КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ
ОКРЕМА ДУМКА
(РОЗБІЖНА)
судді Конституційного Суду України Олега Первомайського у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) статті 90, підпункту 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VIII, частини сьомої статті 21 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 7 червня 2001 року № 2493-III
Велика палата Конституційного Суду України (далі - Конституційний Суд) 20 січня 2026 року ухвалила Рішення № 1-р/2026 у справі № 1-301/2019(7129/19) за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) статті 90, підпункту 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про державну службу" , частини сьомої статті 21 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" (далі - Рішення).
На підставі статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України", § 74 Регламенту Конституційного Суду України вважаю за потрібне викласти окрему думку (розбіжну) щодо Рішення та низки інших значущих понять та явищ.
Що ухвалив Конституційний Суд
1. Конституційний Суд у Рішенні:
- статтю 90 Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (далі - Закон № 889), частину сьому статті 21 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 7 червня 2001 року № 2493-III зі змінами визнав такими, що відповідають Конституції України (є конституційними);
- підпункт 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889 у тім, що у ньому не встановлено перехідних умов пенсійного забезпечення чи компенсаційних механізмів для осіб, які у період з 15 березня 2000 року до дня набрання чинності Законом № 889 обіймали посади державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування, але станом на 1 травня 2016 року не мали потрібного стажу для призначення пенсії на підставі статті 37 Закону України "Про державну службу" від 16 грудня 1993 року № 3723-XII зі змінами (далі - Закон № 3723), визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним);
- закрив конституційне провадження у справі за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) підпункту 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889 у тім, що він унеможливив перерахунок розмірів пенсій, призначених на підставі статті 37 Закону № 3723, на підставі пункту 6 статті 62 Закону України "Про Конституційний Суд України" - наявність рішення Конституційного Суду України щодо того самого предмета.
2. Варто зазначити, що стосовно підпункту 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889 Конституційний Суд ухвалив одразу два рішення, а саме: рішення по суті справи ( пункт 2 резолютивної частини) та процесуальне рішення про закриття конституційного провадження у справі-1 ( пункт 3 резолютивної частини ).
__________
-1У зв’язку з ухваленням Конституційним Судом Рішення від 23 грудня 2022 року № 3-р/2022.
Вважаю, що з огляду на певну нетиповість ситуації, а саме на те, що Конституційний Суд ухвалив одразу два рішення стосовно одного й того ж припису Закону № 889, слід було дати хоча б лаконічні пояснення з цього питання в мотивувальній частині Рішення .
Щодо безсторонності складу Конституційного Суду в цьому конституційному провадженні
3. Першою підставою для моєї незгоди з Рішенням є те, що, на мою думку, його ухвалено з порушенням вимог щодо безсторонності складу Конституційного Суду.
Уникаючи дублювання більшості аргументів, що були викладені раніше-2, зазначу таке.
__________
-2Див. Окрему думку судді Конституційного Суду України Олега Первомайського у справі за конституційним поданням Верховного Суду щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 3 розділу III "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про визнання таким, що втратив чинність, Закону України "Про перелік об’єктів права державної власності, що не підлягають приватизації"" та Окрему думку судді Конституційного Суду України Олега Первомайського у справі за конституційним поданням 47 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) приписів абзаців першого - четвертого частини другої, частини третьої, частин шостої - дев’ятої, частин двадцятої, двадцять першої, двадцять другої, частини двадцять шостої, частин двадцять восьмої - тридцять третьої статті 91, статті 92 Закону України "Про альтернативні джерела енергії", частин другої, четвертої, пункту 3 частини дев’ятої статті 65 Закону України "Про ринок електричної енергії".
Верховна Рада України Постановою від 16 жовтня 2019 року № 195-XI призначила Совгирю Ольгу Володимирівну постійним представником Верховної Ради України у Конституційному Суді (далі - Постійний представник).
Конституційне провадження у справі № 1-301/2019(7129/19) за конституційним поданням Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо відповідності Конституції України (конституційності) статті 90, підпункту 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про державну службу" , частини сьомої статті 21 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" відкрила Друга колегія суддів Першого сенату Конституційного Суду ухвалою від 17 грудня 2019 року № 326-2(I)/2019.
Відкриту частину пленарного засідання Великої палати Конституційного Суду у цій справі було проведено 17 лютого 2020 року.
Постійний представник не брав участі в цьому засіданні та листом від 11 лютого 2020 року № 11/302 проінформував Конституційний Суд про неможливість узяти участь у засіданні та висловив прохання розглянути цю справу у відкритій частині пленарного засідання Великої палати Конституційного Суду за його відсутності.
До Конституційного Суду 3 березня 2020 року від Постійного представника надійшло клопотання про долучення документів до матеріалів справи № 30/7-126 (53307) (вх. № 11/48 від 4 березня 2020 року), в якому з посиланням на пункт 5 частини першої статті 71 Закону України "Про Конституційний Суд України" було заявлено клопотання "приєднати до матеріалів справи лист Міністерства соціальної політки України (вих. № 2884/0/2-20/54 від 25 лютого 2020 року) ", який було надіслано Постійному представнику на його запит до Міністерства соціальної політки України [вих. № 30/10-93 (39973) від 18 лютого 2020 року].
4. Верховна Рада України Постановою від 27 липня 2022 року № 2442-IX призначила Совгирю Ольгу Володимирівну на посаду судді Конституційного Суду.
У зв’язку з відставкою судді-доповідача у справі № 1-301/2019(7129/19) суддю Конституційного Суду Совгирю Ольгу Володимирівну у грудні 2022 року було визначено суддею-доповідачем у цій справі.
Отже, ухвалення Рішення відбулося за участі судді Конституційного Суду Совгирі Ольги Володимирівни, яка в період з дня відкриття конституційного провадження у справі № 1-301/2019(7129/19) та до дня призначення на посаду судді Конституційного Суду перебувала на посаді та виконувала функції Постійного представника одного з учасників цього провадження.
Ураховуючи наведене, вважаю, що у справі № 1-301/2019(7129/19) мало місце процесуальне сумісництво, що унеможливило дотримання вимоги щодо безсторонності складу Конституційного Суду, що є обов’язковою передумовою для ухвалення ним рішень.
5. Розглядаючи питання щодо дотримання вимоги безсторонності складу Конституційного Суду в цьому та інших конституційних провадженнях, на мою думку, слід також зазначити таке.
Суддя Конституційного Суду Совгиря Ольга Володимирівна 7 грудня 2022 року подала заяву про самовідвід у справі № 1-301/2019(7129/19) з обґрунтуванням підстав для його задоволення, це, зокрема реалізація нею як Постійним представником окремих повноважень учасника конституційного провадження.
Конституційний Суд Ухвалою від 2 березня 2023 року № 21-у/2023 відмовив у задоволенні зазначеної заяви про самовідвід.
Суддя Конституційного Суду Совгиря Ольга Володимирівна 11 вересня 2023 року подала заяву про самовідвід (за нововиявленими обставинами) у справі № 1-301/2019(7129/19) з посиланням, зокрема, на факт подання нею як Постійним представником клопотання про долучення документів до матеріалів справи від 3 березня 2020 року № 30/7-126 (53307) (вх. № 11/48 від 4 березня 2020 року).
Конституційний Суд протокольною ухвалою повернув заяву про самовідвід (за нововиявленими обставинами) судді Конституційного Суду Совгирі Ользі Володимирівні без розгляду.
Отже, у цьому та низці інших конституційних проваджень-3 Конституційний Суд не виявив підстав для задоволення самовідводів та відводів судді Конституційного Суду на тій підставі, що суддя до дня призначення перебувала на посаді та виконувала функції Постійного представника одного з основних учасників конституційного провадження - Верховної Ради України.
__________
-3Див., зокрема ухвали від 21 грудня 2022 року № 567-у/2022, від 31 січня 2023 року № 8-у/2023, від 2 лютого 2023 року № 11-у/2023, від 2 березня 2023 року № 19-у/2023, від 2 березня 2023 року № 22-у/2023, від 18 квітня 2023 року № 38-у/2023, від 20 квітня 2023 року № 43-у/2023, від 15 червня 2023 року № 59-у/2023, від 15 червня 2023 року № 60-у/2023, від 7 вересня 2023 року № 94-у/2024, від 7 вересня 2023 року № 95-у/2023, від 12 жовтня 2023 року № 106-у/2024.
Однак Конституційний Суд, розв’язуючи це питання вперше в Ухвалі від 8 вересня 2022 року № 525-у/2022 у справі № 1-234/2019(5329/19), дійшов висновку про те, що "у цій справі представництво Верховної Ради України у Конституційному Суді України здійснювала Совгиря О.В., вона брала участь у відкритій частині пленарного засідання Конституційного Суду України, заявляла клопотання.
Зважаючи на те, що процесуальне сумісництво судді Конституційного Суду України та учасника конституційного провадження в межах однієї і тієї ж справи неприпустиме, суддя Конституційного Суду України Совгиря О.В. не може брати участі у розгляді цієї справи як суддя", (друге речення абзацу першого, абзац другий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини ).
Обстоюючи цю юридичну позицію, Конституційний Суд протягом 2022-2024 років неодноразово ухвалював аналогічні процесуальні рішення в низці інших конституційних проваджень-4.
__________
-4Ухвали від 21 грудня 2022 року № 568-у/2022, від 21 грудня 2022 року № 569-у/2022, від 31 січня 2023 року № 6-у/2023, від 31 січня 2023 року № 7-у/2023, від 2 лютого 2023 року № 10-у/2023, від 2 лютого 2023 року № 12-у/2023, від 2 березня 2023 року № 23-у/2023, від 16 березня 2023 року № 29-у/2023, від 18 квітня 2023 року № 39-у/2023, від 18 квітня 2023 року № 40-у/2023, від 18 квітня 2023 року № 41-у/2023, від 18 квітня 2023 року № 42-у/2023, від 20 квітня 2023 року № 44-у/2023, від 20 квітня 2023 року № 47-у/2023, від 16 травня 2023 року № 53-у/2023, від 4 липня 2023 року № 67-у/2023, від 11 липня 2023 року № 68-у/2023, від 1 лютого 2024 року № 18-у/2024.
6. Порівняльний аналіз двох юридичних позицій, які сформулював Конституційний Суд щодо цього питання, вказує на те, що підставою для задоволення відводу або самовідводу одного із суддів є лише ті випадки, коли, по-перше, суддя, яка раніше перебувала у статусі Постійного представника, брала участь у відкритій частині пленарного засідання Конституційного Суду у відповідному конституційному провадженні, по-друге, наявність клопотань Постійного представника.
Тобто, на думку Конституційного Суду, наявність у минулому в одного із суддів Конституційного Суду статусу Постійного представника одного з учасників конституційного провадження не є самодостатньою підставою для відводу або самовідводу судді Конституційного Суду.
Проте у разі дотримання такої юридичної позиції Конституційний Суд, розглядаючи заяви про самовідвід у справі № 1-301/2019(7129/19), мав урахувати, що Постійний представник, по-перше, у лютому 2020 року у письмовій формі висловив прохання щодо розгляду цієї справи у відкритій частині пленарного засідання Великої палати Конституційного Суду за його відсутності, по-друге, у березні 2020 року подав згадане клопотання про долучення документів до матеріалів справи.
З огляду на наведене відмова у задоволенні Конституційним Судом заяви про самовідвід від 7 грудня 2022 року та відмова від розгляду заяви про самовідвід (за нововиявленими обставинами) від 11 вересня 2023 року, мало наслідком порушення вимоги щодо безсторонності складу Конституційного Суду в цьому конституційному провадженні та юридичної позиції, сформульованої Конституційним Судом в цьому питанні-5.
__________
-5Конституційний Суд у Рішенні та інших актах, які він ухвалив у цьому конституційному провадженні, не навів аргументів, наприклад, з вказівкою на потребу забезпечення кворуму Конституційного Суду, які б пояснювали зміну чи уточнення юридичної позиції, сформульованої ним в Ухвалі від 8 вересня 2022 року № 525-у/2022 у справі № 1-234/2019(5329/19).
Щодо змісту Рішення
( Див. текст )
7. Незважаючи на ту обставину, що Рішення було ухвалено з порушенням вимоги щодо безсторонності складу Конституційного Суду, вважаю доречним висловити окремі міркування й стосовно змісту Рішення.
8. До найбільш важливих складових змісту Рішення слід віднести поняття "перехідні умови пенсійного забезпечення" та "компенсаційні механізми"відсутність яких у підпункті 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889 щодо певної категорії осіб і є підставою для визнання цього припису неконституційним.
Однак щодо правильності вказівки в Рішенні одразу на обидва ці поняття є сумніви. Йдеться про помилковість, на моє переконання, вказівки на "перехідні умови пенсійного забезпечення", відсутність яких, за висновком Конституційного Суду, є однією з вад предмета конституційного контролю.
Аргументуючи останню тезу, зазначу таке.
За пунктом 6 частини першої статті 92 Конституції України та юридичною позицією Конституційного Суду "Верховна Рада України має конституційне повноваження ухвалювати закони, що визначають та змінюють нормативне регулювання пенсійного забезпечення" (перше речення абзацу першого підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 23 грудня 2022 року № 3-р/2022 ).
Конституційний Суд у Рішенні слушно посилається на те, що "Верховна Рада України, ухваливши Закон № 889, реалізувала належні їй як єдиному органові законодавчої влади в Україні конституційні повноваження щодо визначення в законах основ соціального захисту, форм і видів пенсійного забезпечення державних службовців" ( абзац четвертий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду від 23 грудня 2022 року № 3-р/2022); "стаття 46 та інші норми Конституції України не містять вказівки на права чи гарантії щодо застосування "особливих умов" або "особливого порядку" пенсійного забезпечення <...> державних службовців" ( абзац другий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду від 23 грудня 2022 року № 3-р/2022 ).
Отже, Верховна Рада України, реалізуючи свої конституційні повноваження, ухвалила Закон № 889, яким відмовилась від "особливих умов"або "особливого порядку" пенсійного забезпечення публічних службовців. Подальше внормування пенсійних відносин публічних службовців мало бути здійснене на підставі Закону України "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування" від 9 липня 2003 року № 1058-IV зі змінами, за винятком осіб, зазначених у пунктах 10 і 12 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889 , яким надано право на пенсійне забезпечення на підставі статті 37 Закону № 3723.
Із цих міркувань, сформульований у Рішенні висновок щодо потреби унормування "перехідних умов пенсійного забезпечення" є вимогою щодо запровадження особливих умов пенсійного забезпечення для певної групи осіб - державних службовців, які у період з 15 березня 2000 року до дня набрання чинності Законом № 889 обіймали посади державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування, але станом на 1 травня 2016 року не мали потрібного стажу для призначення пенсії на підставі статті 37 Закону № 3723.
Тобто Конституційний Суд водночас:
- визнає наявність розсуду законодавця у питанні відмови від "особливих умов" або "особливого порядку" пенсійного забезпечення державних службовців та службовців місцевого самоврядування й відсутність конституційних гарантій надання таких "особливих умов" або "особливого порядку" пенсійного забезпечення;
- зобов’язує Верховну Раду України внормувати "перехідні умови пенсійного забезпечення" для певного кола публічних службовців.
Ураховуючи наведене, сумнівною є юридична позиція за якою Конституційний Суд має повноваження зобов’язувати Верховну Раду України визначати або в інший спосіб унормувати "перехідні умови пенсійного забезпечення" для певного кола публічних службовців.
9. Більш слушною виглядає юридична позиція Конституційного Суду, сформульована в Рішенні, в аспекті потреби внормування в Законі № 889 "компенсаційних механізмів" для певного кола осіб у випадках законодавчих змін в регулюванні суспільних відносин у разі, коли в учасників цих відносин були сформовані певні правомірні сподівання.
З огляду на формування Конституційним Судом сучасної національної конституційної доктрини, вважаю, що сформульована в Рішенні юридична позиція щодо обов’язку законодавця зі встановлення в законі "компенсаційних механізмів" у разі внесення змін, насамперед у законодавство, що внормовує соціальні та пенсійні відносини, є застосовною й в низці інших конституційних проваджень.
Щодо предмету формування правомірних сподівань (легітимних очікувань)
10. Мотивуючи неконституційність підпункту 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889 Конституційний Суд у Рішенні:
- зазначив, що "сплата додаткового збору на обов’язкове державне пенсійне страхування та/або єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування із заробітної плати державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування (далі - підвищені відрахування) упродовж тривалого часу - з 15 березня 2000 року до 30 квітня 2016 року включно - сприяла виникненню правомірних очікувань щодо підвищеного розміру їх пенсійного забезпечення у майбутньому" ( абзац сьомий підпункту 4.3 пункту 4 мотивувальної частини);
- виснував, що "відсутність у підпункті 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889 <...> положень щодо перехідних умов пенсійного забезпечення чи компенсаційних механізмів для осіб, які у період з 15 березня 2000 року до 30 квітня 2016 року включно перебували на посадах державної служби, служби в органах місцевого самоврядування, сплачували підвищені відрахування, але на день набрання чинності Законом № 889 не мали потрібного стажу для призначення пенсії на підставі статті 37 Закону № 3723, спричинила виникнення у зазначеної категорії громадян відчуття руйнування їхніх легітимних очікувань <...>" ( абзац п’ятий підпункту 4.4 пункту 4 мотивувальної частини).
11. Аналізуючи наведені мотиви Рішення слід зазначити таке.
По-перше, дискусійним є твердження про те, що "правомірні очікування" взагалі можуть формуватися щодо "підвищеного розміру пенсійного забезпечення у майбутньому".
Щодо істинності цього судження є цілком логічні запитання, а саме: порівняно з яким іншим розміром пенсійного забезпечення має бути підвищення. Чи може очікування "підвищеного розміру пенсійного забезпечення у майбутньому", з огляду на його в певній мірі "розпливчатий зміст", отримати юридичний захист. Рішення не містить відповіді на ці запитання.
По-друге, Конституційний Суд у Рішенні твердить про формування "правомірних очікувань" щодо "підвищеного розміру пенсійного забезпечення у майбутньому" і водночас доходить висновку про наявність у певного кола осіб відчуття руйнування їхніх легітимних очікувань у зв’язку з тим, що у підпункті 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889 відсутні положення щодо перехідних умов пенсійного забезпечення чи компенсаційних механізмів".
Однак, як визначив сам Конституційний Суд, "правомірні очікування"формувались у публічних службовців щодо "підвищеного розміру пенсійного забезпечення у майбутньому", а не щодо "перехідних умов пенсійного забезпечення чи компенсаційних механізмів". Тому відчуття руйнування очікувань цих осіб мало б стосуватись того предмета, який початково визначив Конституційний Суд.
Тобто, якщо публічні службовці очікували "підвищений розмір пенсійного забезпечення у майбутньому", то саме щодо цього явища й могло виникнути відчуття руйнування їхніх очікувань, а не стосовно "перехідних умов пенсійного забезпечення чи компенсаційних механізмів".
У Рішенні відсутнє пояснення щодо підстав зміни предмета правомірних сподівань (легітимних очікувань).
Щодо періоду формування правомірних сподівань (легітимних очікувань)
12. Згідно з Рішенням підпункт 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889 є неконституційним у тім, що у ньому не встановлено перехідних умов пенсійного забезпечення чи компенсаційних механізмів для осіб, які у період з 15 березня 2000 року до дня набрання чинності Законом № 889 обіймали посади державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування, але станом на 1 травня 2016 року не мали потрібного стажу для призначення пенсії на підставі статті 37 Закону № 3723.
13. Буквальне тлумачення цього формулювання дає підстави для висновку, що перехідні умови пенсійного забезпечення чи компенсаційні механізми мають бути запроваджені лише для тих осіб, які перебували на посадах державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування протягом усього періоду, визначеного у Рішенні, а саме з 15 березня 2000 року до 1 травня 2016 року, тобто більше 16 років.
У разі помилковості такого тлумачення виникає питання щодо того, який же період перебування на посадах державної служби або на посадах в органах місцевого самоврядування у цьому часовому інтервалі-6 є достатнім та необхідним для того, щоб особа могла претендувати на "перехідні умови пенсійного забезпечення" чи "компенсаційні механізми".
__________
-6З 15 березня 2000 року до 1 травня 2016 року.
У цьому аспекті аналізу мотивації Рішення важливо те, що Конституційний Суд спочатку посилається на своє Рішення від 23 грудня 2022 року № 3-р/2022 , за яким "диференціація прав учасників суспільних відносин за певним часовим (темпоральним) показником [наприклад, за строком перебування на посадах державної служби (стаж служби)] є традиційним та поширеним засобом нормативного регулювання, застосування якого в законодавстві саме по собі не свідчить про дискримінаційний характер подібних приписів" ( абзац четвертий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини).
Однак надалі Конституційний Суд у Рішенні висновує:
- "застосування цієї диференціації стає дискримінаційним, якщо воно не має об’єктивного та розумного обґрунтування" (друге речення абзацу шостого підпункту 4.5 пункту 4 мотивувальної частини);
- "зміна юридичного регулювання пенсійного забезпечення державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування призвела до такого" ( абзац сьомий підпункту 4.5 пункту 4 мотивувальної частини);
- "зміна умов пенсійного забезпечення державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування найбільш негативно вплинула на тих, кому станом на 1 травня 2016 року залишилося найменше часу до набуття права на призначення пенсії" (сьоме речення абзацу десятого підпункту 4.5 пункту 4 мотивувальної частини).
Тобто за висновком Конституційного Суду надання права на пенсійне забезпечення на підставі статті 37 Закону № 3723 лише особам, зазначеним у пунктах 10 і 12 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889 , є дискримінаційним.
14. Опонуючи цій частині мотивації, наведеної у Рішенні, зазначу таке.
У дискусії щодо можливої дискримінації за певним часовим (темпоральним) показником [наприклад, за строком перебування на посадах державної служби (стаж служби)] слід згадати про те, що навіть виконавши Рішення та змінивши "часові межі" для надання права на вибір пенсійного забезпечення на підставі статті 37 Закону № 3723, наприклад, встановивши стаж публічної служби у 1 (один) або 5 (п’ять) років, український парламент лише створить нову норму закону для її оспорювання вже тими особами, які не матимуть і такого зменшеного стажу публічної служби.
Тому, стверджуючи у Рішенні про дискримінацію стосовно певного кола осіб, Конституційний Суд, насправді, формулює нову та доволі дискусійну юридичну позицію щодо самої можливості встановлення в законі певних часових показників.
15. Мотивація Рішення ґрунтується також на тому, що "відсутність у підпункті 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889 <...> положень щодо перехідних умов пенсійного забезпечення чи компенсаційних механізмів для осіб, які у період з 15 березня 2000 року до 30 квітня 2016 року включно перебували на посадах державної служби, служби в органах місцевого самоврядування <...> спричинила виникнення у зазначеної категорії громадян відчуття руйнування їхніх легітимних очікувань, що є несумісним із вимогою юридичної визначеності, яка є складовою принципу верховенства права" ( абзац п’ятий підпункту 4.4. пункту 4 мотивувальної частини).
Однак, при визначенні у Рішенні часового періоду, протягом якого за твердженням Конституційного Суду були сформовані правомірні сподівання (легітимні очікування), не враховано те, що Закон № 889 було ухвалено 10 грудня 2015 року, опубліковано в газеті "Голос України" № 250 від 31 грудня 2015 року й він набув чинності 1 травня 2016 року.
Тобто приписами Закону № 889 було встановлено перехідний період між його офіційним оприлюдненням і набранням ним чинності та його застосуванням.
Установлення перехідного періоду у разі внесення законодавчих змін у ділянці пенсійного забезпечення надає особам, яких стосуються ці зміни, розумно достатній час для пристосування до таких змін.
З огляду на цю обставину виникає сумнів щодо формування правомірних сподівань у осіб, які перебували на посадах публічної служби у період з 31 грудня 2015 року до 30 квітня 2016 року, оскільки в цей період заінтересовані особи мали можливість усвідомити, що Закон № 889 не містить приписів, що встановлюють "особливі умови" пенсійного забезпечення для публічних службовців.
Щодо законодавчого упущення
16. Згідно з Рішенням конституційною вадою оспорюваної норми Закону № 889 є відсутність в ній певних приписів.
У цьому аспекті важливою для врахування була юридична позиція Конституційного Суду, за якою підставою ухвалення рішення щодо неконституційності є випадки виявлення саме законодавчого упущення (legislative omission ), а не встановлення факту відсутності того чи іншого припису акта права, оскільки "законодавче упущення відрізняється від звичайної законодавчої прогалини (лакуни) і є незабезпеченням державою потрібного унормування певного сегмента суспільних відносин, що порушує конституційні норми, принципи, гарантії, права і свободи людини" [ підпункт 4.4 пункту 4 Рішення від 20 грудня 2023 року № 11-р(II)/2023 ].
Оскільки Конституційний Суд у Рішенні не кваліфікував встановлений факт як законодавче упущення, то виникають питання, по-перше, щодо сутності такого конституційного порушення та, по-друге, чи є відсутність приписів щодо "перехідних умов пенсійного забезпечення чи компенсаційних механізмів" у Законі № 889 тим, що відрізняється від законодавчого упущення.
Відсутність відповідей на ці питання в Рішенні негативно впливає на розуміння конституційної доктрини, яку формує Конституційний Суд.
Щодо дня втрати чинності приписом підпункту 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889
( Див. текст )
17. За Рішенням від 23 грудня 2022 року № 3-р/2022 підпункт 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VIII, визнаний неконституційним у тім, що він унеможливив перерахунок розмірів пенсій, призначених на підставі статті 37 Закону № 3723, має втратити чинність через три місяці з дня припинення чи скасування в Україні воєнного стану, введеного Указом Президента України "Про введення воєнного стану в Україні" від 24 лютого 2022 року № 64/2022 зі змінами ( пункт 2 резолютивної частини).
Натомість, ухваливши Рішення щодо того самого припису Закону № 889, Конституційний Суд не скористався повноваженням щодо відтермінування втрати ним чинності. Тому підпункт 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889 у зазначеному Конституційним Судом аспекті є неконституційним та втрачає чинність із дня ухвалення Рішення.
У Рішенні не наведено обґрунтування застосування Конституційним Судом стосовно одного і того самого припису Закону № 889 різних юридичних позицій щодо моменту втрати цим приписом чинності.
Висновки
18. Основний Закон України встановлює обов’язковість рішень та висновків Конституційного Суду, які він ухвалює.
Конституційний Суд у Рішенні зазначив, що "виконання цього Рішення неможливе без належного законодавчого врегулювання. Визнання підпункту 1 пункту 2 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 889 неконституційним <...> покладає на державу позитивний обов’язок щодо унормування цих питань із урахуванням приписів Конституції України та цього Рішення у розумний строк" ( пункт 5 мотивувальної частини).
Вказівка у Рішенні на початкову неможливість його виконання та водночас відсутність в ньому вказівки на конкретний строк для "належного законодавчого врегулювання", на мою думку, нівелює юридичне значення Рішення та його розуміння як частини "живої" Конституції України.
19. Констатувавши у Рішенні позитивний обов’язок держави щодо унормування питань пенсійного забезпечення у розумний строк, Конституційний Суд вочевидь демонструє віру в те, що Рішення буде виконано й розумність все ще має сенс у цьому вже не зовсім розумному світі.
Як реагувати пенсіонерам публічної служби на факт ухвалення Рішення? Мабуть, теж вірити. Вірити в нашу Перемогу, вірити нашій державі та в те, що вони доживуть до виконання Рішення.
| Суддя Конституційного Суду України | Олег ПЕРВОМАЙСЬКИЙ |
