(ii) попросити суди звернутися до Верховного Суду України, а через нього до Конституційного Суду України для оцінки конституційності Закону "Про очищення влади".
178. Проте національні суди вважали, що вирішення справ заявників залежало від рішення Конституційного Суду України. Пленум Верховного Суду України підтримав цю позицію, постановивши, що вирішення справ, в яких порушувалося питання конституційності Закону "Про очищення влади", потребувало ухвалення рішення Конституційним Судом України (див. пункт 63). Так, національні суди, у тому числі Верховний Суд України, надали перевагу другому підходу, а не першому.
179. За наявності такої чітко визначеної позиції Верховного Суду України було би нерозумно очікувати, що заявники не погодяться та закликатимуть суди загальної юрисдикції у будь-якому випадку продовжити розгляд їхніх справ, очікуючи, що вони займуть позицію щодо конституційності Закону "Про очищення влади", незважаючи на провадження, ініційоване Верховним Судом України у Конституційному Суді України саме з цього питання.
180. З огляду на таку позицію Верховного Суду України Суд вважає, що будь-яке оскарження ухвал про зупинення проваджень не мало вважатись таким, що мало шанси на успіх. До того ж, ухвали про зупинення провадження до ухвалення рішення Конституційним Судом України підтверджували аргумент заявників про неконституційність Закону "Про очищення влади".
181. Крім того, вимоги розгляду їхніх справ за відсутності рішення Конституційного Суду України могли зашкодити власній позиції заявників: тоді б заявники зіштовхнулися із загрозою, що національні суди вирішать їхні справи, припускаючи, що Закон "Про очищення влади" був застосовним, оскільки його не було визнано неконституційним. На підтримку своєї позиції, Уряд сам послався на рішення національних судів, які саме так і зробили (див., наприклад, пункт 94).
182. До того ж, розгляд справ Конституційним Судом України підпадав під доволі суворо обмежені строки (див. пункт 80). Не можна було очікувати, що заявники знатимуть, що ці строки буде перевищено, особливо з огляду на те, що Верховний Суд України просив Конституційний Суду України розглянути це питання невідкладно. Крім того, коли після закінчення цього строку третій заявник подав клопотання про поновлення провадження, його клопотання було залишено без задоволення (див. пункти 47 і 48). Наведена першим заявником практика також свідчить, що багато інших судів відмовляли у задоволенні клопотань про поновлення проваджень у зв’язку із затримками (див. пункт 103).
183. Більшість судових рішень, наведених Урядом на підтримку своїх аргументів, було ухвалено за унікальних обставин, які цілком відрізнялися від справ заявників, головним чином тому, що ключовий аргумент позивачів полягав у тому, що Закон "Про очищення влади" не був застосовним до них за своїм визначенням (наприклад, у зв’язку з проходженням позивачами військової служби або з фактологічними помилками у застосуванні до них Закону "Про очищення влади", див. пункти 95, 96 і 97).
184. Лише одне рішення, наведене Урядом, стосувалося ситуації, схожої на ситуацію заявників: провадження було зупинено до розгляду справи Конституційним Судом України, проте згодом поновлено, оскільки конституційне провадження було затягнуто (див. пункт 99). Проте це було поодиноке рішення адміністративного суду першої інстанції, який відрізнявся від судів, що розглядали справи заявників. Нічого не свідчить про те, що вищестоящі суди підтримали такий підхід. Як було зазначено, це також суперечить позиції національного суду у справі третього заявника.
185. За таких обставин заявникам не можна дорікнути за те, що вони не оскаржили рішення про передання питання щодо конституційності до Верховного Суду України (для подальшого передання до Конституційного Суду України), а першому і другому заявникам не можна дорікнути за неподання клопотань про поновлення проваджень.
(d) Поведінка органів державної влади
186. Суд зазначає, що коли провадження у Конституційному Суді України становить частину звичайного провадження, наприклад, коли національні суди передають питання щодо конституційності відповідного положення, провадження у ньому більшою чи меншою мірою може мати значення для оцінки відповідності зазначеного провадження статті 6 Конвенції (див. ухвалу щодо прийнятності у справі "Рошка проти Росії" (Roshka v. Russia), заява № 63343/00, від 06 листопада 2003 року з подальшими посиланнями).
187. Аналогічно і в цій справі для оцінки розумності тривалості має враховуватися провадження у Конституційному Суді України, що склало основну частину тривалості проваджень у справах заявників.
188. Суд встановив, що тривалість провадження у Конституційному Суді України повинна оцінюватися з урахуванням його конкретної ролі. Його роль, як охоронця Конституції України, робить особливо необхідним, щоб Конституційний Суд України, інколи враховував інші міркування, ніж тільки хронологічний порядок, в якому справи вносяться до реєстру, зокрема характер справи та її важливість у політичному і соціальному розумінні (див., наприклад, згадане рішення у справі "Зюссман проти Німеччини" (<…>), пункт 56). Ця особливість також має враховуватися під час оцінки ефективності звернення до Конституційного Суду України, як засобу юридичного захисту, та тривалості провадження у ньому. Наприклад, Суд встановив, що провадження тривалістю понад три роки не призвело до неефективності конституційного подання (див. ухвалу щодо прийнятності у справі "Ельчі проти Туреччини" (<…>), заява № 63129/15, пункт 55, від 29 січня 2019 року).
189. Проте Суд вважає, що у цій справі особливості ролі та статусу Конституційного Суду України недостатньо, щоб пояснити затримку у у розгляді ним справи.
190. По-перше, Верховний Суд України просив Конституційний Суд України розглянути справу у терміновому порядку (див. пункт 62). Уряд не стверджував, що Конституційний Суд України мав ухвалити рішення у більш невідкладних важливих справах (див., для порівняння, згадане рішення у справі "Зюссман проти Німеччини" (<…>), пункт 60) або що, розглядаючи цю справу, він зіткнувся з будь-якими серйозними проблемами (див., mutatis mutandis, рішення у справі "Мехмет Хасан Алтан проти Туреччини" (Mehmet Hasan Altan v. Turkey), заява № 13237/17, пункт 156, від 20 березня 2018 року, у контексті вимоги пункту 4 статті 5 Конвенції щодо "відсутності зволікання").
191. Суд також не було поінформовано про будь-який розвиток у розгляді справи Конституційним Судом України після 06 липня 2017 року, окрім того, що суд проводив обговорення. Немає жодних ознак того, що навіть до цієї дати у справі були вжиті будь-які процесуальні кроки з 22 березня 2016 року, коли суд провів засідання у справі та перейшов до обговорення (див. пункти 68 і 69 та, для порівняння, згадане рішення у справі "Ахмет Тунч та інші проти Туреччини" (<…>), пункт 123).
192. Також варто зазначити, хоча само по собі це не є вирішальним, що встановлені національним законодавством строки розгляду справ Конституційним Судом України було значно перевищено (див. пункти 80 і 81) за відсутності переконливого пояснення.
(e) У чому полягала важливість предмета спору для заявників
193. Суд встановив, що трудові спори за своїм характером вимагають швидкого вирішення з огляду на важливість предмета спору для зацікавленої особи, яка через звільнення втрачає засоби до існування (див. рішення у справі "Фрідлендер проти Франції" [ВП] (Frydlender v. France) [GC], заява № 30979/96, пункт 45, ЄСПЛ 2000-VII). Суд не вбачає підстав для іншого висновку у цій справі.
(f) Загальна оцінка та висновок
194. Суд доходить висновку, що з огляду на конкретні обставини цієї справи тривалість проваджень у справах заявників не може вважатися "розумною".
195. Тому Суд відхиляє заперечення Уряду щодо вичерпання національних засобів юридичного захисту.
197. Заявники скаржилися на порушення їхнього права на повагу до їхнього приватного життя. Вони посилалися на статтю 8 Конвенції, яка передбачає:
"1. Кожен має право на повагу до свого приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції.
2. Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров’я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.".
A. Прийнятність
1. Доводи сторін
(a) Уряд
198. Уряд не оскаржував того, що застосовані до заявників заходи становили втручання в їхні права, гарантовані статтею 8 Конвенції.
199. Щодо четвертого і п’ятого заявників Уряд стверджував, так само як і щодо перших трьох заяв у цілому (див. пункт 123), що позови заявників до адміністративних судів були сформульовані, як оскарження конституційності Закону "Про очищення влади". Те, що ці суди, які не мали конституційної юрисдикції, не могли вважатися ефективною установою для подання таких скарг, з самого початку мало бути очевидним для заявників. На той момент вони не мали прямого доступу до Конституційного Суду України. За відсутності ефективного національного засобу юридичного захисту вони мали звернутися до Суду упродовж шести місяців після їхнього звільнення.
(b) Перший заявник
200. Заявник вважав, що було втручання у його права за статтею 8 Конвенції: його було звільнено з посади, заборонено обіймати посади державної служби протягом десяти років, а відомості про його особу було оприлюднено лише на тій підставі, що він обіймав свою посаду у період, визначений у Законі "Про очищення влади". Крім того, хоча у теорії він мав право на оскарження у судах, фактично це право стало ілюзорним, оскільки основне юридичне питання у його справі було заблоковано на рівні Конституційного Суду України. У зв’язку з цим він знаходився у стані невизначеності щодо свого приватного та професійного життя. Поява відомостей про його особу в Єдиному державному реєстрі осіб, щодо яких застосовано положення Закону "Про очищення влади", завдало шкоди його репутації, а можливості видалити з нього відомості про його особу в нього не було, поки суди не розглянуть його справу.
(c) Другий - п’ятий заявники
201. Другий - п’ятий заявники стверджували, що їхнє звільнення вплинуло на широке коло їхніх стосунків, у тому числі професійного характеру. Втрата ними роботи також мала серйозні наслідки для їхнього матеріального благополуччя та благополуччя членів їхніх родин. Підстави для їхнього звільнення, а саме те, що вони сприяли "узурпації влади" Президентом Віктором Януковичем і підірвали основи національної безпеки, оборони та прав людини, вплинули на їхню професійну репутацію.
(d) Четвертий і п’ятий заявники
202. У відповідь на заперечення Уряду щодо стверджуваного недотримання ними шестимісячного строку (див. пункт 199) четвертий і п’ятий заявники також стверджували, що шестимісячний строк мав обчислюватися з дати ухвалення остаточного рішення національного суду в їхніх справах.
2. Оцінка Суду
203. Перш за все, Суд зазначає, що сторонами не оскаржується те, що було втручання у права заявників за статтею 8 Конвенції у зв’язку із застосуванням до них заходів відповідно до Закону "Про очищення влади".
204. У низці справ Суд встановив, що люстраційні заходи зачіпали права заявників на повагу до їхнього приватного життя, оскільки вони впливали на їхню репутацію та/або професійні перспективи (див. рішення у справах "Турек проти Словакії" (Turek v. Slovakia), заява № 57986/00, пункт 110, ЄСПЛ 2006-II (витяги), "Соро проти Естонії" (<…>), заява № 22588/08, пункт 56, від 03 вересня 2015 року, "Караджанов проти Колишньої Югославської Республіки Македонії" (Karajanov v. the former Yugoslav Republic of Macedonia), заява № 2229/15, пункти 70 і 71, від 06 квітня 2017 року, згадані рішення у справах "Івановський проти Колишньої Югославської Республіки Македонії" (Ivanovski v. the former Yugoslav Republic of Macedonia), пункти 176 і 177, та "Анчев проти Болгарії" (Anchev v. Bulgaria), пункт 92, а також див., у контексті статті 14 у поєднанні зі статтею 8 Конвенції, згадане рішення у справі "Сідабрас та Джяутас проти Литви" (<…>), пункти 49 і 50, та рішення у справі "Найдін проти Румунії" (Naidin v. Romania), заява № 38162/07, пункти 29-36, від 21 жовтня 2014 року).
205. Суд встановив, що існують певні типові аспекти приватного життя, на які можуть вплинути звільнення, пониження в посаді, відмова у доступі до професії або інші подібні несприятливі заходи. До цих аспектів входить (і) "внутрішнє коло" заявника, (іі) можливість заявника встановлювати та розвивати відносини з іншими людьми та (ііі) соціальна і професійна репутація заявника. У таких спорах існують два напрямки за якими, як правило, виникають питання, пов’язані з приватним життям: або через підстави вжиття оскаржуваного заходу (у такому випадку Суд застосовує підхід, заснований на підставах), або, у деяких справах, через наслідки для приватного життя (у такому випадку Суд застосовує підхід, заснований на наслідках) (див. рішення у справі "Денісов проти України" [ВП] (Denisov v. Ukraine) [GC], заява № 76639/11, пункт 115, від 25 вересня 2018 року).
206. Під час застосування підходу, заснованого на наслідках, вирішального значення набуває рівень суворості з огляду на всі наведені аспекти. Саме заявник має переконливо продемонструвати, що цей рівень був досягнутий у його справі. Заявник має надати докази, які підтверджуватимуть наслідки оскаржуваного заходу. Суд визнає, що стаття 8 Конвенції є застосовною лише за умови, якщо ці наслідки є дуже серйозними та значною мірою впливають на його приватне життя (див. там само, пункт 116).
207. Оцінюючи застосовність статті 8 Конвенції у цій справі, Суд зазначає, що це положення не може бути застосовним за підходом, що ґрунтується на підставах: Закон "Про очищення влади" був застосований до заявників у зв’язку з тим, що вони обіймали посади державної служби, коли при владі був п. Янукович або, у випадку п’ятого заявника, посаду у Комуністичній партії Української РСР, і не стосувалося їхнього приватного життя.
208. Щодо підходу, заснованого на наслідках, Суд зазначає, що Закон "Про очищення влади" вплинув на заявників у трьох аспектах:
(i) їх звільнили з державної служби;
(ii) до них було застосовано заборону обіймати посади державної служби на строк десять років, та
(iii) відомості про осіб заявників було внесено до загальнодоступного в мережі Інтернет Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону "Про очищення влади".
209. Суд вважає, що поєднання цих заходів мало дуже серйозні наслідки для здатності заявників встановлювати і розвивати відносини з іншими та їхньої соціальної і професійної репутації, а також значною мірою вплинуло на них. Вони не були просто відсторонені, понижені або переведені на менш відповідальну посаду, а звільнені із забороною обіймати посади державної служби, одразу втративши всі свої винагороди (див., в якості протилежного прикладу стосовно останнього, ухвалу щодо прийнятності у справі "Дж.Б. та інші проти Угорщини" (J.B. and Others v. Hungary), заява № 45434/12 та 2 інші заяви, пункти 132 і 133, від 27 листопада 2018 року). Їм було заборонено обіймати будь-які посади державної служби, у сфері, в якій вони багато років працювали як державні службовці.
210. Відомості про застосування до заявників заходів, передбачених Законом "Про очищення влади", було одразу оприлюднено, ще до того, як було розглянуто їхні позови (див. пункти 98-100 проміжного висновку Венеціанської комісії щодо цього у пункті 107). Закон "Про очищення влади" не вимагав будь-якого доведення індивідуальної вини, а його оголошена мета полягала в "очищенні" державної служби від осіб, які асоціювалися із "узурпацією влади", підривом основ національної безпеки та оборони і порушеннями прав людини (див. пункт 72). За таких обставин застосування заходів, передбачених Законом "Про очищення влади", ймовірно було тісно пов’язано із соціальною та професійною стигматизацією, як стверджували заявники (див. пункт 200). Не стверджувалося, що на практиці Закон не мав такого ефекту (див., для порівняння, згадане рішення у справі "Анчев проти Болгарії" (Anchev v. Bulgaria), пункт 106).
(b) Перші три заявники: вичерпання національних засобів юридичного захисту та дотримання шестимісячного строку
212. Тепер Суд має розглянути заперечення Уряду щодо вичерпання національних засобів юридичного захисту у справах перших трьох заявників (див. пункти 117-121 ).
213. Суд зауважує про свій висновок стосовно того, що звернення до адміністративних судів у поєднанні з ініційованим цими судами провадженням у Конституційному Суді України, у принципі, було ефективним національним засобом юридичного захисту у зв’язку зі скаргами заявників щодо їхнього звільнення з державної служби відповідно до Закону "Про очищення влади" (див. пункт 141). Проте, як Суд зазначив у пункті 145, ефективний засіб юридичного захисту має діяти без надмірної затримки.
214. Суд вважає, що у світлі його висновків за пунктом 1 статті 6 Конвенції (див. пункти 178-196) на практиці зазначене провадження не виявилося ефективним засобом юридичного захисту у зв’язку зі скаргами заявників за статтею 8 Конвенції.
215. Водночас упродовж відповідного періоду Конституційний Суд України продовжував займатися справою та не бездіяв, розглядаючи справу через регулярні проміжки часу (див. пункти 67-69), що змусило заявників і широку громадськість вважати, що рішення суду може бути ухвалено у будь-який момент. До того ж, Суд у складі одного судді вже відхилив як передчасні низку заяв, в яких заявники скаржилися на їхнє звільнення відповідно до Закону "Про очищення влади", тоді як провадження у їхніх справах в адміністративних судах на національному рівні були зупинені на відносно короткі періоди часу в очікуванні рішення Конституційного Суду України щодо конституційності Закону "Про очищення влади".
216. Отже, з огляду на конкретні обставини цієї справи, не можна стверджувати, що заявники у будь-який момент до винесення цього рішення знали або мали знати, що відповідний засіб юридичного захисту був неефективним, що призвело б до початку перебігу шестимісячного строку (див. згадане рішення у справі "Мокану та інші проти Румунії" (Mocanu and Others v. Romania), пункт 260).
(c) Четвертий і п’ятий заявники: дотримання шестимісячного строку
217. Суд зазначає, що скарги заявників дійсно більшою частиною ґрунтувалися на аргументах, пов’язаних з конституційністю Закону "Про очищення влади" (див. пункти 49 і 53). Проте всупереч твердженням Уряду (див. пункт 199) звернення до Конституційного Суду України не було єдиним засобом юридичного захисту.
218. Згідно з національним законодавством адміністративні суди могли тлумачити Закон "Про очищення влади" заявниками у спосіб, який би відповідав розумінню Конституції України. Прикладом такого підходу є рішення Верховного Суду у справі колишнього голови Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (див. пункт 92). До того ж, на аналогічні аргументи, пов’язані з конституційністю положень Закону "Про очищення влади", можна було послатися, стверджуючи про їхню несумісність з положеннями Конвенції з точки зору тлумачення таких норм у світлі практики Суду (див. пункт 83).
219. Отже, як Суд уже встановив щодо перших трьох заявників (див. пункт 143), звернення з позовом до судів загальної юрисдикції, в принципі, дійсно було ефективним засобом юридичного захисту, який необхідно було вичерпати. Заявники подали свої заяви упродовж шести місяців після ухвалення остаточних рішень національних судів у цьому процесі (див. Додаток та пункти 52 і 57).
220. Таким чином, скарги четвертого та п’ятого заявників не можуть бути оголошені неприйнятними у зв’язку з недотриманням правила шестимісячного строку. Тому Суд відхиляє заперечення Уряду щодо цього.
(d) Інше щодо прийнятності
221. Суд зазначає, що ця частина заяв не є явно необґрунтованою у розумінні підпункту "а" пункту 3 статті 35 Конвенції. Він також зазначає, що вона не є неприйнятною з будь-яких інших підстав. Отже, вона має бути визнана прийнятною.
B. Суть
1. Доводи сторін
(a) Перший заявник
222. Перший заявник доводив, що втручання у його право за статтею 8 Конвенції ґрунтувалося на Законі "Про очищення влади". Проте воно не переслідувало законну мету та було непропорційним будь-який переслідуваній законній меті, оскільки люстраційна процедура не була індивідуалізованою (див. пункт 200).
223. Перший заявник зазначив, що багато осіб, пов’язаних із процесом люстрації, обійняли високі посади або збагатилися у період правління корумпованих посткомуністичних еліт, які засуджувалися Урядом. У зв’язку з цим він назвав міністра юстиції та прем’єр-міністра, які були при владі на момент прийняття Закону "Про очищення влади". Він зазначив, що Президент України, який підписав Закон "Про очищення влади", сам був міністром у період з березня по грудень 2012 року, коли при владі був Президент Янукович.
224. Перший заявник наголосив, що його просування по службі у прокуратурі від посади слідчого до працівника Генеральної прокуратури України відбувалось на підставі його службових досягнень. Він не мав жодного стосунку до справ щодо пані Тимошенко та п. Луценка, на які посилався Уряд (див. пункт 235).
225. Він звернув увагу на критику Закону "Про очищення влади", висловлену у проміжному висновку Венеціанської комісії (див. пункт 107), зокрема щодо широкого кола осіб, до яких застосовується Закон, недоліків люстраційної процедури та відсутності достатніх процесуальних гарантій для цілей Закону, зокрема щодо недостатньо індивідуалізованої відповідальності, недостатнього захисту персональних даних і невизнання того, що судовий перегляд призупиняв рішення щодо люстрації.
226. Він також стверджував, що Закон "Про очищення влади" суперечив Резолюції ПАРЄ і Керівним принципам ПАРЄ, які вимагали, щоб люстраційні закони та аналогічні адміністративні заходи відповідали вимогам держави, заснованої на принципі верховенства права, зокрема у контексті того, що вина мала бути доведена у кожній індивідуальній справі, а люстраційні закони мали застосовуватись індивідуально, а не колективно. Усупереч цим документам Закон "Про очищення влади" передбачав вину певних категорій державних службовців і застосовував до них колективні санкції.
227. Заявник також стверджував, що Закон "Про очищення влади" було прийнято в атмосфері відвертого залякування його прихильниками. Зокрема, він стверджував, що у вересні та жовтні 2014 року вони здійснили кампанію нападів на різних державних службовців і політиків, намагаючись змусити їх відмовитись від посади.
(b) Другий - п’ятий заявники
228. Другий - п’ятий заявники наголосили, що не брали жодної участі в "узурпації влади" Президентом Віктором Януковичем (термінологія, використана в Законі "Про очищення влади") або в придушенні інакомислення або інших зазначених Урядом подіях (див. пункти 231-237). Крім того, їм ніколи не висували обвинувачення в участі у подібному.
229. Заявники повторили свої доводи, зроблені у контексті їхніх тверджень про застосовність кримінального аспекту статті 6 Конвенції (див. пункт 150). Вони вказали, що у таких справах, як "Матиєк проти Польщі" (Matyjek v. Poland), заява № 38184/03, від 24 квітня 2007 року, "Бобек проти Польщі" (Bobek v. Poland), заява № 68761/01, від 17 липня 2007 року, та "Лубоч проти Польщі" (Luboch v. Poland), заява № 37469/05, від 15 січня 2008 року, Суд розглянув люстраційні заходи в контексті кримінального покарання.
230. Проте, хоча їх не було визнано винними у вчиненні будь-якого злочину, їм було заборонено обіймати певні посади. Це суперечило конституційному принципу, який гарантує презумпцію невинуватості (див. пункт 71), і Керівним принципам ПАРЄ, в яких зазначено, що жодна особа не має "бути предметом люстрації виключно через членство або діяльність у будь-якій організації, яка була законною на момент такого членства або діяльності [за виключенням високопосадовців в органі, який вчинив серйозні порушення прав людини, допоки вони не зможуть довести, що не брали участі в плануванні, керівництві чи здійсненні таких політики, практик або дій] … або через особисті погляди чи переконання" (див. пункти "h" і "i" Керівних принципів ПАРЄ у пункті 105).
(c) Уряд
(i) Довідкова інформація щодо люстраційного законодавства
231. Уряд коротко виклав історію переходу України від тоталітарного режиму під час правління Комуністичної партії УРСР до незалежності та демократії. Він зазначив, що у 1990-х роках колишня комуністична еліта залишилася при владі, призвівши до концентрації економічних ресурсів у руках колишніх керівників державних підприємств і створення "олігархічної" економічної та політичної системи.
232. Спроба "правлячого класу … нав’язати п. Януковича як Президента" призвела до Помаранчевої Революції 2004-2005 років. У результаті до влади прийшли прозахідні сили, проте їхня неспроможність здійснити необхідні реформи і "дистанціонуватися від олігархів та апаратників минулого" призвела до обрання п. Януковича Президентом України у 2010 році шляхом проведення вільних виборів.
233. Прийшовши до влади, він розпочав консолідування влади. Зокрема, він призначив чотирьох нових суддів Конституційного Суду України і, таким чином, сформував прихильну до нього більшість. Один із суддів був колишнім головою міського суду у рідному місті п. Януковича, який раніше не проявляв інтересу до конституційного права.
234. У результаті через п’ять місяців президентства п. Януковича Конституційний Суд України ухвалив рішення, яким було збільшено повноваження Президента України. Уряд розглядав це рішення як de facto coup d’etat. Він вказав, що це рішення критикувалося Венеціанською комісією (див. пункти 8 і 106) та оглядачами, які на той момент зазначили, що це рішення призведе до політичної дестабілізації.
235. Роки президентства п. Януковича характеризувалися нехтуванням цінностями конституційної демократичної держави. Колишня комуністична еліта заповнила центральні органи державної влади та органи місцевого самоврядування лояльними і політично залежними посадовцями, які використовували свої посади для свого збагачення. "Режим Януковича" мав повний контроль над усіма гілками влади, у тому числі прокуратурою, як продемонстровано притягненням до кримінальної відповідальності колишніх Прем’єр-міністра України пані Тимошенко та Міністра внутрішніх справ України п. Луценка. Міжнародна спільнота вважала ці справи політично вмотивованими. Суд встановив порушення статті 18 Конвенції в їхніх справах (див. рішення у справах "Луценко проти України" (Lutsenko v. Ukraine), заява № 6492/11, від 03 липня 2012 року, та "Тимошенко проти України" (Tymoshenko v. Ukraine), заява № 49872/11, від 30 квітня 2013 року). У згаданій справі "Олександр Волков проти України" (Oleksandr Volkov v. Ukraine) Суд встановив, що над призначенням і звільненням суддів існував політичний контроль.
236. Оточення п. Януковича взяло під контроль великі підприємства. На засоби масової інформації чинився тиск. Податкова адміністрація була особливо корумпованою структурою, а багато з тих, хто був її керівниками на той час, у подальшому були притягнуті до відповідальності.
237. Президентство п. Януковича закінчилося у результаті протестів "Євромайдану", які він безуспішно намагався придушити, застосувавши силу, яку Уряд вважав надмірною.
238. У результаті дій п. Януковича та його втечі до Росії російській владі вдалося анексувати Крим і спровокувати збройне заворушення у Донецькій та Луганській областях через так звані "Донецьку Народну Республіку" та "Луганську Народну Республіку".
239. Під час проведення демократичних президентських і парламентських виборів у 2014 році існувала значна суспільна вимога люстрації осіб, пов’язаних зі встановленням режиму п. Януковича та поводженням із мирними протестувальниками, які брали участь у протестах "Євромайдану".
240. Закон "Про очищення влади" було прийнято з метою відновлення довіри до органів державної влади після цих подій.
241. Уряд узагальнив аргументи на користь прийняття Закону "Про очищення влади", які були наведені у пояснювальній записці до законопроєкту, який зрештою було прийнято як Закон "Про очищення влади":
"Суспільство під час переходу від авторитаризму до демократичного правління cтикається із чималою кількістю проблем щодо забезпечення ефективної трансформації системи державного управління. Цілі такої трансформації полягають у розбудові плюралістичної демократії, [що ґрунтується на принципах верховенства права та поваги до прав людини].
Конституційна, демократична держава має право вимагати від державних службовців відданості таким фундаментальним цінностям, як повага до людської гідності, верховенства права, демократії, прав людини, суверенітету та територіальної цілісності, які є частиною конституційної традиції України та повинні бути захищені. Конституційна демократія можлива лише за умови ефективного захисту цих цінностей державними службовцями.
Діяльність органів влади останніх років призвела до зневіри громадян у владних органах. Останніми роками посадові особи органів державної влади керувались не законами, а незаконними вказівками вищого керівництва держави.
Влада як на центральному рівні, так і на місцевому, повністю зневілювала себе, оскільки нерозривно асоціювалася з порушенням прав громадян, корупцією, недотриманням положень Конституції України та законів.
Проведення в Україні процедури очищення влади дасть змогу відновити довіру громадян до влади, а також звести до мінімуму випадки корупції.".
(ii) Дотримання статті 8Конвенції
(a) Щодо всіх заявників
242. Уряд доводив, що втручання у права заявників здійснювалося "згідно із законом", а саме із відповідними положеннями Закону "Про очищення влади".
243. Передбачені Законом "Про очищення влади" заходи були необхідні для "консолідації суспільства" та подолання негативних наслідків авторитарного режиму колишнього Президента Віктора Януковича та його уряду, а також для захисту молодої демократії. Як такі, вони переслідували законні цілі захисту здоров’я та моралі, прав і свобод інших жителів України, а також національної безпеки.
244. Держави мали широку свободу розсуду, вирішуючи, що їм робити зі спадщиною недемократичних режимів (посилання на згадане рішення у справі "Анчев проти Болгарії" (Anchev v. Bulgaria), пункт 102).
245. Те, що очищення такого типу, як було проведено відповідно до Закону "Про очищення влади", було "необхідним у демократичному суспільстві", як спосіб встановлення демократичних інституцій та збереження демократії і незалежності держави, було доведено практикою інших держав. Процедура відповідала вимозі громадянського суспільства щодо реформи державного управління.
246. Уряд наголосив, що демократична держава мала право вимагати від державних службовців дотримання конституційних принципів, на яких вона була заснована (посилання на рішення у справі "Вогт проти Німеччини" (Vogt v. Germany), від 26 вересня 1995 року, пункт 59, Серія A, № 323), та регулювати умови працевлаштування її державних службовців. Уряд також наголосив, що Суд у своїй практиці визнав законність концепції "демократії, здатної себе захистити" (посилання у зв’язку з цим на згадані рішення у справах "Сідабрас та Джяутас проти Литви" (<…>), пункт 52, "Вогт проти Німеччини" (Vogt v. Germany), пункт 59, і "Найдін проти Румунії" (Naidin v. Romania), пункт 50).
247. Законність люстрації була підтверджена у справі "Жданока проти Латвії" [ВП] (<…>) [GC], заява № 58278/00, пункт 118, ЄСПЛ 2006-IV, в якій Суд постановив, що розглянуті у зазначеній справі обмеження "переслідували цілі, які відповідали принципу верховенства права та загальним цілям Конвенції, а саме захисту незалежності держави, демократичного порядку та національної безпеки". Державні службовці, особливо ті, хто обіймав високі посади, володіли частиною суверенної влади держави. Тому держави мали законний інтерес вимагати у таких службовців особливого поєднання чесності та відданості (посилання на рішення у справі "Пелегрін проти Франції" [ВП] (Pellegrin v. France) [GC], заява № 28541/95, пункт 65, ЄСПЛ 1999-VIII).
248. Уряд також посилався на остаточний висновок Венеціанської комісії щодо Закону "Про очищення влади" (див. пункт 108). Комісія визнала, що Україна мала право забороняти доступ до посад державної служби особам, які могли загрожувати демократичній системі та/або виявилися негідними служити суспільству (див. пункт 30 висновку).
249. Венеціанська комісія також вважала, що заборона, яка ґрунтувалася виключно на посаді, яку обіймала особа, "a priori не суперечила міжнародним стандартам, за умови, якщо вона [стосувалася] посад в установах, відповідальних за серйозні порушення прав людини та винних у серйозному зловживанні службовим становищем" (див. пункт 50 висновку).
250. Мета Закону "Про очищення влади" полягала у захисті та підтвердженні демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні, відновленні довіри до органів державної влади та створенні умов для формування нової системи державного управління відповідно до європейських стандартів.
251. Заходи, які застосовувалися до заявників, були достатньо індивідуалізованими та мали розглядатися як вжиті під час надзвичайної ситуації, спричиненої тривалою війною та іноземною агресією.
252. Люстрація була нагальною вимогою суспільства та необхідною умовою для переходу на якісно новий рівень державного управління. Вона торкнулася обмеженої кількості осіб, які були тісно пов’язані з попереднім антидемократичним режимом, з метою відновлення довіри до державних установ.
253. Право на доступ до державної служби не було абсолютним. Могли існувати неузгодженості, та українське законодавства протягом тривалого часу встановлювало певні вимоги до кандидатів на посади державної служби. Наприклад, Президент України не міг обіймати свою посаду більше двох строків підряд. Такі обмеження робили неможливою надмірну концентрацію влади. Закон "Про очищення влади" переслідував таку саму мету. Він передбачав заборону доступу до державної служби на десять років особам, які обіймали певні високі посади у державному апараті у 2010-2014 роках. Це був виключний, обмежений за дією у часі інструмент захисту демократії.
254. Беручи до уваги соціально-політичну ситуацію в Україні у 2014 році, люстраційний процес був необхідним та єдиним можливим заходом для відновлення довіри до органів державної влади, шляхом звільнення з посад осіб, чиї дії могли відкласти або унеможливити встановлення в Україні демократичного режиму.
255. Уряд зазначив, що під час парламентського обговорення законопроєкту до нього було внесено зміни: перелік осіб, які підпадали під люстрацію, був зменшений, а виборні посади були виключені зі сфери застосування закону.
(b) Щодо третього заявника
256. Уряд наголосив, що на третього заявника накладалися дисциплінарні стягнення, що доводило, що його доброчесність і професійна діяльність були "далеко не зразковими" (див. пункт 46).
(c) Щодо четвертого та п’ятого заявників
257. Уряд порівняв процес люстрації в Україні із ситуацією у згаданій справі "Найдін проти Румунії" (Naidin v. Romania), в якій Суд не встановив порушення статті 8 Конвенції у поєднанні зі статтею 14 Конвенції у зв’язку із застосованими до заявників обмеженнями щодо обіймання посад державної служби, але не у приватному секторі. Оскільки державні службовці, особливо ті, які обіймають посади, що передбачають високий рівень відповідальності, як наприклад, посада, на якій хотів поновитися заявник у зазначеній справі, володіли частиною суверенної влади держави, то застосована до заявника заборона не була непропорційна переслідуваній державою законній меті забезпечити відданість осіб, відповідальних за захист суспільних інтересів. Уряд порівняв зазначену ситуацію із ситуацією у цій справі, оскільки у ній так само не було обмежень щодо працевлаштування у приватному секторі.
258. Уряд також проводив відмінність зі справою "Адамсонс проти Латвії" (Adamsons v. Latvia), заява № 3669/03, від 24 червня 2008 року, в якій заявника позбавили права бути обраним у зв’язку з його попередньою службою у прикордонній службі УРСР, що перебувала під керівництвом КДБ. У зазначеній справі Суд встановив, що критерії застосування обмежень були занадто широкими та поширювалися на нерозумний період часу.
259. Аналогічно Уряд проводив відмінність зі справою "Івановський проти колишньої Югославської Республіки Македонії" (Ivanovski v. the former Yugoslav Republic of Macedonia), що стосувалася звільнення Голови Конституційного Суду, якому було заборонено обіймати будь-які посади державної служби та у наукових інституціях, та чиї перспективи на працевлаштування у приватному секторі були обмежені; крім того, він стикнувся із навішуванням на нього ярлика колишнього інформатора.
260. Уряд зазначив, що на відміну від справи "Соро проти Естонії" (<…>), у доводах заявників не було жодних доказів, що їхнє звільнення, як частина люстраційного процесу, вплинуло на їхню емоційну та фізичну недоторканість, репутацію або можливість розвивати відносини з іншими.
261. Четвертого заявника звільнили з посади через неподання заяви про незастосування до нього Закону "Про очищення влади", хоча йому заздалегідь було відомо про цей обов’язок. До того ж, під час перебування на державній службі йому оголошувалися догани (див. пункт 22), що доводить, що його доброчесність у виконанні професійних обов’язків була "далеко не зразковою".
2. Оцінка Суду
(a) Підхід Суду
262. Суд розглянув велику кількість справ щодо процесу люстрації після переходу від правління тоталітарного комунізму до демократії, який, залежно від країни, полягав у публічному викритті, частковому позбавленні прав та обмеженні права обіймати посади у державному секторі та деяких сферах, пов’язаних з державною таємницею, осіб, які мали зв’язок з попередніми тоталітарними режимами, зокрема таємно співпрацювали з їхніми службами безпеки (див. наведену у пункті 204 практику).
263. Проте, як зазначила Венеціанська комісія (див. пункти 68-71 остаточного висновку у пункті 108), Закон "Про очищення влади" стосувався двох окремих періодів: періоду правління тоталітарного комунізму та періоду перебування при владі Президента Януковича. Справи перших чотирьох заявників стосуються останнього періоду.
264. Отже, хоча принципи, розроблені Судом у справах щодо проведення посткомуністичної люстрації, можуть бути застосовні у цій справі в частині щодо перших чотирьох заявників, має враховуватися особливість їхньої ситуації.
(b) Чи було втручання у право заявників на повагу до їхнього приватного життя
265. З огляду на зазначені міркування (див. пункти 208-211) щодо застосовності статті 8 Конвенції Суд вважає, що було втручання у права заявників на повагу до їхнього приватного життя.
266. Таке втручання відповідає статті 8 Конвенції лише, якщо воно здійснювалося "згідно із законом" і було "необхідним у демократичному суспільстві" для досягнення однієї або більше цілей, зазначених у другому пункті.
(c) Чи здійснювалося втручання "згідно із законом"
267. Застосовані до заявників заходи ґрунтувалися на національному законодавстві, Законі "Про очищення влади". Закон був опублікований, тому немає підстав сумніватися в його доступності. Він також був достатньо передбачуваним для заявників. Закон "Про очищення влади" містив перелік посад, обіймання яких передбачало застосування до відповідних осіб обмежувальних заходів відповідно до Закону (див. пункти 73-75, та, для порівняння, згадане рішення у справі "Анчев проти Болгарії" (Anchev v. Bulgaria), пункт 96).
268. Нездатність заявників передбачити, що таке законодавство буде прийнято під час зайняття ними посад, які стали підставою для застосування до них обмежувальних заходів, не ставить під сумнів законність втручання у розумінні Конвенції. Незворотність дії в часі, як така, заборонена лише пунктом 1 статті 7 Конвенції щодо кримінальних правопорушень і покарань (там само, пункт 97), тоді як передбачені Законом "Про очищення влади" заходи такого характеру не мають (див. пункти 151-158).
269. Отже, той факт, що на момент подій поведінка заявників була законною, є аспектом, який також може враховуватися під час оцінки необхідності втручання.
(d) Чи переслідувало втручання законну мету
270. У справах щодо посткомуністичної люстрації в інших державах Центральної та Східної Європи Суд встановив, що люстраційні заходи переслідували законні цілі захисту національної та громадської безпеки, запобігання заворушенням, а також захисту прав і свобод інших (див. згадані рішення у справах "Сідабрас та Джяутас проти Литви" (<…>), пункт 55, "Найдін проти Румунії" (Naidin v. Romania), пункт 51, та "Анчев проти Болгарії" (Anchev v. Bulgaria), пункт 100).
271. Суд зазначає, що відповідно до оцінки Венеціанської комісії Закон "Про очищення влади" переслідував дві законні цілі: (і) захист суспільства від осіб, які з огляду на їхню поведінку в минулому могли становити загрозу новоствореному демократичному режиму, та (іі) очищення державного управління від осіб, причетних до широкомасштабної корупції (див. пункти 23 і 24 остаточного висновку Комісії у пункті 108).
272. Суд не вбачає підстав ставити під сумнів те, що у відповідний період державна служба України дійсно стикнулася зі значними труднощами, які виправдовували необхідність застосування заходів з реформування для досягнення двох цілей, вказаних Венеціанською комісією (див. також пункти 285 і 286). У цьому контексті проголошені Законом "Про очищення влади" цілі можуть розглядатися як такі, що загалом відповідають цілям, визнаним Судом законними у його практиці щодо посткомуністичної люстрації у державах Центральної та Східної Європи (див. пункт 270).
273. Проте роль Суду відрізняється від ролі Венеціанської комісії (див., mutatis mutandis, рішення у справі "Муршіч проти Хорватії" [ВП] (<…>) [GC], заява № 7334/13, пункти 111 і 112, від 20 жовтня 2016 року щодо Європейського комітету з питань запобігання катуванням чи нелюдському або такому, що принижує гідність, поводженню чи покаранню) тим, що Суд має переконатися, чи переслідували законну мету застосовані до заявників заходи розглянуті не in abstracto, а з огляду на конкретні обставини їхніх справ, і чи були вони "необхідні у демократичному суспільстві" у розумінні пункту 2 статті 8 Конвенції.
274. На думку Суду, його попередні висновки у справах щодо посткомуністичної люстрації (див. пункт 270) лише частково стосуються цієї справи, зокрема щодо перших чотирьох заявників, оскільки передбачені Законом "Про очищення влади" заходи мають набагато ширшу сферу застосування та були застосовані до заявників за обставин, що відрізнялися від тих, які відбувалися у країнах Центральної та Східної Європи під час впровадження ними люстраційних програм.
275. Зокрема, у зазначених справах Суд розглядав ситуації колишніх (як стверджувалося) працівників спецслужб тоталітарного режиму. Проте у цій справі заявники обіймали посади у державних установах, які принаймні принципово ґрунтувалися на демократичних конституційних засадах, хоча і працювали за часів уряду Президента Януковича, якого широко критикували через авторитарні тенденції та вважали причетним до широкомасштабної системної корупції. Крім того, вбачається, що їхнє звільнення ґрунтувалося на колективній відповідальності осіб, які працювали у державних установах, коли при владі був Президент Янукович, незалежно від конкретних виконуваних ними функцій та їхнього зв’язку з антидемократичними тенденціями і подіями, що відбувались у той період. Отже, стверджувана загроза, яку широке коло осіб, до якого застосовувалися передбачені Законом "Про очищення влади" заходи, становило для діяльності демократичних установ, не може прирівнюватися до загрози, яка виникає у випадках співпраці із спецслужбами тоталітарних режимів.
276. Усталений принцип практики Суду (див. згадане рішення у справі "Адамсон проти Латвії" (Adamsons v. Latvia), пункт 116) та інших документів Ради Європи щодо люстрації (див., наприклад, пункти 4 і 12 Резолюції ПАРЄ та пункт "с" Керівних принципів ПАРЄ у пунктах 104 і 105) полягає у тому, що люстрація не може застосовуватись для покарання, відплати або помсти. Це також стосується оскаржуваних заходів, передбачених Законом "Про очищення влади" (див. також у зв’язку з цим пункт 25 остаточного висновку Комісії у пункті 108).
277. Згідно з твердженнями Верховного Суду та доводами Уряду мета Закону "Про очищення влади" полягала у відновленні довіри до державних установ і захисті демократичної форми правління (див. пункти 92, 245, 246 і 252). Проте цілком можливо, що зазначені цілі могли бути досягнуті шляхом застосування менш суворих заходів як, наприклад, якщо це можливо, відсторонення заявників від їхніх керівних посад після проведення індивідуальної оцінки та, якщо це можливо, переведення на менш відповідальні посади. Далекосяжний характер застосованих до заявників заходів (див. пункт 208) у поєднанні з доволі гострими формулюваннями, використаними у статті 1 Закону "Про очищення влади" щодо цілей Закону (див. пункт 72), порушують питання про те, що деякі із цих заходів принаймні частково були вмотивовані помстою тим, хто асоціювався з попередньою владою.
278. Якби це було так, тоді передбачені Законом "Про очищення влади" заходи могли вважатися не такими, що переслідували законну мету захисту демократичної форми правління, а такими, що підривали цю форму правління у зв’язку з політизацією державної служби, проблемою, для боротьби з якою цей Закон був нібито розроблений (див. доводи Уряду у пункті 235).
279. Крім того, не слід забувати, що передбачені Законом "Про очищення влади" заходи були застосовані до заявників, а інформація про це була негайно опублікована. У згаданій справі "Караджанов проти Колишньої Югославської Республіки Македонії" (Karajanov v. the former Yugoslav Republic of Macedonia), пункти 75-77, Суд постановив, що опублікування рішення Комісії з питань люстрації Північної Македонії, в якому було зазначено, що заявник співпрацював зі службами державної безпеки у 1960-х роках, не переслідувало жодної законної мети у розумінні пункту 2 статті 8 Конвенції, оскільки (і) на той момент заявник не обіймав посаду державної служби та не був кандидатом на посаду державної служби, а (іі) рішення було опубліковано до розгляду судами скарги заявника.
