Про визнання незаконним та скасування наказу від 02.04.2013 року N 607/5

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі суддів: головуючого, судді Соколової О. А., суддів: Вєкуа Н. Г., Васильченко І. П., при секретарі судового засідання Макаренко О. С., розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Харківської міської ради до Міністерства юстиції України, третя особа - Державна реєстраційна служба України, про визнання незаконним та скасування наказу від 02.04.2013 року N 607/5 (за участю представників сторін: від позивача - Прокоп'єва К. Є., від відповідача - Жменяка Ю. Ю., від третьої особи - Гришиної Н. В.),

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулася Харківська міська рада з адміністративним позовом до Міністерства юстиції України (далі - відповідач) про визнання незаконним та скасування наказу від 02.04.2013 року N 607/5 "Про заходи щодо взаємодії органів державної реєстрації прав та їх посадових осіб", зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 02.04.2013 року за N 534/23066.

У судовому засіданні 12.06.2013 року до участі у справі залучено Державну реєстраційну службу України в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача.

На виконання вимог ст. 171 КАС України 25 червня 2013 року у N 45 "Офіційного вісника України" опубліковано оголошення про відкриття провадження у даній справі (а. с. 51).

В обґрунтування позову позивач посилається на те, що Харківською міською радою на виконання вимог Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" проводиться облік об'єктів нерухомого майна незалежно від форм власності, здійснюється контроль за використанням житлового фонду. Положення Житлового кодексу Української РСР, який діє на території України, також передбачають низку повноважень виконавчих органів міських рад, спрямованих на облік та контроль використання житлового фонду. Позивач вважає, що наказом Міністерства юстиції України від 02.04.2013 року N 607/5 "Про заходи щодо взаємодії органів державної реєстрації прав та їх посадових осіб" порушуються права та інтереси Харківської міської ради щодо державної реєстрації речових прав на нерухоме майно територіальної громади м. Харкова належним уповноваженим органом державної реєстрації прав. На думку позивача, Мін'юст України, видаючи наказ від 02.04.2013 року N 607/5 "Про заходи щодо взаємодії органів державної реєстрації прав та їх посадових осіб", встановив нові повноваження для Укрдержреєстру, а саме: реєстрацію, скасування реєстрації речових прав на нерухоме майно або скасування записів Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, скасування державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та скасування записів Державного реєстру речових прав на нерухоме майно проводяться державними реєстраторами прав на нерухоме майно, які не передбачені вищезазначеним Законом. Крім того, вважає позивач, що при прийнятті оскаржуваного наказу відповідач перевищив свої повноваження, що визначені Конституцією України та законами України. Позивач прийшов до висновків, що спірний наказ відноситься до регуляторних актів, тому прийняттю цього наказу мало передувати його офіційне опублікування з метою отримання зауважень та пропозицій від фізичних та юридичних осіб. В офіційних виданнях проект наказу оприлюднений не був. Враховуючи наведені обставини, позивач зазначає, що наказ Міністерства юстиції України від 02.04.2013 року N 607/5 "Про заходи щодо взаємодії органів державної реєстрації прав та їх посадових осіб" був виданий з порушенням статей 8, 9 та 13 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". На думку позивача, перелічені умови дають підстави вважати наказ відповідача від 02.04.2013 року N 607/5 "Про заходи щодо взаємодії органів державної реєстрації прав та їх посадових осіб" таким, що порушує права органів місцевого самоврядування та є незаконним.

У судовому засіданні позивач надав пояснення, аналогічні викладеним у позовній заяві, та просив задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

Представник відповідача проти позову заперечував, надав до матеріалів справи письмові заперечення, в яких зазначив, що наказ Міністерства юстиції від 02.04.2013 року N 607/5 "Про заходи щодо взаємодії органів державної реєстрації прав та їх посадових осіб" прийнятий в межах повноважень, у спосіб та з підстав, визначених законодавством. Оскаржуваним наказом регулюються питання взаємодії системи органів державної реєстрації прав та державних реєстраторів прав на нерухоме майно органів державної реєстрації прав під час проведення державної реєстрації права власності та/або речових прав на нерухоме майно. Визначаючи державну політику у відповідній сфері, Мін'юст має право приймати нормативно-правові акти, які регулюють правовідносини у сфері державної реєстрації прав. Державна реєстрація прав - це не одна дія, а система дій з ціллю офіційного визнання і підтвердження державою фактів виникнення, переходу або припинення прав на нерухоме майно, обтяження таких прав шляхом внесення відповідного запису до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно. Оскаржуваний наказ визначає, які саме дії із вказаного переліку покладаються на який із органів системи державної реєстрації прав. Наказ не є регуляторним актом та не порушує регуляторного законодавства. Такий висновок був зроблений Державною службою України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва.

У судовому засіданні представник відповідача просив суд у задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі.

Представник третьої особи у судовому засіданні проти позову заперечував, надав до матеріалів справи письмові пояснення, в яких зазначив, що передумовою прийняття оскаржуваного наказу став аналіз проблемних питань, які мали місце у сфері державної реєстрації прав до запровадження нової системи реєстрації, а саме, окрім іншого, уникнення рейдерського захоплення майна держави чи територіальної громади, проблеми розмежування земель державної та комунальної власності, захист права власності. Укрдержреєстр входить до системи органів державної реєстрації прав, а отже і є органом державної реєстрації прав, він наділений повноваженнями, визначеними статтею 8 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень". Представник третьої особи зазначає, що Міністерство юстиції України, приймаючи оскаржуваний наказ, діяло виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією України та законами України. Крім того, наказ Міністерства юстиції України від 02.04.2013 N 607/5 "Про заходи щодо взаємодії органів державної реєстрації прав та їх посадових осіб" не встановлює нових повноважень для Укрдержреєстру, оскільки такі повноваження встановлені Законом України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень". Оскаржуваний наказ не здійснює правове регулювання адміністративних відносин між регуляторним органом або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, а лише визначає порядок внутрішньої взаємодії між органами державної реєстрації речових прав та їх посадовими особами при здійсненні ними повноважень, визначених законом. Крім того, наказ Міністерства юстиції України від 02.04.2013 року N 607/5 не суперечить вимогам статті 15 та 16 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" і не змінює порядку державної реєстрації речових прав та їх обтяжень.

У судовому засіданні представник третьої особи просив суд у задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали та заслухавши пояснення представників сторін та третьої особи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва виходив з наступного.

Стаття 6 Конституції України, закріплюючи одну з найважливіших засад правової держави - принцип поділу влади, одночасно визначає, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наказом Міністерства юстиції України від 02.04.2013 року N 607/5 "Про заходи щодо взаємодії органів державної реєстрації прав та їх посадових осіб" передбачено випадки, коли державна реєстрація речових прав на нерухоме майно, скасування державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та скасування записів Державного реєстру речових прав на нерухоме майно проводяться державними реєстраторами прав на нерухоме майно Укрдержреєстру відповідно до додатка до цього наказу.

Додатком до наказу є Порядок взаємодії органів державної реєстрації прав та їх посадових осіб (далі - Порядок взаємодії), який визначає процедуру взаємодії системи органів державної реєстрації прав та державних реєстраторів прав на нерухоме майно органів державної реєстрації прав під час проведення державної реєстрації права власності та/або речових прав на нерухоме майно, що виникають, з вказаних у цьому Порядку підстав.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 Закону України 01.07.2004 року N 1952-IV "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" (далі - Закон N 1952) нерухоме майно - земельні ділянки, а також об'єкти, розташовані на земельній ділянці, переміщення яких неможливе без їх знецінення та зміни призначення.

Керуючись Положенням про Міністерство юстиції України, затвердженим Указом Президента України від 6 квітня 2011 року N 395/2011, Мін'юст України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації з питань державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень.

Серед основних завдань Мін'юсту України передбачено формування і забезпечення реалізації політики у сфері з питань державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень (частина 3 Положення).

Згідно ст. 7 Закону N 1952 Міністерство юстиції України, зокрема, забезпечує формування державної політики у сфері державної реєстрації прав; здійснює нормативно-правове регулювання у сфері державної реєстрації прав; здійснює інші повноваження, передбачені цим та іншими законами України та покладені на нього Президентом України.

Тобто, окремо повноваження відповідача, саме у сфері державної реєстрації прав, визначені вказаним Законом.

Оскільки оскаржуваним наказом регулюються питання взаємодії системи органів державної реєстрації прав та державних реєстраторів прав на нерухоме майно органів державної реєстрації прав під час проведення державної реєстрації права власності та/або речових прав на нерухоме майно, суд приходить до висновку, що при визначенні державної політики у відповідній сфері Мін'юст має право приймати нормативно-правові акти, які регулюють правовідносини у сфері державної реєстрації прав.

Статтею 3 Закону N 1952, якою визначені засади державної реєстрації прав, встановлено, що державна реєстрація прав є публічною, проводиться органом державної реєстрації прав.

Відповідно до ч. 1 ст. 6 цього Закону систему органів державної реєстрації прав становлять: Міністерство юстиції України; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації прав (Укрдержреєстр); органи державної реєстрації прав, утворені Міністерством юстиції України в установленому законодавством порядку.

Із аналізу вказаної норми вбачається, що кожен із вказаних органів є органом державної реєстрації прав, а відтак може здійснювати дії з державної реєстрації прав.

Крім того, суд бере до уваги, що центральним органом виконавчої влади, головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань реалізації державної політики у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно є Державна реєстраційна служба України відповідно до Положення про Державну реєстраційну службу України, затвердженого Указом Президента України від 6 квітня 2011 року N 401/2011.

В підпункті 10 пункту 4 вказаного Положення прямо передбачено, що Укрдержреєстр здійснює державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно відповідно до закону.

При цьому слід звернути увагу, що статтею 15 Закону N 1952 передбачено, в якому порядку проводиться державна реєстрація прав та їх обтяжень, а саме:

1) прийняття і перевірка документів, що подаються для державної реєстрації прав та їх обтяжень, реєстрація заяви;

2) встановлення факту відсутності підстав для відмови в державній реєстрації прав та їх обтяжень, зупинення розгляду заяви про державну реєстрацію прав та/або їх обтяжень;

3) прийняття рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, відмову в ній або зупинення державної реєстрації;

4) внесення записів до Державного реєстру прав;

5) видача свідоцтва про право власності на нерухоме майно у випадках, встановлених статтею 18 цього Закону;

6) надання витягів з Державного реєстру прав про зареєстровані права та/або їх обтяження.

Із вищевикладеного вбачається, що державна реєстрація прав - це не одна дія, а система дій з ціллю офіційного визнання і підтвердження державою фактів виникнення, переходу або припинення прав на нерухоме майно, обтяження таких прав шляхом внесення відповідного запису до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

Наказ відповідача від 02.04.2013 року N 607/5 визначає, які саме дії із вказаного переліку покладаються на який із органів системи державної реєстрації прав.

Крім того, зазначений наказ передбачає порядок взаємодії між системою органів державної реєстрації прав, не змінюючи при цьому жодну норму щодо звернення заявників із заявами про здійснення відповідної реєстрації, строків розгляду заяв, місця отримання заявником документа про реєстрацію.

Доводи позивача про те, що оскаржуваний наказ відноситься до регуляторних актів, тому відповідачем було порушено регуляторне законодавство, судом не приймаються з огляду на наступне.

Відповідно до статті 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання.

Водночас, як вже зазначалося вище, наказ від 02.04.2013 року N 607/5 регулює виключно взаємовідносини між системою органів державної реєстрації прав під час здійснення такої реєстрації. При цьому наказ жодним чином не регулює відносини з іншими суб'єктами правовідносин, в тому числі господарські чи адміністративні із суб'єктами господарювання та не встановлює додаткових органів, що здійснюють державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно.

Відповідно до Положення про Державну службу України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва, затвердженого Указом Президента України від 30.03.2012 року N 237/2012, Державна служба України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері розвитку підприємництва, нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності і є спеціально уповноваженим органом виконавчої влади з питань реалізації державної регуляторної політики, дозвільної системи та ліцензування у сфері господарської діяльності.

Згідно з підпунктами 2 та 4 пункту 4 вказаного Положення Держпідприємництво проводить аналіз проектів регуляторних актів, що подаються для погодження, та відповідних аналізів регуляторного впливу та приймає рішення про погодження таких проектів або про відмову в їх погодженні, а також повідомляє органи виконавчої влади, їх посадових осіб, уповноважених на прийняття або схвалення регуляторних актів, про виявлення встановлених законом обставин, за яких такий акт не може бути прийнято або схвалено, а також відповідні органи юстиції, якщо зазначені регуляторні акти підлягають державній реєстрації в органах юстиції.

До матеріалів справи відповідачем наданий лист Державної служби України з питань регуляторної політики та розвитку підприємництва від 26.03.2013 року N 2554/0/20-13, в якому зазначено, що проект наказу "Про заходи щодо взаємодії органів державної реєстрації прав та їх посадових осіб" не є проектом регуляторного акта та не потребує погодження з Держпідприємництвом України як уповноваженим органом щодо здійснення державної регуляторної політики (а. с. 59).

Відтак, суд вважає, що наказ від 02.04.2013 року N 607/5 "Про заходи щодо взаємодії органів державної реєстрації прав та їх посадових осіб" не є регуляторним актом та не порушує регуляторного законодавства.

Крім того, суд наголошує, що згідно висновку Урядового уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини від 19.03.2013 року, який наявний в матеріалах справи, проект наказу Міністерства юстиції України "Про заходи щодо взаємодії органів державної реєстрації прав та їх посадових осіб" відповідає Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Європейського суду з прав людини (а. с. 58).

Таким чином, Міністерство юстиції України, приймаючи оскаржуваний наказ, діяло виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією України та законами України.

Завданням адміністративного суду є перевірка правомірності (легальності) рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень з огляду на чіткі критерії, які зазначені у частині 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

Частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України встановлені критерії, якими керується адміністративний суд при перевірці рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень. Так, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

"На підставі" означає, що суб'єкт владних повноважень: 1) повинен бути утвореним у порядку, визначеному Конституцією та законами України; 2) зобов'язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним.

"У межах повноважень" означає, що суб'єкт владних повноважень повинен приймати рішення, а дії вчиняти відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх.

"У спосіб" означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.

Зазначені критерії хоч і адресовані суду, але одночасно вони є і вимогами для суб'єкта владних повноважень, який приймає відповідне рішення, вчинює дії чи допускається бездіяльності.

Частиною 1 статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості, а частиною 1 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України зазначено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.

Відповідно до частини 1 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Таким чином, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та матеріалів справи, суд дійшов висновку, що позовні вимоги Харківської міської ради є необґрунтованими та безпідставними, та, відповідно, такими, що не підлягають задоволенню.

Керуючись ст. ст. 2 - 15, 17 - 18, 33 - 35, 41 - 42, 47 - 51, 56 - 59, 69 - 71, 79, 86, 87, 94, 99, 104 - 107, 110 - 111, 112, 121, 122 - 143, 151 - 154, 158, 162, 163, 167, 185 - 186, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

У задоволенні позовної заяви Харківської міської ради - відмовити.

Постанову ухвалено у нарадчій кімнаті та проголошено її вступну та резолютивну частину 09 липня 2013 року.

Постанову у повному обсязі складено 16 липня 2013 року.

Постанова набирає законної сили в порядку, передбаченому ст. 254 Кодексу адміністративного судочинства України, та може бути оскаржена в апеляційному порядку за правилами, встановленими ст. ст. 185 - 187 цього Кодексу.