Справа «Полях та інші проти України» (Заява № 58812/15 та 4 інші заяви - див. перелік у додатку)

Це рішення набуло статусу остаточного відповідно до пункту 2 статті 44 Конвенції. Його текст може підлягати редакційним виправленням.

У справі "Полях та інші проти України"

Європейський суд з прав людини (п’ята секція), засідаючи палатою, до складу якої увійшли:

Ангеліка Нуссбергер (<…>), Голова,

Габріеле Куцско-Штадльмайер (<…>),

Ганна Юдківська (<…>),

Андре Потоцький (<…>),

Йонко Грозєв (<…>),

Сіофра О’Лірі (<…>),

Лятіф Хусейнов (<…>), судді

та Клаудія Вестердік (<…>), Секретар секції,

після обговорення за зачиненими дверима 24 вересня 2019 року

постановляє таке рішення, що було ухвалено у той день:

1. Справу було розпочато за п’ятьма заявами, поданими у різні дати, зазначені у таблиці в додатку, до Суду проти України на підставі статті 34 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) п’ятьма громадянами України, відомості про яких і дати народження яких зазначені у додатку.

2. Заявників представляли юристи, відомості про яких зазначені у додатку. Уряд України (далі - Уряд) представляв його Уповноважений, п. І. Ліщина.

3. Заявники стверджували, зокрема, що застосування до них обмежувальних заходів відповідно до Закону України "Про очищення влади" (люстрацію) порушило їхні права за статтею 8 Конвенції. Перші три заявники також скаржилися на те, що тривала неспроможність національних судів розглянути їхні позови щодо звільнення на підставі цього Закону порушила їхнє право на справедливий судовий розгляд упродовж розумного строку за статтею 6 Конвенції. Другий заявник також скаржився на відсутність у його розпорядженні ефективного засобу юридичного захисту у зв’язку з його скаргами.

4. 30 травня 2017 року про перші три заяви було повідомлено Уряд.

5. 14 листопада 2018 року Уряд було повідомлено про зазначені скарги четвертого та п’ятого заявників за статтею 8 Конвенції, а решту скарг у цих двох заявах було визнано неприйнятними відповідно до пункту 3 правила 54 Регламенту Суду .

I. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

А. Довідкова інформація щодо подій в Україні у 2010-2014 роках

6. 07 лютого 2010 року Віктора Януковича обрали Президентом України. Бюро Організації з безпеки і співробітництва в Європі (далі - ОБСЄ) з демократичних інститутів і прав людини загалом позитивно оцінило виборчий процес (див. пункт 110).

7. 25 лютого 2010 року Президент Янукович вступив на пост.

8. 30 вересня 2010 року Конституційний Суд України ухвалив Рішення, яким визнав неконституційними зміни, внесені до Конституції України у 2004 році, які значно скоротили повноваження Президента та діяли з 2005 року до ухвалення Рішення Конституційного Суду України. Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія) розкритикувала Рішення та його наслідки для конституційного ладу України (див. пункт 106). На практиці це Рішення призвело до збільшення конституційних повноважень Президента у порівнянні з тим, якими вони були на момент проведення президентських виборів.

9. Низка міжнародних спостерігачів висловила занепокоєння стосовно того, що вони вважали вибірковим переслідуванням політичних опонентів Президента Януковича, яке розпочалося у листопаді 2010 року, коли було призначено нового Генерального прокурора України. Ці матеріали узагальнені в рішеннях Суду у справах "Луценко проти Украни" (Lutsenko v. Ukraine), заява № 6492/11, пункти 46 і 47, від 03 липня 2012 року, та "Тимошенко проти України" (Tymoshenko v. Ukraine), заява № 49872/11, пункти 187 і 188, від 30 квітня 2013 року, а також у пунктах 112 і 113.

10. У 2012 році Комісар Ради Європи з прав людини висловив серйозне занепокоєння щодо тверджень про політичний тиск на судову владу в Україні (див. відповідну доповідь в рішенні у справі "Олександр Волков проти України" (Oleksandr Volkov v. Ukraine), заява № 21722/11, пункт 80, ЄСПЛ 2013).

11. Міжнародні спостерігачі, а саме ОБСЄ, вважали, що парламентські вибори в Україні у 2012 році не відповідали міжнародним стандартам, зокрема через втручання уряду у виборчий процес, і були кроком назад у порівнянні із загальнонаціональними виборами 2010 року (див. пункти 111 і 112).

12. Президентство Януковича закінчилося в результаті акцій протесту, відомих як "Євромайдан", які відбувалися у період з листопада 2013 року по 22 лютого 2014 року. Події, що відбувалися під час цих акцій протесту, є предметом розгляду кількох інших заяв до Суду.

13. У звіті Міжнародної дорадчої групи (далі - МДГ), органу, створеного Генеральним Секретарем Ради Європи для оцінки ефективності проведених українськими органами влади розслідувань подій під час Євромайдану у період з листопада 2013 року по лютий 2014 року та подій у м. Одесі у квітні 2014 року, події Євромайдану узагальнено так:

"1. Наприкінці листопада 2013 року, після прийняття українською владою рішення не підписувати довгоочікувану Угоду про асоціацію між Україною та ЄС, у Києві відбулися проєвропейські та антиурядові акції протесту. Подальші спроби української влади розігнати ці акції протесту призвели до збільшення числа їхніх учасників, активізації протидії та розширення географії їх присутності. У період з листопада 2013 року по лютий 2014 року відбулась низка сутичок, які призвели до загибелі більше 100 осіб та поранення більше 1000 (цивільних та правоохоронців), а також до зникнення без вісти деяких осіб. Конфлікт між українською владою та учасниками акцій протесту "Євромайдан" закінчився наприкінці лютого 2014 року, коли кілька високопосадовців (включно з Президентом Януковичем) втекли чи подали у відставку, а уряд було змінено" (Звіт Міжнародної дорадчої групи про проведення нагляду за розслідуванням подій у м. Одесі 02 травня 2014 року).

14. Законом України від 21 лютого 2014 року № 742-VII Верховна Рада України постановила про відновлення дії Конституції України у редакції 2004 року.

15. 22 лютого 2014 року Постановою № 757-VII Верховна Рада України встановила, що п. Янукович у неконституційний спосіб самоусунувся від здійснення президентських повноважень. Вона призначила позачергові вибори Президента України, які відбулися 25 травня 2014 року.

В. Трудовий стаж заявників у відповідний період

16. Заявники є державними службовцями, які до звільнення відповідно до Закону України "Про очищення влади" (люстрацію) 2014 року (далі - Закон "Про очищення влади"), обіймали певні посади державної служби.

17. До роботи у Чернігівській обласній прокуратурі перший заявник розпочинав свою кар’єру як слідчий, потім працював районним прокурором у Чернігівській області. У незазначену дату в або до 2005 року його перевели до Генеральної прокуратури України (далі - ГПУ). Потім він обіймав посади:

(i) заступника начальника управління організації роботи з документами ГПУ з 21 січня 2012 року по 16 липня 2014 року та

(ii) начальника управління організації роботи з документами ГПУ з 16 липня 2014 року по 23 жовтня 2014 року.

18. Другий заявник обіймав такі посади:

(i) заступника начальника управління податкової міліції, начальника слідчого відділу податкової міліції Державної податкової адміністрації у Миколаївській області з 03 лютого 2009 року по 08 травня 2013 року,

(ii) начальника слідчого управління фінансових розслідувань Головного управління Міністерства доходів і зборів України в області з 08 травня 2013 року по 29 липня 2013 року та

(iii) першого заступника начальника слідчого управління фінансових розслідувань Головного управління Міністерства доходів і зборів України в області з 29 липня 2013 року по 29 жовтня 2014 року.

19. Вбачається, що зміни у назвах посад другого заявника у 2013-2014 роках були пов’язані із загальною реорганізацією Державної податкової служби України, яка до 2012 року була незалежним органом. Того року вона була об’єднана з Державною митною службою України з метою створення Міністерства доходів і зборів України. Можливо, аналогічні зміни відбулись і в назві посади, яку у той самий період обіймав четвертий заявник (див. далі).

20. Третій заявник у період з 19 грудня 2002 року по 23 жовтня 2014 року обіймав посаду заступника прокурора Чернігівської області.

21. Четвертий заявник у період з 26 квітня 2006 року по 25 березня 2015 року обіймав посаду начальника Державної податкової інспекції України у місті Яремче.

22. 27 липня 2006 року та 11 вересня 2008 року Державна податкова адміністрація України оголосила четвертому заявнику догани "за неналежну організацію роботи та контролю", що призвело до невиконання завдань зі збору податків у першому півріччі 2006 та 2008 років відповідно.

23. П’ятий заявник у 1990-1991 роках обіймав посаду другого секретаря районного комітету Комуністичної партії Української Радянської Соціалістичної Республіки (далі - Українська РСР).

З 16 березня 2010 року по 21 липня 2015 року він обіймав посаду заступника начальника управління агропромислового розвитку Олександрівської районної державної адміністрації.

С. Звільнення заявників відповідно до Закону "Про очищення влади"

24. Закон "Про очищення влади" набув чинності 16 жовтня 2014 року. Він передбачав звільнення осіб, які, як заявники: (і) обіймали певні посади державної служби у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року (далі - правило одного року) чи у Комуністичній партії Української РСР до 1991 року або (іі) не подали заяви про застосування до них заборон, як це вимагалося Законом "Про очищення влади", і забороняв їм обіймати посади державної служби та певні інші посади протягом десяти років (див. пункти 73, 74, підпункт (ііі) пункту 75 і пункт 77).

25. Відповідно до Закону "Про очищення влади" відомості про заявників було опубліковано в Єдиному державному реєстрі осіб, щодо яких застосовано положення Закону "Про очищення влади" - загальнодоступній онлайн базі даних, яка ведеться Міністерством юстиції України (див. пункт 78)-1.

26. Відповідні конкретні обставини щодо звільнення заявників наведено далі.

1. Перші три заявники

27. У жовтні 2014 року на підставі відомостей про трудовий стаж (див. пункти 18-20) перших трьох заявників було звільнено відповідно до Закону "Про очищення влади".

2. Четвертий заявник

28. 01 березня 2014 року Кабінет Міністрів України постановив ліквідувати Міністерство доходів і зборів України та знову створити окремі Державну податкову службу України та Державну митну службу України.

29. 16 січня 2015 року заявника було попереджено, що його буде звільнено у зв’язку з ліквідацією Міністерства (див. пункт 28).

30. 24 лютого 2015 року Державна фіскальна служба України наказала розпочати процес подання заяв і проведення перевірки відповідно до Закону "Про очищення влади" (див. пункт 77) щодо керівників і заступників керівників територіальних органів Міністерства (яке все ще перебувало у процесі ліквідації). Згідно з графіком проведення перевірки в Івано-Франківській області її було розпочато 12 березня 2015 року. Відповідно до Закону "Про очищення влади" посадові особи, щодо яких здійснювалась перевірка, повинні були протягом десяти днів, до 22 березня 2015 року, подати заяву, повідомивши, чи вважали вони, що до них застосувався Закон "Про очищення влади".

31. 07 березня 2015 року заявник отримав листа від свого роботодавця, яким його було поінформовано, що він мав подати заяву про проведення перевірки, передбаченої Законом "Про очищення влади".

32. Під час проведення перевірки заявник перебував на лікарняному. Згідно з його твердженнями він перебував у лікарні з 10 по 25 березня 2015 року.

33. 25 жовтня 2015 року керівник заявника звільнив його. У відповідному наказі містилося загальне посилання на Закон "Про очищення влади", а не на які-небудь його конкретні положення.

34. 26 березня 2015 року заявник подав заяву про проведення перевірки, передбаченої Законом "Про очищення влади". Вочевидь, у ній містилося твердження, що Закон "Про очищення влади" до нього не застосовувався.

3. П’ятий заявник

35. 17 липня 2015 року у рамках перевірки, передбаченої Законом "Про очищення влади", заявник подав заяву, повідомивши, що у 1990-1991 роках він обіймав посаду другого секретаря районного комітету Комуністичної партії Української РСР. У зв’язку з цим 21 липня 2015 року його було звільнено відповідно до Закону "Про очищення влади" (див. підпункт (ііі) пункту 75).

D. Провадження у національних адміністративних судах

1. Перший заявник

36. 13 листопада 2014 року перший заявник подав до Окружного адміністративного суду м. Києва позов проти ГПУ, вимагаючи поновлення на посаді. Зокрема, він стверджував, що його звільнення відповідно до Закону "Про очищення влади" суперечило положенням Конституції України, якими заборонялася зворотна дія законів, та проголошувалося, що відповідальність мала бути індивідуальною (див. підпункти (vii) та (viii) пункту 71). Звільнення також суперечило принципам люстрації, закріпленим Парламентською Асамблеєю Ради Європи у Резолюції від 27 червня 1996 року № 1096 "Про заходи, спрямовані на ліквідацію спадку колишніх комуністичних тоталітарних режимів", і пов’язаними з цим Керівними принципами (далі - Резолюція ПАРЄ та Керівні принципи ПАРЄ відповідно, див. пункти 104 і 105).

Заявник також стверджував, що Закон "Про очищення влади" не відповідав вимогам "якості закону" відповідно до Конвенції і суперечив статтям 6, 8 і 14 Конвенції та статті 1 Протоколу № 12 до Конвенції . Він послався на рішення Суду щодо посткомуністичної люстрації: "Сідабрас і Джяутас проти Литви" (<…>), заяви № 55480/00 і № 59330/00, ЄСПЛ 2004-VIII; "Турек проти Словаччини" (Turek v. Slovakia), заява № 57986/00, ЄСПЛ 2006-II (витяги); "Матиєк проти Польщі" (Matyjek v. Poland), заява № 38184/03, від 24 квітня 2007 року; "Бобек проти Польщі" (Bobek v. Poland), заява № 68761/01, від 17 липня 2007 року, та "Любох проти Польщі" (Luboch v. Poland), заява № 37469/05, від 15 січня 2008 року. Насамкінець, заявник стверджував, що не сприяв "узурпації влади" колишнім Президентом України Віктором Януковичем (термін, використаний у Законі "Про очищення влади", див. пункт 72) або порушенням прав людини. Він також заперечував проти внесення відомостей про нього до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону "Про очищення влади".

37. 17 листопада 2014 року Окружний адміністративний суд міста Києва відкрив провадження у справі заявника.

38. 20 січня 2015 року суд провів засідання, під час якого заслухав думки сторін стосовно можливості звернення до Верховного Суду України для вирішення питання про внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності Закону "Про очищення влади" та зупинення провадження до розгляду питання Верховним Судом України. Ані заявник, ані відповідач не заперечували. Наприкінці засідання суд передав це питання до Верховного Суду України та зупинив провадження.

39. 05 січня 2015 року перший заявник звернувся до Міністерства юстиції України зі скаргою на застосування до нього Закону "Про очищення влади". 11 лютого 2015 року Міністерство відповіло, що дія Закону розповсюджувалася без обмежень на всі категорії зазначених у ньому посадових осіб, а організація проведення відповідних передбачених Законом перевірок покладалася на керівників, до повноважень яких належало звільнення з посад відповідних осіб.

40. Перший заявник неодноразово звертався до Конституційного Суду України, щоб дізнатися про перебіг провадження щодо Закону "Про очищення влади". Його інформували, що провадження тривало.

2. Другий заявник

41. 28 листопада 2014 року другий заявник оскаржив своє звільнення в Окружному адміністративному суді міста Києва, вимагаючи поновлення на посаді та відшкодування втраченої заробітної плати.

42. 19 грудня 2014 року суд за клопотанням другого заявника вирішив звернутися до Верховного Суду України для розгляду питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності положень Закону "Про очищення влади" та зупинив провадження у справі до розгляду питання Верховним Судом України.

3. Третій заявник

43. 24 жовтня 2014 року третій заявник звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом проти ГПУ, вимагаючи поновлення на посаді та відшкодування втраченої заробітної плати. Зокрема, він стверджував, що його звільнення відповідно до Закону "Про очищення влади" суперечило положенням Конституції України, якими заборонялася зворотна дія законів та проголошувалося, що відповідальність мала бути індивідуальною (див. підпункти (vii) та (viii) пункту 71). Він не сприяв "узурпації влади" колишнім Президентом України Віктором Януковичем або порушенням прав людини.

44. 18 грудня 2014 року третій заявник подав клопотання про зупинення провадження у його справі до розгляду Конституційним Судом України конституційного подання Верховного Суду України (див. пункт 60).

45. Того ж дня суд задовольнив це клопотання.

46. 20 лютого 2015 року за результатами проведеного ГПУ службового розслідування було встановлено, що працівники прокуратури Чернігівської області були причетні до "несправедливого переслідування громадян за участь у законних акціях протесту". Цьому сприяла "відсутність дієвого контролю" з боку колишніх керівників прокуратури області, зокрема третього заявника.

47. 15 грудня 2015 року третій заявник, посилаючись на затримку у розгляді питання Конституційним Судом України, подав клопотання про поновлення провадження.

48. 24 грудня 2015 року адміністративний суд залишив клопотання заявника без задоволення на тій підставі, що провадження у Конституційному Суді України тривало, а тому обставини, які призвели до зупинення провадження, не відпали (див. відповідні положення законодавства у пункті 89).

4. Четвертий заявник

49. Четвертий заявник подав позов до адміністративних судів, вимагаючи поновлення на посаді. Він стверджував, що:

(i) його звільнення суперечило національному законодавству, оскільки його було звільнено, коли він перебував на лікарняному (частина третя статті 40 Кодексу законів про працю України передбачає, що роботодавець не може розірвати трудовий договір у період перебування працівника у відпустці, у тому числі у період його тимчасової непрацездатності тривалістю до чотирьох місяців);

(ii) насправді він подав необхідну заяву після виходу з лікарняного;

(iii) Закон "Про очищення влади" суперечив Резолюції ПАРЄ та Керівним принципам ПАРЄ (див. пункти 104 і 105), а також рішенню Суду у справі "Адамсонс проти Латвії" (Adamsons v. Latvia), заява № 3669/03, пункт 116, від 24 червня 2008 року, оскільки ним передбачалася система колективної, а не індивідуальної відповідальності, і він був занадто загальним з цього погляду;

(iv) Закон "Про очищення влади" суперечив положенням Конституції України, які гарантують принцип індивідуальної відповідальності та презумпцію невинуватості (див. пункт 71).

50. 12 травня 2015 року Івано-Франківський окружний адміністративний суд відмовив у задоволенні позову четвертого заявника. Суд встановив, що з огляду на займану заявником посаду він був зобов’язаний подати заяву про проведення перевірки відповідно до Закону "Про очищення влади". Незважаючи на перебування на лікарняному він був поінформований про цей обов’язок. Закон "Про очищення влади" був lex specialis щодо Кодексу законів про працю України, на який посилався четвертий заявник, і не містив жодних обмежень щодо звільнення у період тимчасової непрацездатності. Щодо посилань четвертого заявника на Конституцію України, то жодного Рішення Конституційного Суду України про визнання положень Закону "Про очищення влади" неконституційними прийнято не було.

51. У поданих згодом апеляційній та касаційній скаргах четвертий заявник повторив по суті ті самі аргументи. Він також додав, що хоча Закон "Про очищення влади" не було визнано неконституційним, він мав застосовуватися відповідно до конституційних принципів індивідуальної відповідальності та презумпції невинуватості.

52. У вересні 2015 року та 24 січня 2018 року Львівський апеляційний адміністративний суд і Верховний Суд відповідно залишили без змін постанову суду першої інстанції, значною мірою, підтримавши його обґрунтування.

5. П’ятий заявник

53. П’ятий заявник подав позов до адміністративних судів, вимагаючи поновлення на посаді. Він стверджував, inter alia, що застосування до нього Закону "Про очищення влади"суперечило затвердженим у Резолюції ПАРЄ принципам, зокрема, з огляду на необхідність врахування індивідуальної, а не колективної, вини, презумпції невинуватості та процесуальним гарантіям, а також конституційним принципам, які гарантують рівність, індивідуальний характер правової відповідальності, право на працю та право на рівний доступ до державної служби (див. пункти 71 і 104). Він також стверджував, що його звільнення суперечило положенням Кодексу законів про працю України, оскільки на момент подій він перебував у відпустці.

54. 07 лютого 2018 року Донецький окружний адміністративний суд відмовив у задоволенні позову. Він обґрунтував це тим, що з огляду на неоскарження заявником застосовування до нього положення Закону "Про очищення влади" стосовно колишніх членів Комуністичної партії, та відсутність Рішення Конституційного Суду України щодо неконституційності положень Закону "Про очищення влади", підстав для визнання звільнення незаконним не було. Суд також відхилив аргумент п’ятого заявника щодо незаконності його звільнення у зв’язку з його перебуванням у відпустці на момент подій.

55. П’ятий заявник подав апеляційну скаргу. Окрім своїх попередніх аргументів він також послався на Проміжний висновок Венеціанської комісії щодо Закону "Про очищення влади" (див. пункт 32 Висновку у пункті 107), в якому було зазначено, що партійна приналежність, політичні та ідеологічні причини не повинні використовуватися як підстави для люстраційних заходів, а також на її Остаточний висновок щодо Закону "Про очищення влади" (див. пункти 69 і 70 Висновку у пункті 108), в якому було висловлено сумніви щодо виправданості застосування люстрації до осіб, причетних до комуністичного режиму, з огляду на сплив значного періоду часу після його падіння. Він також стверджував, що його звільнення суперечило положенню Керівних принципів ПАРЄ, яке передбачало, що ніхто не може "бути предметом люстрації виключно через членство або діяльність у будь-якій організації, яка була законною на момент такого членства або діяльності" (див. підпункт "і" у пункті 105), а також вказав на проміжний висновок Венеціанської комісії щодо Закону "Про очищення влади" (див. пункти 63 і 64 Висновку у пункті 107), в якому було зазначено, що Закон "Про очищення влади" суперечив цьому принципу.

56. Згідно з твердженнями п’ятого заявника в згаданому рішенні Суду у справі "Адамсонс проти Латвії" (Adamsons v. Latvia) було встановлено принцип, що для того, аби люстраційні заходи відповідали Конвенції, мала враховуватися особиста поведінка заявника. У його справі цього зроблено не було. Посилаючись на згадане рішення Суду у справі "Матиєк проти Польщі" (Matyjek v. Poland), заявник стверджував, що передбачені Законом "Про очищення влади" заходи становили кримінальне переслідування у розумінні Конвенції, проте його дії було "криміналізовано" ретроспективно, що суперечило, зокрема, конституційному принципу незворотної дії законів. До того ж, він не мав необхідних "кримінальних" процесуальних гарантій під час люстраційної процедури.

57. Остаточною постановою від 25 квітня 2018 року Донецький апеляційний адміністративний суд залишив без змін рішення суду першої інстанції, підтримавши його обґрунтування. Він також вказав на відсутність рішення Суду, яким би було встановлено порушення у зв’язку із застосуванням заходів, передбачених Законом "Про очищення влади", та що посилання на практику ЄСПЛ щодо інших країн не мало безпосереднього стосунку до справи, оскільки фактологічні обставини у цих справах відрізнялися. Висновки Венеціанської комісії не носили обов’язкового характеру.

58. Суди зазначили, що оскільки на момент подій Конституційний Суд України не ухвалив Рішення, яким би визнав положення Закону "Про очищення влади" неконституційними, його положення були чинними та були застосовані до заявника законно.

59. 30 травня 2018 року колегія у складі трьох суддів Верховного Суду відмовила у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою п’ятого заявника, оскільки касаційна скарга не могла бути подана у справах щодо звільнення державних службовців, окрім справ, які мали виняткове значення, якого справа п’ятого заявника не мала.

Е. Провадження у Конституційному Суді України

60. 17 листопада 2014 року Верховний Суд України звернувся з поданням щодо конституційності положень Закону "Про очищення влади" стосовно членів Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, високопосадовців Державної судової адміністрації України, суддів, які брали участь у провадженнях щодо протестувальників "Євромайдану" та осіб, визнаних "політичними в’язнями" (пункт 6 частини першої статті 3, пункти 2 і 13 частини другої статті 3, а також частина третя статті 3 Закону "Про очищення влади" , див. пункт 73 і підпункти (і) та (іі) пункту 75). Верховний Суд України стверджував, що зазначені положення суперечили окремим положенням Конституції України, зокрема тим, які гарантують верховенство права, індивідуальну відповідальність і незалежність суддів (див. пункт 71).

61. 20 січня 2015 року сорок сім народних депутатів звернулися з поданням щодо конституційності положень Закону "Про очищення влади" , якими передбачалося звільнення та заборона доступу до державної служби на підставі того, що особа обіймала певну посаду у певній період часу, окрім випадків, коли такі заборони було накладено за рішенням суду, яким встановлювалося вчинення правопорушення конкретною особою (частини третя і шоста статті 1 та частини перша-четверта і восьма статті 3 Закону).

Вони стверджували, що відповідні положення суперечили, зокрема, конституційним принципам верховенства права, у тому числі принципу юридичної визначеності та законності, рівності, праву на доступ до державної служби, праву на працю, праву на повагу до людської гідності, презумпцію невинуватості, принципам індивідуального характеру відповідальності та незворотності дії законів у часі (див. пункт 71).

Суть їхнього аргументу полягала в тому, що Закон, по суті, притягував до відповідальності посадових осіб за певні дії, які не були протиправними на момент їхнього вчинення, скоріше на підставі колективної, а не індивідуальної оцінки їхньої вини, без належного судового розгляду.

З метою обґрунтування цих аргументів депутати посилалися, inter alia, на:

(i) принципи люстрації, схвалені Резолюцією ПАРЄ (див. пункт 104);

(ii) практику Суду, зокрема, згадані рішення у справах "Матиєк проти Польщі" (Matyjek v. Poland) та "Адамсонс проти Латвії" (Adamsons v. Latvia); та

(iii) проміжний висновок Венеціанської комісії щодо Закону "Про очищення влади" (див. пункт 107).

62. Верховний Суд України та народні депутати просили Конституційний Суд України невідкладно прийняти до провадження їхні подання та розглянути їх протягом місяця, як це вимагалося Законом України "Про Конституційний Суд України" (див. пункт 80).

63. 16 березня 2015 року Верховний Суд України звернувся з іще одним поданням щодо конституційності положень Закону "Про очищення влади" , які передбачали звільнення та застосування десятирічної заборони на доступ до державної служби правоохоронців і посадових осіб органів місцевого самоврядування, які обіймали посади упродовж одного року або у період "Євромайдану" (див. частина третя статті 1, пункти 7-9 частини першої статті 3 та пункт 4 частини другої статті 3 Закону "Про очищення влади" у пунктах 73 і 74).

Верховний Суд України просив Конституційний Суд України розглянути, чи відповідали зазначені положення конституційним принципам, які гарантували, зокрема, право на доступ до державної служби, незворотність дії законів у часі, індивідуальний характер відповідальності та презумпцію невинуватості.

Верховний Суд України зазначив, що передав це питання на розгляд Конституційного Суду України за ініціативою судів нижчих інстанцій, у 133 справах, у тому числі Окружного адміністративного суду міста Києва та Вищого адміністративного суду України.

64. 12 лютого, 18 та 31 березня 2015 року відповідно за згаданими поданнями колегії суддів Конституційного Суду України винесли ухвали про відкриття конституційного провадження та 01 квітня 2015 року об’єднали ці провадження.

65. 25 грудня 2015 року Верховний Суд України звернувся до Конституційного Суду України з третім поданням з проханням розглянути питання, чи відповідали положення Закону "Про очищення влади" щодо звільнення посадових осіб і десятирічної заборони на зайняття ними посад державної служби через неподання передбаченої Законом заяви конституційним принципам, які гарантують право на доступ до державної служби, індивідуальний характер відповідальності та презумпцію невинуватості.

66. 10 лютого 2016 року колегія суддів Конституційного Суду України відкрила провадження за третім поданням Верховного Суду України.

67. 22 березня 2016 року Конституційний Суд України провів відкрите засідання у справі. Наприкінці засідання суд видалився до нарадчої кімнати-2.

68. 06 липня 2017 року Конституційний Суд України об’єднав усі справи в одне провадження.

69. Згідно з наданою Урядом інформацією Конституційний Суд України розглядав справу на закритих пленарних засіданнях 06 квітня, 02 та 10 червня, 05 липня, 27 жовтня 2016 року, 31 січня, 21 квітня, 06 липня та 06 вересня 2017 року, 31 січня і 28 листопада 2018 року та 14 травня 2019 року-3.

70. Провадження у Конституційному Суді України триває.

II. ВІДПОВІДНЕ НАЦІОНАЛЬНЕ ЗАКОНОДАВСТВО ТА ПРАКТИКА

А. Конституція України

71. Конституція України 1996 року встановлює таке:

(i) принцип верховенства права, у тому числі найвищу юридичну силу Конституції України над звичайним законодавством (стаття 8);

(ii) принцип неможливості звуження прав, відповідно до якого "при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод" (стаття 22);

(iii) рівність незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних або інших ознак (стаття 24);

(iv) право кожного на повагу до його гідності (стаття 28);

(v) рівне право доступу громадян до державної служби (стаття 38);

(vi) право на працю, що "включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, та захист від незаконного звільнення" (стаття 43);

(vii) принцип незворотності дії в часі законів, окрім випадків, коли вони пом’якшують або скасовують відповідальність особи (стаття 58);

(viii) принцип індивідуальної (а не колективної) відповідальності, сформульований так: "юридична відповідальність особи має індивідуальний характер" (стаття 61). Те саме положення також передбачає принцип non bis in idem: "Ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення.";

(ix) принцип презумпції невинуватості у тому сенсі, що "особа вважається невинуватою у вчиненні злочину і не може бути піддана кримінальному покаранню, доки її вину не буде доведено в законному порядку і встановлено обвинувальним вироком суду" (стаття 62);

(x) конституційні права можуть бути обмежені лише у випадках, передбачених Конституцією України (стаття 64);

(xi) принцип незалежності суддів, які можуть бути звільнені лише на підставах, чітко визначених Конституцією України , таких як закінчення строку їхнього призначення або обрання, неспроможність виконувати повноваження за станом здоров’я тощо (стаття 126);

(xii) несумісність посади судді з певною діяльністю, визначеною у статті 127 Конституції України , яка передбачає, що "судді не можуть належати до політичних партій, профспілок, брати участь у будь-якій політичній діяльності, мати представницький мандат, обіймати будь-які інші оплачувані посади, виконувати іншу оплачувану роботу, крім наукової, викладацької чи творчої.".

В. Закон України "Про очищення влади (люстрацію)" у редакції 2014 року (далі - Закон "Про очищення влади")

1. Визначення та принципи

72.Стаття 1 Закону "Про очищення влади" визначає цілі та принципи Закону так:

"1. Очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.

2. Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України Віктором Януковичем, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах:

верховенства права та законності;

відкритості, прозорості та публічності;

презумпції невинуватості;

індивідуальної відповідальності;

гарантування права на захист.".

2. Категорії осіб, до яких застосовуються обмежувальні заходи: правило одного року та правило періоду "Євромайдану"

73. Закон передбачає звільнення певних категорій осіб з їхніх посад державної служби. До них відносяться особи, які (а) не менше одного року у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року (далі - однорічний період) або (b) у будь-який період часу з 21 листопада 2013 року по 22 лютого 2014 року (далі - період "Євромайдану") обіймали такі посади:

(i) керівників, заступників керівників самостійних структурних підрозділів певних центральних або обласних правоохоронних органів: Генеральної прокуратури України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Міністерства внутрішніх справ України (поліція), органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та митну політику, податкової міліції;

(ii) голів та заступників голів обласної державної адміністрації, голови районної державної адміністрації;

(iii) членів Вищої ради юстиції, членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Голови Державної судової адміністрації України та його заступників;

(iv) Президента України, Прем’єр-міністра України, членів Уряду та керівників центральних органів виконавчої влади;

(v) Секретаря Ради національної безпеки і оборони України та його заступника, глави Адміністрації Президента України, Керівника Секретаріату Кабінету Міністрів України;

(vi) начальників штабів Збройних сил України та їхніх заступників;

(vii) членів незалежних національних комісій, що здійснюють відповідно державне регулювання природних монополій, державне регулювання у сферах зв’язку та інформатизації, ринків цінних паперів і фінансових послуг; та

(viii) керівників державних, у тому числі казенних, підприємств оборонно-промислового комплексу, а також державних підприємств, що належать до сфери управління суб’єкта надання адміністративних послуг (частина третя статті 1, частини перша та друга статті 3 Закону "Про очищення влади).

3. Десятирічна та п’ятирічна заборони

74. Потім до особи, звільненої з будь-якої із зазначених посад на підставі наведених причин, застосовувалася заборона протягом десяти років з дня набрання чинності Законом, тобто до 16 жовтня 2024 року, обіймати позиції посадових і службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування або керівників державних підприємств оборонно-промислового комплексу, а також державних підприємств, що належать до сфери управління суб’єкта надання адміністративних послуг (частина друга та пункт 3 частини першої Закону "Про очищення влади") (далі - десятирічна заборона).

75. Закон також передбачає звільнення та заборону доступу до посад державної служби деяких інших категорій державних службовців. Для певних категорій підстави застосування Закону мають бути встановлені рішенням суду, з огляду на особисті дії державного службовця, а не на зайняття ним певних посад. Для цих категорій п’ятирічна заборона має обчислюватися з дня набрання чинності відповідним рішенням суду (далі - п’ятирічна заборона):

(i) працівники правоохоронних органів, прокурори та судді, які брали участь у провадженнях щодо протестувальників "Євромайдану", якщо цих протестувальників у подальшому було звільнено від відповідальності відповідно до Законів України від 29 січня та 21 лютого 2014 року (пункти 9-13 частини другої статті 3 та частина третя статті 1) - десятирічна заборона;

(ii) працівники правоохоронних органів, прокурори та судді, які брали участь у провадженнях щодо сорока двох осіб, спеціально визначених як "політичні в’язні" та реабілітованих Законом України від 27 лютого 2014 року (частина третя статті 3 та частина четверта статті 1) - п’ятирічна заборона;

(iii) колишні високопосадовці Комуністичної партії Радянського Союзу або її філії в Українській Радянській Соціалістичній Республіці (далі - Українська РСР), починаючи від секретаря районного комітету і вище; колишні високопосадовці центрального комітету Комуністичного союзу молоді (комсомол) в Українській РСР, починаючи від секретаря і вище; штатні працівники чи негласні агенти КДБ, Головного розвідувального управління Радянського Союзу (ГРУ), випускники вищих навчальних закладів КДБ (крім найнятих ними осіб технічних спеціальностей) (частина четверта статті 3) - десятирічна заборона;

(iv) будь-які посадові та службові особи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, які обіймаючи відповідну посаду у період з 25 лютого 2010 року до 22 лютого 2014 року, здійснювали заходи, спрямовані на узурпацію влади Президентом України Віктором Януковичем, підрив основ національної безпеки, оборони чи територіальної цілісності України, що спричинило порушення прав і свобод людини, якщо це було встановлено рішенням суду, яке набрало законної сили (частина п’ята статті 3) - п’ятирічна заборона;

(v) будь-які посадові та службові особи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, які у період "Євромайдану" своїми рішеннями перешкоджали реалізації права на зібрання або завдали шкоди життю, здоров’ю або майну фізичних осіб, якщо це було встановлено рішенням суду, яке набрало законної сили (частина шоста статті 3) - п’ятирічна заборона;

(vi) будь-які посадові та службові особи, які (а) співпрацювали із спецслужбами інших держав; (b) підривали основи національної безпеки, оборони чи територіальної цілісності України; (с) закликали публічно до порушення територіальної цілісності та суверенітету України; (d) розпалювали міжнаціональну ворожнечу; або (e) призвели до порушення прав людини та основоположних свобод, визнаних рішенням Європейського суду з прав людини (частина сьома статті 3) - п’ятирічна заборона;

(vii) особи, декларації яких було визнано недостовірними або активи яких, набуті за час перебування на посадах державної служби, перевищували дохід, отриманий із законних джерел (частина восьма статті 3) - десятирічна заборона.

76. До однієї і тієї самої особи може застосовуватися десятирічна та п’ятирічна заборони, якщо цього вимагають обставини (частина шоста статті 1 Закону "Про очищення влади" ).

4. Процедура

77. Закон "Про очищення влади" вимагає від усіх посадових і службових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування подавати своїм керівникам упродовж часу, встановленого відповідним органом державної влади, заяву, в якій повідомляється, чи застосовуються до них які-небудь заборони, визначені Законом "Про очищення влади" , та про згоду на проходження перевірки (частина перша статті 4 та пункти 1-10 частини першої статті 2). Після початку перевірки у відповідному органі державної влади усі, працюючі в ньому, державні службовці повинні подати заяву протягом десяти днів. Неподання заяви або подання заяви, в якій зазначено про застосування Закону "Про очищення влади" , є підставами для звільнення (частина третя статті 4). Якщо державний службовець подає заяву про незастосування до нього Закону "Про очищення влади", відповідний орган проводить перевірку та складає висновок. Якщо за результатом перевірки встановлено, що Закон "Про очищення влади" застосовується до посадової особи, то його керівник або звільняє його, або надсилає висновок до органу, до повноважень якого належить звільнення такої особи (частина чотирнадцята статті 5).

78. Відомості про осіб та посади, з яких їх було звільнено, а також період застосування до них заборони вносяться до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону "Про очищення влади" , загальнодоступної онлайн бази даних, яка ведеться Міністерством юстиції України (стаття 7).

С. Закон України "Про відновлення довіри до судової влади в Україні" у редакції 2014 року

79. 08 квітня 2014 року було прийнято Закон України "Про відновлення довіри до судової влади в Україні", 11 квітня 2014 року він набрав чинності. Його Прикінцеві та перехідні положення передбачали, inter alia, що з дати набрання чинності законом припиняються повноваження всіх членів Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, голів усіх судів від вищих до місцевих, а також секретарів судових палат вищих судів і судових палат апеляційних судів. Закон передбачав проведення нових виборів на зазначені посади.

D. Закон України "Про Конституційний Суд України" у редакціях 1996 та 2017 років

80.Стаття 57-4 Закону України "Про Конституційний Суд України" у редакції 1996 року передбачала, що Конституційний Суд України мав розглядати конституційні подання протягом трьох місяців або, якщо суд визнавав подання невідкладним, протягом одного місяця. Цей період мав обчислюватися з дня прийняття ухвали про відкриття провадження у справі.

81.Стаття 75 Закону України "Про Конституційний Суд України" від 13 липня 2017 року, який набрав чинності 03 серпня 2017 року, передбачає, що конституційне провадження має бути закінчено впродовж шести місяців з дати постановлення ухвали про відкриття такого провадження.