.
112. Люстрація не має замінити собою структурні реформи, спрямовані на посилення верховенства права та боротьбу з корупцією, але може доповнити їх як винятковий захід самозахисту демократії тією мірою, якою він дотримується європейських стандартів у сфері прав людини та верховенства права.".
109. Законопроєкт про внесення змін до Закону "Про очищення влади", на який посилалася Венеціанська комісія (пункти 6 і 110, у пункті 108), прийнято не було.
D. Звіти ОБСЄ щодо виборів 2010 та 2012 років
110. Бюро демократичних інституцій та прав людини ОБСЄ (далі - БДІПЛ) спостерігало за президентськими виборами в Україні, проведеними 17 січня та 07 лютого 2010 року. У відповідних висновках, наведених у короткому змісті Остаточного звіту ОБСЄ/БДІПЛ зі спостереження за виборами, зазначено:
"Проведення виборів Президента України відповідало більшості зобов’язань перед ОБСЄ та іншим міжнародним стандартам проведення демократичних виборів та закріпило успіхи, що були досягнуті, починаючи з 2004 року. Процес був прозорий, а виборці мали справжній вибір, обираючи кандидатів, які представляли різні політичні погляди. Втім, необґрунтовані заяви про масові фальсифікації мали негативний вплив на загальну атмосферу виборів та довіру виборців до процесу.".
111. У заяві щодо попередніх результатів та висновків, оприлюдненій ОБСЄ/БДІПЛ, Парламентськими асамблеями ОБСЄ, Ради Європи і НАТО та Європейським парламентом 29 жовтня 2012 року, зазначалося, що хоча виборці могли обирати різні політичні партії, а день голосування пройшов загалом спокійно та мирно, деякі аспекти передвиборчого періоду стали кроком назад у порівнянні з попередніми національними виборами. Зокрема, ці вибори характеризувалися відсутністю рівних правил гри переважно внаслідок зловживання адміністративними ресурсами, відсутності прозорості передвиборчої агітації та фінансування партій, а також браку збалансованого висвітлення у ЗМІ. Незважаючи на те, що процеси голосування та підрахунку голосів у день виборів загалом отримали позитивну оцінку, обробка підсумків голосування була оцінена негативно майже у половині виборчих округів, де здійснювалося спостереження. У день після голосування достовірність результатів у деяких округах була поставлена під сумнів з урахуванням випадків маніпулювання результатами та інших невідповідностей, що не були виправлені Центральною виборчою комісією або судами.
Е. Європейський парламент
112. 13 грудня 2012 року Європейський парламент ухвалив резолюцію щодо ситуації в Україні, у відповідних частинах якої зазначено:
"Європейський парламент,
1. Висловлює жаль з того факту, що відповідно до тверджень спостерігачів ОБСЄ, ПАРЄ, Парламентської асамблеї НАТО та Європейського парламенту виборча кампанія, виборчий процес і післявиборчий процес не відповідали основним міжнародним стандартам і є кроком назад у порівнянні з загальнонаціональними виборами 2010 року;
2. Зазначає, зокрема, що певні аспекти передвиборчого періоду (затримання опозиційних політичних лідерів, відсутність рівних умов, спричинена, насамперед, зловживанням адміністративними ресурсами, випадками утисків і залякування кандидатів і працівників виборчих комісій, відсутність прозорості у фінансуванні виборчих кампаній і партій, а також відсутність збалансованого висвітлення у ЗМІ) та порушення й затримки у процесі підрахунку голосів і складанні підсумкових протоколів були кроком назад у порівнянні з останніми загальнонаціональними виборами;
3. Наголошує, що тримання під вартою двох лідерів опозиції, Юлії Тимошенко та Юрія Луценка, а також інших осіб упродовж виборів негативно вплинуло на виборчий процес;
...
5. Занепокоєний зловживанням адміністративними ресурсами та системою фінансування виборчих кампаній, що не відповідало міжнародним стандартам, встановленим Групою держав Ради Європи по боротьбі з корупцією (GRECO); закликає новий Уряд продовжувати посилювати положення закону щодо фінансування партій з метою забезпечення більшої прозорості фінансування та витрат партій, повного звітування про джерела фінансування та обсяги витрат на виборчі кампанії та, зокрема, покарань за порушення положень щодо фінансування виборчих кампаній.".
F. Доповіді Державного департаменту США про ситуацію з правами людини у країнах світу
113. У доповідях Державного департаменту США про ситуацію з правами людини у країнах світу за 2011-2013 роки щодо України зазначено:
2011
"Найбільш серйозною подією у сфері прав людини протягом року були політично вмотивоване затримання, судовий розгляд та засудження колишнього прем’єр-міністра України Юлії Тимошенко, а також вибіркове переслідування інших високопоставлених членів її уряду. Другою найбільш важливою проблемою у сфері прав людини були заходи уряду, спрямовані на обмеження свободи мирних зібрань. Через політичний тиск суди відмовлялися надавати дозволи на проведення більшості акцій протесту, які критикували уряд. Під час акцій протесту, на проведення яких було надано дозвіл, присутність великої кількості працівників міліції знеохочувала брати у них участь; дії протестувальників були обмежені та відстежувалися органами державної влади. Третя основна проблема полягала у посиленому тиску уряду на незалежні засоби масової інформації, що призвело до конфліктів між власниками ЗМІ та журналістами, а також до самоцензури".
2012
"Найбільш серйозною проблемою у сфері прав людини протягом року залишалося політично вмотивоване позбавлення волі колишніх прем’єр-міністра Юлії Тимошенко та міністра внутрішніх справ Юрія Луценка. Друга основна проблема полягала в тому, що парламентські вибори 28 жовтня не відповідали міжнародним стандартам справедливості та прозорості. Третя основна проблема у сфері прав людини полягала у посиленому втручанні уряду та тиску на ЗМІ, у тому числі терпимості уряду до посиленого рівня насильства щодо журналістів".
2013
"Найбільш серйозною проблемою у сфері прав людини протягом року стало посилене втручання уряду і тиск на засоби масової інформації, у тому числі терпимість уряду до збільшення рівня насильства щодо журналістів. Друга основна проблема у сфері прав людини полягала у збільшеному тиску на громадянське суспільство, неурядові організації (НУО) та громадських активістів. Третьою основною проблемою була практика політично мотивованих переслідувань і затримань, у тому числі тривале тримання під вартою колишнього прем’єр-міністра Юлії Тимошенко".
G. Управління Верховного комісара ООН з прав людини
114. У своїй публікації "Інструменти забезпечення верховенства права у постконфліктних державах. Перевірка: основи проведення" (HR/PUB/06/5, 2006) Управління Верховного комісара ООН з прав людини виклало основи проведення перевірок та інституційних реформ, які мали використовувати працівники Організації Об’єднаних Націй під час консультацій щодо підходів до вирішення проблем інституційних та кадрових реформ у постконфліктних державах, шляхом створення процесу перевірки, який би виключав з органів державної влади недобросовісних осіб. У відповідних частинах публікації зазначено (на сторінках 4 та 5):
"Перевірка є важливим аспектом кадрової реформи у країнах перехідного періоду. Перевірка може характеризуватися як оцінка доброчесності для визначення відповідності роботі на державній службі. Доброчесність стосується дотримання працівником міжнародних стандартів у сфері прав людини та професійної поведінки, у тому числі правомірності фінансової діяльності. Державні службовці, які відповідно до міжнародного права несуть персональну відповідальність за грубі порушення прав людини або тяжкі злочини, продемонстрували цілковиту відсутність у них доброчесності та підірвали довіру громадян, яким вони мають служити. Громадяни, зокрема жертви зловживань, навряд чи довірятимуть і покладатимуться на державну установу, яка залишає на посадах або наймає недобросовісних осіб, що кардинально погіршить спроможність установи виконувати свої службові обов’язки. Процеси перевірки спрямовані на усунення з державної служби недобросовісних осіб з метою (відновлення) встановлення довіри громадськості та (повторного) надання законності державним установам.
Доброчесність визначається поведінкою особи. Тому процедури перевірки мають ґрунтуватися на оцінці індивідуальної поведінки. Очищення та інші масштабні звільнення виключно на основі групової чи партійної приналежності, застосовуються, як правило, дуже широко і призводять до звільнення добросовісних державних службовців, які не несуть персональної відповідальності за попередні зловживання. Водночас групові звільнення можуть також застосовуватися до вузького кола осіб і не охоплювати тих, хто вчинив зловживання, але не був членом цієї групи. Таке широке застосування колективних процесів порушує основоположні стандарти належної процедури, та навряд чи призведе до досягнення переслідуваних реформою цілей, оскільки може призвести до звільнення працівників, чий досвід є необхідним у постконфліктний чи поставторитарний період, а також призвести до утворення групи незадоволених працівників, здатної підірвати такий перехідний процес.".
ПРАВО
I. ОБ’ЄДНАННЯ ЗАЯВ
115. Беручи до уваги схожість предмета решти заяв, Суд вважає за доцільне розглянути їх спільно в одному рішенні.
II. ЗАПЕРЕЧЕННЯ ЩОДО ПРИЙНЯТНОСТІ ПЕРШИХ ТРЬОХ ЗАЯВ У ЦІЛОМУ
А. Доводи сторін
1. Уряд
116. Уряд надав загальні заперечення щодо прийнятності перших трьох заяв у цілому, не проводячи відмінностей між різними скаргами. В якості альтернативи, він стверджував, що заявники не вичерпали доступні національні засоби юридичного захисту або, якщо Суд дійде висновку про відсутність ефективних національних засобів юридичного захисту, що заявники подали їхні заяви поза межами шестимісячного строку.
(а) Невичерпання національних засобів юридичного захисту
(і) Адміністративні суди
117. Уряд стверджував, що оскарження в адміністративних судах було ефективним засобом юридичного захисту для цілей скарг заявників. Провадження у Конституційному Суді України не перешкоджало розгляду адміністративними судами справ заявників і вирішенню їх по суті. У зв’язку з цим Уряд посилався на низку рішень, в яких національні суди постановили, що провадження у справах щодо застосування Закону "Про очищення влади" (див. пункти 94-100) мали здійснюватися незалежно від провадження у Конституційному Суді України.
118. До того ж, заявники своїми діями або бездіяльністю самі створили таку ситуацію у своїх справах:
(i) жоден із заявників не оскаржував ухвали про зупинення провадження;
(ii) другий і третій заявники самі клопотали про зупинення провадження в їхніх справах (див. пункти 42 і 44);
(iii) заявники не клопотали про поновлення проваджень.
119. Отже, ситуація, в якій опинилися заявники, була наслідком їхнього власного вибору, а не недоліків у системі національних засобів юридичного захисту. Держава не може нести відповідальність за такий стан справ. Уряд наголосив, що наявність самих лише сумнівів щодо перспектив досягнення успіху у результаті застосування конкретного засобу юридичного захисту, який не є очевидно марним, не є вагомою причиною для його невичерпання.
(іі) Конституційний Суд України
120. Навіть якщо звернення зі скаргами до судів загальної юрисдикції могло виявитися неефективним засобом юридичного захисту у справах заявників, то за конкретних обставин справи провадження у Конституційному Суді України становило такий засіб юридичного захисту. Навіть засоби юридичного захисту, які зазвичай вважалися "винятковими" або "виключними", у деяких випадках могли бути прирівняні до звичайного апеляційного провадження (посилання на рішення у справі "Бочан проти України (№ 2)" [ВП] (Bochan v. Ukraine) (no. 2) [GC], заява № 22251/08, пункти 47-49, ЄСПЛ 2015). Заявники сформулювали свої позови до адміністративних судів як оскарження конституційності положень Закону "Про очищення влади". Аналогічні аргументи щодо стверджуваної неконституційності цього Закону висувались різними особами у Конституційному Суді України.
121. Тривалість провадження у Конституційному Суді України не зробила цей засіб юридичного захисту неефективним, оскільки таке провадження мало особливі риси та не могло розглядатися так само, як у суді загальної юрисдикції. Посилаючись на рішення у справі "Зюссман проти Німеччини" (<…>), заява № 20024/92, від 16 вересня 1996 року, Уряд наголосив, що "його роль, як охоронця Конституції, робить особливо необхідним, щоб Конституційний Суд України інколи враховував інші міркування, ніж тільки хронологічний порядок, в якому справи вносяться до реєстру, зокрема характер справи та її важливість у політичному і соціальному розумінні.".
(ііі) Міністерство юстиції України
122. Уряд також стверджував, що звернення зі скаргою до Міністерства юстиції України, наділеного повноваженнями керувати процесом очищення влади, надало б заявникам ще одну можливість для виправлення ситуації.
(b) Дотримання правила шестимісячного строку
123. В якості альтернативи Уряд також стверджував, що якщо Суд визнає зазначені засоби юридичного захисту неефективними, то дати звільнення заявників з їхніх посад, мають розглядатися як дати, з яких мав обчислюватися шестимісячний строк. Отже, їхні скарги щодо звільнення було подано поза межами встановленого строку.
2. Заявники
(а) Перший заявник
124. Заявник стверджував, що не оскаржував ухвалу про зупинення провадження в його справі, оскільки вважав, що провадження буде зупинено на передбачений статтею 57 Закону України "Про Конституцій Суд України" 1996 року (див. пункт 80) строк, а саме три місяці. Коли виявилося, що Конституційний Суд України не дотримався цього строку, було занадто пізно оскаржувати ухвалу про зупинення провадження, оскільки строк для оскарження становив п’ять днів (див. пункт 91) і до того моменту він давно закінчився.
125. Частина п’ята статті 156 Кодексу адміністративного судочинства України дозволяла поновлення провадження, лише якщо відпадуть обставини, які стали підставою для його зупинення (див. пункт 89), оскільки справа все ще розглядалась Конституційним Судом України, підстав для поновлення провадження не було.
126. Він посилався на ухвали, якими різні суди відхиляли клопотання про поновлення провадження в аналогічних справах. До того ж ВАСУ і надалі зупиняв провадження до розгляду справи Конституційним Судом України (див. пункт 103).
127. Згідно з твердженнями заявника Уряд вибірково навів національну практику щодо зупинення проваджень, використавши нещодавні приклади, а не ті, що стосувалися періоду, коли було зупинено провадження у справі заявника.
128. У будь-якому випадку заявник вважав, що стверджуване порушення виникло внаслідок тривалої ситуації, і тому його скарга не може бути відхилена як подана поза межами шестимісячного строку.
129. Всупереч доводам Уряду заявник наголосив, що він скаржився до Міністерства юстиції України, проте безрезультатно (див. пункт 39).
(b) Другий і третій заявники
130. Звертаючись до Конституційного Суду України (див. пункт 63), Верховний Суд України, вочевидь, вважав, що вирішення цього питання Конституційним Судом України було необхідним для розгляду цієї справи, та прямо посилався на численні рішення судів нижчих інстанцій щодо зупинення провадження у справах про застосування положень Закону "Про очищення влади". Саме це, а не вибірково наведені Урядом приклади, відображало реальну практику національних судів.
131. Відповідно до національного законодавства (частина п’ята статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції 2005 року, див. пункт 87) суди мали зупинити розгляд справ, якщо вважали, що застосовне законодавство не відповідало Конституції України.
132. Щоб засіб юридичного захисту був ефективним для цілей Конвенції, органи влади держави-відповідача не повинні своїми діями або бездіяльністю невиправдано перешкоджати його використанню (посилання на рішення у справі "Вінтман проти України" (Vintman v. Ukraine), заява № 28403/05, пункт 110, від 23 жовтня 2014 року).
133. Оскільки закон передбачав тримісячний строк розгляду справ щодо відповідності Конституції України, заявники могли обґрунтовано сподіватися, що розгляд їхніх справ національними судами та питання конституційності положень Закону "Про очищення влади" Конституційним Судом України у цих рамках були б ефективними засобами юридичного захисту в їхній ситуації. Вони не могли очікувати, що Конституційний Суд України настільки затягне розгляд їхніх справ, і цей засіб юридичного захисту виявиться неефективним на практиці. Таким чином, дата звільнення заявників не могла вважатися початковою датою для обчислення шестимісячного строку, як стверджував Уряд.
134. Насамкінець другий і третій заявники доводили, що звернення зі скаргою до Міністерства юстиції України не могло вважатися ефективним засобом юридичного захисту, оскільки відповідно до законодавства Міністерство не було уповноваженим скасовувати накази про звільнення.
В. Оцінка Суду
135. Перш за все, Суд зазначає, що звернення зі скаргою до Міністерства юстиції України, яке внесло відомості про заявників до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону "Про очищення влади" (див. пункт 78), само собою не може вважатися ефективним національним засобом юридичного захисту, який необхідно вичерпати, хоча б на підставі того, що Міністерство не відповідає необхідним стандартам незалежності (див. рішення у справі "Де Суза Ріберо проти Франції" [ВП] (De Souza Ribero v. France) [GC], заява № 22689/07, пункт 79, ЄСПЛ 2012, з подальшими посиланнями).
136. Решту зауважень Уряду щодо невичерпання можна узагальнити так:
(i) по-перше, як оскарження в адміністративних судах, так і оскарження в адміністративних судах у поєднанні з провадженням у Конституційному Суді України дійсно було ефективним засобом юридичного захисту у зв’язку зі скаргами заявників щодо їхнього звільнення з посад державної служби відповідно до Закону "Про очищення влади"; та
(ii) по-друге, заявники самі були відповідальними за ті засоби юридичного захисту, що не діяли упродовж розумного строку, оскільки вони своїми власними діями або бездіяльністю призвели до того, що їхні справи було зупинено або залишались зупиненими на національному рівні (див. пункт 118).
137. Суд вважає, що аргумент Уряду, зокрема його другий аспект, тісно пов’язаний із суттю скарги заявників за пунктом 1 статті 6 Конвенції щодо тривалості проваджень. Оскільки Уряд висунув заперечення щодо невичерпання засобів юридичного захисту стосовно цих скарг у цілому, а не щодо якої-небудь конкретної скарги, Суд вважає за належне розглянути цю скаргу та тісно пов’язане з нею заперечення щодо недотримання шестимісячного строку на стадії прийнятності.
138. Суд уже зазначав, що на момент подання цих заяв в українському законодавстві не передбачалося права фізичної особи на індивідуальне звернення до Конституційного Суду України, і тому саме національні суди мали досліджувати питання відповідності законодавчих актів Конституції України та, у випадку виникнення сумніву, звертатися з поданням про відкриття конституційного провадження (див. рішення у справі "Проніна проти України" (Pronina v. Ukraine), заява № 63566/00, пункт 24, від 18 липня 2006 року). У цьому контексті Суд повторює, що якщо один засіб юридичного захисту не може сам собою цілком задовольнити вимоги "ефективного засобу юридичного захисту" відповідно до Конвенції, то їх може задовольнити сукупність засобів юридичного захисту, передбачених національним законодавством (див. згадане рішення у справі "Де Суза Ріберо проти Франції" (De Souza Ribero v. France), пункт 79).
139. Дійсно, Суд встановив, що можливість звернення зі скаргою до Уповноваженого з прав людини, який, у свою чергу, може оскаржити закон у Конституційному Суді, не була ефективним засобом юридичного захисту, який необхідно було вичерпати, оскільки він не був безпосередньо доступним заявнику, який мав покладатися на здійснення Уповноваженим своїх дискреційних повноважень (див. рішення у справі "Тенасе проти Молдови" [ВП] (<…>) [GC], заява № 7/08, пункт 122, ЄСПЛ 2010). Втім, залежно від обставин справи, коли заявник користується такими засобами юридичного захисту, а органи державної влади здійснюють свої дискреційні повноваження, щоб ініціювати провадження щодо порушеного заявником питання, можна вважати, що заявник дотримався правила вичерпання засобів юридичного захисту (див. рішення у справі "Егмез проти Кіпру" (Egmez v. Cyprus), заява № 30873/96, пункти 66-73, ЄСПЛ 2000-XII).
140. У цій справі заявники звернулися з позовами до адміністративних судів. Сторонами не оскаржується, що цей засіб юридичного захисту, в принципі, був ефективним щодо скарг заявників стосовно їхнього звільнення з посад державної служби відповідно до положень Закону "Про очищення влади". У рамках цих проваджень суди загальної юрисдикції мали право передати питання щодо конституційності положень Конституційному Суду України, що вони і зробили. Така процедура передання була використана судами в рамках звичайних проваджень в адміністративних судах. Немає сумніву, що останнє провадження, в принципі, є ефективним засобом юридичного захисту у зв’язку зі скаргами заявників стосовно їхнього звільнення.
141. Отже, Суд погоджується з аргументом Уряду, що за обставин цієї справи подання позовів до адміністративних судів у поєднанні з провадженням у Конституційному Суді України, ініційованим за поданням цих судів, у принципі, було ефективним засобом юридичного захисту у зв’язку зі скаргами заявників стосовно їхнього звільнення з посад державної служби відповідно до положень Закону "Про очищення влади".
142. Це дійсно так, навіть якщо засіб юридичного захисту не мав зупиняючої дії (див., mutatis mutandis, згадане рішення у справі "Де Суза Ріберо проти Франції" (De Souza Ribero v. France), ухвалу щодо прийнятності у справі "Анчев проти Болгарії" (Anchev v. Bulgaria), заяви № 38334/08 і № 68242/16, пункт 111, від 05 грудня 2017 року, та, в якості протилежного прикладу, рішення у справі "Сольська та Рибічка проти Польщі" (Solska and Rybicka v. Poland), заяви № 30491/17 і № 31083/17, пункти 67-69, від 20 вересня 2018 року).
143. Заявники дійсно звернулися до адміністративних судів, проте остаточного рішення у цьому провадженні ухвалено не було. Перебіг шестимісячного строку починається з дати винесення остаточного рішення у процесі вичерпання національних засобів юридичного захисту (див. ухвалу щодо прийнятності у справі "Едвардс проти Сполученого Королівства" (Edwards v. the United Kingdom), заява № 46477/99, від 07 червня 2001 року). Тому заяви не можуть бути визнані неприйнятними у зв’язку з неподанням їх протягом шести місяців після звільнення заявників, як Уряд просив Суд зробити. Отже, заперечення Уряду щодо цього має бути відхилено.
144. Водночас, якщо Суд вважатиме оскарження в адміністративних судах ефективним засобом юридичного захисту на практиці, то відсутність остаточних рішень національних судів у цих провадженнях може означати, що скарги заявників щодо їхнього звільнення з посад державної служби були передчасними (див., наприклад, ухвалу щодо прийнятності у справі "Ахмет Тунч та інші проти Туреччини" (<…>), заяви № 4133/16 і № 31542/16, пункт 109, від 29 січня 2019 року). Проте заявники доводили, що у зв’язку з необґрунтованими затримками цей засіб юридичного захисту на практиці виявився неефективним.
145. Суд встановив, що ефективний засіб юридичного захисту має функціонувати без надмірних затримок (див., наприклад, рішення у справах "МакФарлейн проти Ірландії" [ВП] (McFarlane v. Ireland) [GC], заява № 31333/06, пункт 108, від 10 вересня 2010 року, і "Сторі та інші проти Мальти" (Story and Others v. Malta), заява № 56854/13 та 2 інші заяви, пункт 80, від 29 жовтня 2015 року), та що у випадку, коли заявник використовує існуючий засіб юридичного захисту і лише згодом дізнається про обставини, які зумовлюють його неефективність, для цілей пункту 1 статті 35 Конвенції доцільним має бути відлік шестимісячного строку з дати, коли заявник уперше дізнався або мав дізнатися про такі обставини (див. рішення у справі "Мокану та інші проти Румунії" [ВП] (Mocanu and Others v. Romania) [GC], заява № 10865/09 та 2 інших заяви, пункт 260, ЄСПЛ 2014 (витяги)).
146. Отже, питання, на яке необхідно відповісти, полягає у тому, чи були провадження у справах перших трьох заявників необґрунтовано затягнуті, та, якщо так, чи заявники через свої дії та/або бездіяльність, чи держава були відповідальними за такий стан справ. Проте, як Суд зазначив раніше, ці питання тісно пов’язані із суттю скарги заявників за пунктом 1 статті 6 Конвенції щодо доступу до суду та тривалості провадження, у зв’язку з чим долучає їх до розгляду по суті. Пов’язане з цим питання, яке Суд розгляне у пунктах 215 і 216, полягає у тому, чи знали заявники або повинні були знати у будь-який момент у ході провадження, що відповідний засіб юридичного захисту виявився неефективним на практиці через затримку, що призвело б до початку перебігу шестимісячного строку.
147. Перші три заявники скаржилися на те, що тривала неспроможність розглянути їхні позови на національному рівні порушила їхні права за статтею 6 Конвенції, яка передбачає:
"1. Кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов’язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення. Судове рішення проголошується публічно, але преса і публіка можуть бути не допущені в зал засідань протягом усього судового розгляду або його частини в інтересах моралі, громадського порядку чи національної безпеки в демократичному суспільстві, якщо того вимагають інтереси неповнолітніх або захист приватного життя сторін, або - тією мірою, що визнана судом суворо необхідною, - коли за особливих обставин публічність розгляду може зашкодити інтересам правосуддя.
2. Кожен, кого обвинувачено у вчиненні кримінального правопорушення, вважається невинуватим доти, доки його вину не буде доведено в законному порядку.
3. Кожний обвинувачений у вчиненні кримінального правопорушення має щонайменше такі права:
(a) бути негайно і детально поінформованим зрозумілою для нього мовою про характер і причини обвинувачення, висунутого проти нього;
(b) мати час і можливості, необхідні для підготовки свого захисту;
(c) захищати себе особисто чи використовувати юридичну допомогу захисника, вибраного на власний розсуд, або - за браком достатніх коштів для оплати юридичної допомоги захисника - одержувати таку допомогу безоплатно, коли цього вимагають інтереси правосуддя;
(d) допитувати свідків обвинувачення або вимагати, щоб їх допитали, а також вимагати виклику й допиту свідків захисту на тих самих умовах, що й свідків обвинувачення;
(e) якщо він не розуміє мови, яка використовується в суді, або не розмовляє нею,- одержувати безоплатну допомогу перекладача."
А. Прийнятність
1. Доводи сторін
(а) Уряд
148. Уряд стверджував, що стаття 6 Конвенції була застосовною лише в її цивільній частині. Порівнюючи заходи, застосовані до заявників, з рішенням у справі "Олександр Волков проти України" (Oleksandr Volkov v. Ukraine), заява № 21722/11, ЄСПЛ 2013, Уряд вважав, що кримінальна частина статті 6 Конвенції не була застосовною.
(b) Перший заявник
(c) Другий і третій заявники
150. Другий і третій заявники вважали, що стаття 6 Конвенції була застосовною в її кримінальній частині. У зв’язку з цим вони посилалися на ухвалу щодо прийнятності у справі "Матиєк проти Польщі" (Matyjek v. Poland), заява № 38184/03, ЄСПЛ 2006-VII, та інші справи щодо люстрації у Польщі. Вони провели відмінність між згаданою Урядом справою "Олександр Волков проти України" (Oleksandr Volkov v. Ukraine) і цими справами, оскільки у цій справі на заявника було накладено "класичне дисциплінарне стягнення", тоді як до них застосовано конкретну санкцію на підставі положень Закону України "Про очищення влади". Заявники наголосили на схожості у застосованому до них відповідно до Закону заході, а саме забороною обіймати посади державної служби на строк десять років, і кримінальним покаранням у виді "позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю", яке відповідно до статті 55 Кримінального кодексу України могло застосовуватися на строк до п’яти років після засудження за певні злочини.
2. Оцінка Суду
151. Уряд не заперечував, що застосованою була "цивільна" частина статті 6 Конвенції. Дійсно, національне законодавство не виключає можливості оскаржити звільнення з посад, які обіймали заявники. Цього достатньо для висновку, що застосованою є цивільна частина статті 6 Конвенції (див. рішення у справі "Івановський проти Колишньої Югославської Республіки Македонії" (Ivanovski v. the former Yugoslav Republic of Macedonia), заява № 29908/11, пункт 120, від 21 січня 2016 року, та, для відповідних принципів, рішення у справах "Вільхо Ескелінен та інші проти Фінляндії" [ВП] (Vilho Eskelinen and Others v. Finland) [GC], заява № 63235/00, пункт 62, ЄСПЛ 2007-II, та "Бака проти Угорщини" [ВП] (Baka v. Hungary) [GC], заява № 20261/12, пункти 116-118, ЄСПЛ 2016).
152. Наразі Суд має визначити, чи є також застосованою "кримінальна" частина статті 6 Конвенції, як стверджували другий і третій заявники.
153. У більшості справ щодо люстрації Суд встановив, що застосованою була лише цивільна частина статті 6 Конвенції (див. ухвалу щодо прийнятності у справі "Райнис та Гаспаравічюс проти Литви" (<…>), заяви № 70665/01 і № 74345/01, ЄСПЛ 2004, і згадані рішення у справах "Івановський проти Колишньої Югославської Республіки Македонії" (Ivanovski v. the former Yugoslav Republic of Macedonia), пункти 120 і 121, та "Анчев проти Болгарії" (Anchev v. Bulgaria), пункти 129 і 130). Проте у згаданому рішенні у справі "Матиєк проти Польщі" (Matyjek v. Poland) Суд встановив, що до люстраційних проваджень відповідно до польського законодавства застосовувалась кримінальна частина статті 6 Конвенції.
154. Суд повторює, що для визначення того, чи може провадження вважатися "кримінальним", він враховує три критерії: правову кваліфікацію відповідного злочину у національному законодавстві, саму природу злочину, а також характер і ступінь суворості покарання (див. рішення у справі "Енгель та інші проти Нідерландів" (Engel and Others v. the Netherlands), від 08 червня 1976 року, пункт 82, Серія A № 22). Другий і третій критерії є альтернативними та не обов’язково кумулятивними. Достатньо, щоб відповідний злочин за своїм характером вважався кримінальним або щоб за його вчинення передбачалося застосування до особи покарання, яке за своїм характером і ступенем тяжкості належало б до загальної кримінальної сфери. Відносно несуворе покарання не може позбавити злочин притаманного йому кримінального характеру. Це не виключає застосування кумулятивного підходу, якщо окремий аналіз кожного критерію не дозволяє дійти чіткого висновку щодо наявності кримінального обвинувачення (див. рішення у справі "Джуссіла проти Фінляндії" [ВП] (Jussila v. Finland) [GC], заява № 73053/01, пункт 31, ЄСПЛ 2006-XIV, нещодавно повторено в рішенні у справі "Блохін проти Росії" [ВП] (Blokhin v. Russia) [GC], заява № 47152/06, пункт 179, ЄСПЛ 2016).
155. У згаданому рішенні у справі "Матиєк проти Польщі" (Matyjek v. Poland), пункти 49-58, доходячи висновку, що польське люстраційне провадження могло вважатися "кримінальним", Суд враховував те, що воно здійснювалося відповідно до Кримінально-процесуального кодексу Польщі, що характер дій, за які заявника було піддано люстрації, а саме подання неправдивої заяви, був аналогічним такому злочину, як надання неправдивих показань, і що застосоване до нього покарання, неможливість обіймати широке коло посад державної служби протягом десяти років, було суворим.
156. У цій справі поведінка заявників, за яку до них були застосовані заходи, передбачені Законом "Про очищення влади", не кваліфікувалася як "кримінальна" відповідно до національного законодавства (див., зокрема, рішення Верховного Суду у пункті 92) та не була аналогічна будь-якій формі кримінальної поведінки: вона полягала у тому, що вони обіймали свої посади, коли при владі був Президент Янукович.
157. Щодо третього фактора, характеру і суворості покарання, Суд зазначає, що в ухвалі щодо прийнятності у справі "Сідабрас та Джяутас проти Литви" (<…>), заяви № 55480/00 та № 59330/00, від 01 липня 2003 року, заявники так само були звільнені з посад державної служби та обмеженні у зайнятті таких посад, а також обійманні певних посад у приватному секторі на строк десять років після прийняття відповідного литовського закону. Застосоване до заявників у вказаній справі покарання було, мабуть, суворішим, аніж покарання, застосоване до заявників у цій справі, щодо яких були встановлені обмеження лише стосовно зайняття посад у державному секторі. Проте навіть у справі "Сідабрас та Джяутас проти Литви" (<…>) лише серйозність покарання не була достатньою для того, щоб провадження розглядалося відповідно до "кримінального" законодавства.
158. Суд вказує на оцінку Верховного Суду, що мета люстраційних заходів полягала не у покаранні зазначених посадових осіб, а у відновленні довіри до державних установ (див. пункт 92). Заявники порушили питання, чи існувало достатнє обґрунтування для застосування до них таких серйозних заходів. Проте Суд вважає, що цього недостатньо для того, щоб питання розглядалося за "кримінальною частиною" статті 6 Конвенції. Це питання, що має бути розглянуте у контексті скарг заявників за статтею 8 Конвенції (див. пункти 270-324).
159. Коротко кажучи, Суд вважає, що характер і суворість передбачених Законом "Про очищення влади" заходів не були такими, щоб вважатися "кримінальними" для цілей Конвенції. Отже, кримінальний аспект статті 6 Конвенції є незастосовним.
160. Проте, як Суд встановив у пункті 151, застосовним є цивільний аспект пункту 1 статті 6 Конвенції. Отже, Суд зазначає, що ця частина перших трьох заяв не є явно необґрунтованою у розумінні підпункту "а" пункту 3 статті 35 Конвенції. Суд також зазначає, що вона не є неприйнятною з будь-яких інших підстав. Тому вона має бути визнана прийнятною.
В. Суть
1. Доводи сторін
(а) Перший заявник
161. Причиною порушення прав заявника на доступ до суду та розгляд його справи упродовж розумного строку була затримка у розгляді Конституційним Судом України питання конституційності положень Закону "Про очищення влади". Він відклав розгляд справи на значно довший, ніж тримісячний строк, передбачений Законом України "Про Конституційний Суд України" 1996 року.
162. До того ж, протягом цього періоду проводилася широка реорганізація різних державних установ, що ускладнило б поновлення люстрованих осіб на їхніх попередніх посадах, навіть якби суди ухвалили рішення на їхню користь. Таким чином, затримка могла зробити будь-яке можливе рішення суду на користь заявника ілюзорним.
163. Заявник стверджував, що судді, які розглядали люстраційні справи, піддавалися залякуванню прибічниками Закону "Про очищення влади" серед народних депутатів і представників органів виконавчої влади. У зв’язку з цим заявник послався на лист суддів Харківського адміністративного апеляційного суду Генеральному прокурору України від 22 січня 2015 року, в якому описувалися випадки залякування народним депутатом, паном Я.С. Згідно з твердженнями суддів 19 грудня 2014 року під час телевізійної передачі на телеканалі "Перший національний" народний депутат зробив певні образливі та загрозливі твердження щодо судді Харківського окружного адміністративного суду пана С., який розглядав справу люстрованого прокурора.
164. Згідно з твердженнями заявника розгляд справи Конституційним Судом України був необґрунтовано тривалий і не вмотивований складністю справи, як стверджував Уряд. Натомість, на думку заявника, затримку можна було пояснити тиском на суд. Він стверджував, що Генеральний прокурор України заявив, що "скасування люстрації стане початком кінця цього складу суддів". Судді Конституційного Суду України публічно заявили, що піддавалися тиску у зв’язку з цією справою.
165. Заявник зазначив, що, всупереч доводам Уряду, звертався до Міністерства юстиції України, проте безрезультатно.
(b) Другий і третій заявники
166. Заявники наголосили на тому, що відповідно до національного законодавства адміністративні суди були зобов’язані передати питання щодо перевірки конституційності Закону "Про очищення влади" до Конституційного Суду України через Верховний Суд. Конституційний Суд України мав розглянути це питання упродовж строку, встановленого статтею 56 Закону України "Про Конституційний Суд України" 1996 року (див. пункт 80), проте не зробив цього. У результаті справи заявників розглянуті не були. Це порушило їхні права на доступ до суду та розгляд їхніх справ упродовж розумного строку.
(c) Уряд
167. Уряд доводив, що заявники самі створили ситуацію, в якій опинилися, оскільки вони або самі клопотали про зупинення проваджень, або погодилися з таким рішенням і не вжили жодних заходів для відновлення провадження. У будь-якому випадку провадження у їхніх справах було б поновлено, якби Конституційний Суд України визнав положення Закону "Про очищення влади" неконституційними.
168. Крім того, Уряд посилався на ухвали Суду щодо прийнятності у справах "Сен проти України" (Sen v. Ukraine), заява № 31740/08, від 05 жовтня 2010 року, та "Франсов С.А.С. проти України" (Fransov S.A.S. v. Ukraine), заява № 36453/02, від 15 жовтня 2013 року, в яких Суд не вважав періоди зупинення провадження до розгляду пов’язаної з ним справи в окремому провадженні необґрунтованими затримками, відповідальність за які мала нести держава.
169. Отже, Уряд стверджував про необґрунтованість скарг заявників щодо доступу до суду та розгляду справ упродовж розумного строку.
2. Оцінка Суду
170. Суд зазначає, що заявники сформулювали свої скарги, посилаючись як на своє право на доступ до суду, так і на право на справедливий судовий розгляд упродовж розумного строку (див. пункти 161 і 166). Однак при цьому вони посилалися на ті самі факти, а головна суть їхніх скарг була пов’язана з необґрунтованою затримкою в їхніх справах. Суд вважає, що ця ситуація має розглядатися з точки зору дотримання вимоги "розумного строку".
171. Суд повторює, що саме Договірні держави мають організовувати свої судові системи так, щоб їхні суди могли гарантувати кожному право на отримання остаточного рішення у спорах щодо прав та обов’язків цивільного характеру упродовж розумного строку (див. рішення у справі "Прихід греко-католицької церкви в м. Лупені та інші проти Румунії" [ВП] (Lupeni Greek Catholic Parish and Others v. Romania) [GC], заява № 76943/11, пункт 142, від 29 листопада 2016 року). Розумність тривалості провадження повинна оцінюватися у світлі обставин справи та з урахуванням критеріїв, встановлених у практиці Суду, зокрема складності справи, поведінки заявника та відповідних органів влади, а також важливості предмета спору для заявника (там само, пункт 143).
172. Суд розгляне питання тривалості провадження у справах перших трьох заявників, яке є ключовим питанням їхньої скарги, у світлі цих критеріїв.
(a) Тривалість проваджень на цей момент
173. На цей момент провадження тривають понад чотири з половиною роки (див. пункти 36 , 41 і 43) в одній інстанції, враховуючи також провадження у Конституційному Суді України.
174. Їхня тривалість не є короткою в абсолютному вимірі та може порушити питання дотримання пункту 1 статті 6 Конвенції (див., для порівняння, рішення у справах "Гінчо проти Португалії" (Guincho v. Portugal), від 10 липня 1984 року, пункти 29-41, Серія A № 81, "Требовч проти Словенії" (Trebovc v. Slovenia), заява № 42863/02, пункти 15-17, від 01 червня 2006 року, "Світлана Орлова проти Росії" (Svetlana Orlova v. Russia), заява № 4487/04, пункти 41, 50-52, від 30 липня 2009 року, та "Мошат проти Словаччини" (<…>), заява № 27452/05, пункти 24 і 25, від 21 вересня 2010 року).
(b) Складність справи
175. Суд вважає, що правові питання, пов’язані з вирішенням справ заявників, були складними і порушували нові та складні питання за Конституцією України і Конвенцією. Тому зрозуміло, чому Конституційний Суд України повинен був вирішити ці питання, перш ніж суди загальної юрисдикції змогли б продовжити розгляд справ.
(c) Поведінка заявників
176. Уряд зазначив, що (див. пункти 118 і 146):
(i) другий і третій заявники самі клопотали про зупинення проваджень в їхніх справах;
(ii) жоден із заявників не оскаржив ухвал про зупинення проваджень в їхніх справах; та
(iii) перший і другий заявники не клопотали про поновлення проваджень.
177. Суд зазначає, що позови заявників, подані до національних судів, ґрунтувалися здебільшого на аргументах, пов’язаних з питанням конституційності Закону "Про очищення влади" (див. пункти 36 і 43). Відповідно до національного законодавства у редакції, чинній на момент подій, за таких обставин заявники могли (див. пункти 83-87):
(i) або звернутися до національних адміністративних судів із проханням надати тлумачення положень Закону "Про очищення влади", яке б відповідало розумінню заявниками Конституції України та/або визнавало незастосовними положення, які вони вважали неконституційними; або
