Про затвердження Стратегії розвитку системи соціальних послуг для сімї, дітей та молоді на 2009-2014 роки

На виконання Концепції реформування системи соціальних послуг, затвердженої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13.04.2007 року N 178-р, плану дій з реалізації Концепції реформування системи соціальних послуг на період до 2012 року, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України, Плану дій Міністерства України у справах сім'ї, молоді та спорту з реалізації Концепції реформування системи соціальних послуг на період до 2012 року, затвердженого наказом Мінсім'ямолодьспорту від 15.08.2008 року N 3371, та з метою забезпечення доступності та якості соціальних послуг, запровадження ефективного механізму фінансування й управління системою соціальних послуг

1. Затвердити Стратегію розвитку системи соціальних послуг для сім'ї, дітей та молоді на 2009-2014 роки (далі - Стратегія), що додається.

2. Державній соціальній службі для сім'ї, дітей та молоді (Лук'янова Н.Л.) до 1 січня 2009 року розробити План впровадження Стратегії розвитку системи соціальних послуг для сім'ї, дітей та молоді у 2009 році.

3. Директорам республіканського (АР Крим), обласних, Київського та Севастопольського міських центрів соціальних служб для сім'ї, дітей та молоді до 1 грудня 2008 року на виконання Стратегії розробити регіональні Стратегії розвитку системи соціальних послуг для сім'ї, дітей та молоді на 2009-2014 роки та подати їх на погодження до Державної соціальної служби для сім'ї, дітей та молоді.

4. Контроль за виконанням наказу залишаю за собою.

1.1. Стратегія розвитку системи соціальних послуг для сім'ї, дітей та молоді в Україні - політико-правовий документ, у якому Державна соціальна служба для сім'ї, дітей та молоді, як урядовий орган державного управління, що діє в складі Міністерства України у справах сім'ї, молоді та спорту, визначає середньострокові перспективи розвитку системи надання соціальних послуг в Україні.

1.2. Правовою основою Стратегії є Конституція України, закони України "Про соціальні послуги", "Про соціальну роботу з дітьми та молоддю", "Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні", "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії", міжнародні зобов'язання України щодо виконання положень Європейської соціальної хартії (переглянутої), зокрема щодо забезпечення права людини на користування послугами соціальних служб, а також Концепція реформування системи соціальних послуг, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13.04.2007 N 178-р.

1.3. Головною метою Стратегії є підвищення якості та доступності професійних соціальних послуг безпосередньо у громадах.

2.1. Негативний вплив економічної кризи на соціальне становище сімей, дітей та молоді.

Світова фінансово-економічна криза в умовах відкритості економіки України несе загрози для грошово-кредитного ринку, ряду базових галузей економіки, платіжного і розрахункового балансу держави, що провокує такі соціальні проблеми як безробіття, незайнятість населення, зниження заробітної плати, зменшення рівня соціальних виплат, матеріальної допомоги тощо.

2.2. Недостатнє забезпечення потреб населення у соціальних послугах на рівні територіальних громад.

Мережа соціальних служб для сім'ї, дітей та молоді створена та функціонує практично в усіх територіально-адміністративних одиницях країни. Разом з тим, відсутнім є механізм оцінки потреб населення (в першу чергу територіальної громади) щодо необхідної кількості працівників соціальної сфери та видів соціальних послуг. У зв'язку з цим, штатне забезпечення соціальними працівниками, соціальними педагогами, психологами, юристами та іншими фахівцями в центрах соціальних службах залишається замалою. Це уповільнює доступ населення, особливо у сільській місцевості, до отримання професійних соціальних послуг та підтримки, залишає сім'ї, дітей та молодь, що потрапили у складні життєві обставини, без допомоги кваліфікованих спеціалістів.

2.3. Можливість використання недержавного ресурсу.

Ключовим ресурсом щодо збільшення кількості та покращення якості соціальних послуг є недержавні організації соціального спрямування. Сьогодні громадські організації, які б хотіли надавати соціальні послуги дітям, сім'ям та молоді, малочисельні і розташовані переважно у великих містах, ці організації не мають можливості охопити більшість територіально-адміністративних одиниць та громад своєю роботою. З іншого боку багато недержавних організацій мають досвід залучення додаткової фінансової та технічної допомоги з боку міжнародних донорів та організацій, приватного бізнесу, мають адаптовані новітні технології соціальної роботи та підготовлені людські ресурси. Але більшість центрів соціальних служб не співпрацюють або неефективно залучають ресурси недержавного сектора на місцях. Іншою причиною недостатнього залучення недержавних організацій є відсутність механізму ліцензування щодо надання соціальних послуг з боку державних органів виконавчої влади.

2.4. Відсутність системи надання платних соціальних послуг.

Більшість соціальних послуг спрямовані на надання допомоги клієнтам, які перебувають у складних життєвих обставинах, та надаються безкоштовно. Матеріально спроможні сім'ї також стикаються із соціальними потребами, що пов'язані з міжособистісним спілкуванням, зловживанням наркотичними речовинами, вихованням дітей тощо. Разом із тим в Україні не розвинута система платних соціальних послуг, відсутні страхові соціальні послуги та можливість розвитку соціального підприємництва.

2.5. Відсутність єдиних стандартів якості надання соціальних послуг.

В Україні напрацьовані стандарти надання соціальних послуг різним категоріям клієнтів, але не сформовані механізми затвердження, апробації та впровадження соціальних стандартів, що ускладнює процес надання якісних соціальних послуг.

2.6. Недостатня професійна компетентність працівників - суб'єктів надання соціальних послуг.

Значна кількість працівників центрів соціальних служб для сім'ї, дітей та молоді не має відповідної професійної освіти. Навчальні програми вищих навчальних закладів не завжди відповідають професійним запитам практичної соціальної роботи. Не сформований механізм атестації та супервізії спеціалістів, які надають соціальні послуги, і це негативно впливає на їхню якість.

3.1. Формування ринку соціальних послуг шляхом забезпечення рівних можливостей для організацій/закладів різних форм власності, створення механізмів регулювання їх діяльності.

3.2. Апробація та впровадження державних мінімальних стандартів якості соціальних послуг із залученням отримувачів послуг і недержавних організацій. Створення системи контролю за дотриманням державних мінімальних стандартів якості, визначення відповідальності за порушення стандартів надавачами послуг.

3.3. Покращення якості соціальної роботи шляхом забезпечення центрів соціальних служб для сім'ї, дітей та молоді кваліфікованими професійними кадрами (введення соціального працівника у кожну територіальну громаду), підвищення статусу соціальних працівників. Розвиток і вдосконалення системи підготовки й підвищення кваліфікації фахівців центрів соціальних служб та інших надавачів соціальних послуг, розроблення порядку проведення атестації спеціалістів соціальних служб різних форм власності.

3.4. Удосконалення існуючих і створення нових видів соціальних послуг. Забезпечення вивчення інноваційних технологій у процесі підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації соціальних працівників.

4.1. Забезпечення якості надання соціальних послуг сім'ям, дітям та молоді:

- розроблення і впровадження державних мінімальних стандартів надання соціальних послуг різним категоріям клієнтів;

- формування системи моніторингу та оцінки соціальних послуг;

- забезпечення проведення супервізії діяльності соціальних працівників на регулярній основі;

- залучення користувачів до планування та моніторингу послуг.

4.2. Активізація діяльності громади щодо вирішення проблем сім'ї, дітей та молоді:

- збільшення ініціатив та пропозицій місцевої громади щодо соціальної роботи;

- інформування населення щодо змісту соціальних послуг, їхньої ефективності у вирішенні складних життєвих ситуацій та місця отримання;

- залучення ресурсів громади до розвитку ринку соціальних послуг.

4.3. Забезпечення професійної компетентності соціальних працівників:

- поступове збільшення кількості працівників соціальних служб з відповідною фаховою підготовкою;

- систематичне підвищення кваліфікації працівників соціальних служб за відповідними державними програмами;

- збільшення кількості розроблених та впроваджених мультидисциплінарних програм.

4.4. Розвиток та функціонування сімейних форм виховання дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування шляхом розвитку соціальних послуг у громаді:

- сприяння влаштуванню дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківської опіки, у сім'ї громадян за існуючими в Україні пріоритетами: повернення в біологічну сім'ю, національне усиновлення, опіка/піклування, прийомні сім'ї, дитячі будинки сімейного типу;

- підвищення ефективності навчання та кількості підготовлених прийомних батьків та батьків-вихователів дитячих будинків сімейного типу, усиновителів згідно потреб у влаштуванні дітей.

4.5. Забезпечення соціальними послугами та підтримкою сімей з дітьми, які потрапили у складні життєві обставини:

- зменшення кількості сімей, які перебувають на обліку соціальних служб та отримують підтримку;

- зменшення кількості випадків позбавлення батьківських прав.

4.6 Забезпечення доступу до соціальних послуг у громаді та підтримка молоді, яка потрапила у складні життєві обставини:

- збільшення кількості клієнтів серед молоді, яка має функціональні обмеження, живе з ВІЛ або має ризик зараження соціально-небезпечними хворобами, до програм реабілітації та соціальної підтримки в спеціалізованих центрах;

- стабілізація та поетапне збільшення охоплення соціальними послугами споживачів ін'єкційних наркотиків;

- надання соціальної підтримки та соціалізації випускників інтернатних закладів.

4.7. Впровадження інноваційних технологій соціальної роботи:

- створення системи експертизи, апробації та впровадження інноваційних технологій соціальної роботи;

- забезпечення вивчення інноваційних технологій у процесі підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації соціальних працівників.

5.1. Нормативно-правове забезпечення

Законодавче визначення функцій Міністерства України у справах сім'ї, молоді та спорту як центрального органу виконавчої влади, на який покладено управління та регулювання системи соціальних послуг для сім'ї, дітей та молоді.

Внесення змін до Закону України "Про соціальні послуги" з визначенням статусу та видів "закладів соціального обслуговування".

Внесення змін до Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії" в частині законодавчого закріплення поняття якості соціальних послуг та їх переліку у сфері соціальної роботи із сім'ями, дітьми та молоддю.

Внесення змін до Закону України "Про соціальну роботу з дітьми та молоддю" з метою розмежування поняття статусу центрів соціальних служб для сім'ї, дітей та молоді, закладів соціального обслуговування, працівників цих центрів і закладів та передбачити гарантії їх соціального захисту.

Внесення змін до Бюджетного кодексу України (статті 88 - 90) щодо фінансування центрів соціальних служб для сім'ї, дітей та молоді й закладів соціального обслуговування.

5.2. Організаційне забезпечення

Підвищення рівня менеджменту, взаємодії, координації та контролю діяльності щодо надання соціальних послуг шляхом:

- посилення ролі й відповідальності органів місцевого самоврядування щодо діяльності соціальних закладів/установ та якості надання ними соціальних послуг;

- надання пріоритету представникам територіальної громади (отримувачам послуг) щодо вибору соціального закладу чи установи, яка надає соціальні послуги;

- забезпечення оптимального балансу загальнодержавних і регіональних інтересів щодо ринку соціальних послуг;

- впровадження системи моніторингу та оцінки із залученням представників громади з метою контролю за якістю соціальних послуг.

5.3. Ресурсне забезпечення

Ресурсне забезпечення реалізації Стратегії розвитку системи соціальних послуг для сім'ї, дітей та молоді в Україні здійснюється за рахунок:

- державного бюджету;

- місцевих бюджетів;

- коштів міжнародних, благодійних, громадських організацій;

- інших джерел фінансування, не заборонених чинним законодавством.

Реалізація Стратегії передбачає обов'язковий моніторинг та оцінку досягнення стратегічних цілей, періодичний перегляд річних планів запровадження Стратегії із залученням представників громади.

1. Соціально-економічне становище

З початку цього століття Україна переживає значне економічне зростання. Відсоток бідності, який вимірювався по відношенню до абсолютного рівня бідності і у відповідності з методикою Світового Банку, впав від 32% у 2001 році до 14% у 2004, а потім знову до 8% у 2005 (див. Таблицю 1).

Таблиця 1. Макроекономічні показники і відповідні показники бідності

Рівень крайньої бідності є зараз нижчим. Частка населення, яке живе за межею бідності, а саме їхній дохід становить приблизно $ 455 на рік (2047 українські гривні у відповідності до курсу обміну 2008 року), зосереджена в невеличких містах, сільській місцевості і серед сімей з дітьми.

Рівень бідності падає в залежності від віку, найвищим він є серед немовлят і дітей. Немовлята від народження до п'яти років страждають від бідності, рівень якої складає приблизно 15 відсотків, в той час як діти від 6 до 14 років - від 13 відсотків бідності (див. Рис. 1) . Серед сімей, в яких є декілька дітей від 0 до 6, рівень бідності є одним з найвищих в Україні. Однак лише 0,8 відсотків бідних мають трьох, або більше дітей. Рівень бідності серед підлітків і молоді коливається від 8 до 9 відсотків, що є вище рівня бідності всього населення в цілому.

Рис. 1. Рівень бідності залежно до вікових груп у 2005 році

Важкі соціально-економічні умови попереднього періоду призвели до значного зменшення кількості населення. Разом із скороченням народжуваності і зменшенням дитячого населення зростає кількість дітей, які позбавлені батьківського піклування. Відповідно до статистичних даних у 2007 році нараховувалося майже 103000 дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, у порівнянні з 52400 у 1995 році. Кількість дітей, які виховуються в територіальних закладах, також збільшується. Їхня чисельність подвоїлася протягом останніх 10 років (від 35200 у 1995 році до 65000 у 2006).

Таким чином, на сьогодні особливого значення набуває здійснення соціальної роботи з вразливими сім'ями, розвиток системи соціальних послуг підтримки сімей з дітьми, які опинилися у складних життєвих обставинах. Надання соціальних послуг вразливим категоріям сімей з дітьми має спрямовуватися на запобігання передачі дітей на виховання в інтернатні державні заклади опіки. Важливо зосередити роботу із надання соціальних послуг у пологових будинках, будинках дитини, дитячих будинками та інтернатах щодо відведення дітей від передачі до цих закладів, повернення їх в рідну сім'ю або сімейні форми виховання.

В умовах, які склалися, необхідно вдосконалення, впровадження інноваційних технологій соціальної роботи з окремими категоріями сімей, які перебувають у складних життєвих обставинах, поглиблення напрямів роботи щодо роз'яснення причин виникнення конфліктів у сім'ях, навчання елементарних технологій нівелювання або уникнення конфліктів, основ сімейної психології тощо.

Надзвичайно важливим на сьогодні є забезпечення адресності та доступності до соціальних послуг. Однак відсутність достатньої кількості фахівців із соціальної роботи за місцем проживання, насамперед у сільській місцевості, значно ускладнює розв'язання соціальних проблем сімей з дітьми, які опинилися у складних життєвих обставинах. Вирішення цих на інших питань має бути предметом цього документа і відображатися у стратегічних напрямах діяльності Держсоцслужби.

2. Аналіз законодавства

В Україні в основному напрацьовано законодавчу базу, яка регулює надання соціальних послуг сім'ям, дітям та молоді. Відповідно до Закону України "Про соціальні послуги" у 2003 році розпочався процес реформування усієї системи організації надання соціальних послуг, який передбачає створення сучасної системи ліцензування, замовлення та надання соціальних послуг на рівні громади на контрактній основі з урахуванням цінового фактору у відповідності до визначених стандартів.

Законом України "Про соціальні послуги" визначено, що надання соціальних послуг є однією із форм соціального захисту та розглядається як фахова діяльність соціальних працівників. Проте у цьому законі та у Законі України "Про соціальну роботу з дітьми та молоддю" чітко не визначений статус соціального працівника, що уповільнює стабільний розвиток мережі центрів соціальних служб для сім'ї, дітей та молоді.

Потребує законодавчого уточнення термін "складні життєві обставини". В Законі України "Про соціальні послуги" визначення терміна "складні життєві обставини" охоплює 12 видів сімейного неблагополуччя. Таке нечітке визначення призводить до складності надання адресності соціальних послуг, адже, керуючись визначенням закону, до категорії сімей, які перебувають у складних життєвих обставинах, можна віднести переважну більшість населення. На додаток до цього потребує законодавчого визначення поняття "сім'ї, які перебувають у складних життєвих обставинах".

Україна ратифікувала 14 вересня 2006 року Європейську соціальну хартію (переглянуту), яка набрала чинності 1 лютого 2007 року, приєднавшись до 27 статей та 74 пунктів. Ратифікація цього міжнародного документа є кроком великої політичної ваги на шляху інтеграції України до Європейського співтовариства та має позитивні політичні наслідки для нашої країни. Проте практична імплементація цього документа вимагає внесення змін та доповнень до законодавства України та відпрацювання інноваційних технологій та методик здійснення соціальної роботи.

Важливим напрямом удосконалення законодавства є сфера захисту прав дітей та молодіжної політики. Правова система України має забезпечувати прийняття рішень в найкращих інтересах дитини. Це сприятиме попередженню розміщення дітей в інтернатних закладах і подальшому розвитку сімейних форм виховання. Держсоцслужба вноситиме пропозицію, щоб Міністерство України у справах сім'ї, молоді і спорту виступило ініціатором розробки (удосконалення) нормативно-правових актів, які забезпечать:

- проведення і врахування оцінки потреб дітей у процесі прийняття рішень;

- фокус на правах дитини через надання підтримки батькам виконувати свої обов'язки;

- активну участь дитини та батьків на усіх етапах підтримки сім'ї або влаштування дитини;

- фінансування розвитку набору відповідних соціальних послуг у кожній територіальній громаді (у т.ч. у сільській місцевості) та організація їхньої роботи на основі інтегрованого підходу;

- формування незалежного, окремого сімейного суду та системи ювенальної юстиції;

- періодичний перегляд влаштування дитини за межами біологічної сім'ї з метою подальшої реінтеграції.

Однією з проблем, що потребує першочергового врегулювання є розбіжності та прогалини в чинному законодавстві щодо статусу та правового поля діяльності центрів соціальних служб для сім'ї, дітей та молоді, насамперед створення сільських та селищних центрів, введення посади фахівця із соціальної роботи.

3. Проблеми фінансового забезпечення соціальних послуг

Надання соціальних послуг в Україні на сьогодні здійснюється через комплексну інституційну систему бюджетних організацій, які працюють на місцевому рівні, але регулюються чинним законодавством України щодо державної політики в цій сфері, кадрової політики, вибору типів послуг та управлінських підходів. На жаль, на сьогоднішній день міжбюджетні фінансові стосунки у сфері соціальних послуг страждають на "симптоми підліткового віку", коли розвиток певних елементів системи випереджає розвиток інших, створюючи болючі і часто загрозливі для всього організму явища. Характерними ознаками таких фінансових стосунків є:

- Видаткова частина формули для соціальних послуг стимулює використання міжбюджетних установ, однак обсяг дотації на соціальні послуги переважно розраховується від кількості осіб, які перебувають у таких установах;

- Додаткове навантаження на місцеві бюджети, пов'язане з імперативними рішеннями центрального рівня щодо соціальних послуг, які часто позбавлені надійних механізмів фінансового забезпечення;

- Зростаюча "роль та значимість" цільових субвенцій при фінансуванні соціальних послуг.

Таким чином, закладений державою централізований підхід до визначення потреб населення в соціальних послугах зумовлює їхню залежність від фінансової спроможності державного та місцевого бюджетів і виключає можливість надання їх у повному обсязі.

Центри соціальних служб для сім'ї, дітей та молоді є спеціальними закладами, що надають соціальні послуги для сімей, дітей та молоді, які опинилися в складних життєвих обставинах. Водночас механізм фінансування центрів на сьогодні не є сприятливим для здійснення ефективної соціальної роботи з різними категоріями дітей, молоді та сімей. Головними розпорядниками коштів є управління у справах сім'ї, молоді та спорту обласних державних адміністрацій, а кошти на фінансування центрів (як на утримання, так і на програми та заходи), не передбачені окремою бюджетною програмою. Крім того, як вже зазначалося, фінансова формула розраховується на душу населення і не враховує категорії, які потребують соціальної допомоги, а розміри соціальних виплат не залежать від ситуації у сім'ї. Серед усіх передбачених чинним законодавством форм соціального захисту вразливих сімей абсолютну більшість становлять соціальні виплати та соціальні пільги, а така форма соціального захисту, як соціальні послуги, недостатньо чітко виписана і немає прямих джерел бюджетного фінансування.

Основні форми, у яких здійснюється соціальний захист і які передбачені чинним законодавством, умовно можна розділити на декілька груп: соціальне забезпечення, соціальна допомога, соціальні пільги та соціальні послуги.

Проведений аналіз всього комплексу чинних нормативно-правових актів щодо соціального захисту та соціального забезпечення, показує, що домінуючими формами соціального захисту на сьогодні в Україні є соціальні виплати та соціальні пільги, а соціальне забезпечення поширюється лише на незначну групу найбільш соціально незахищених категорій громадян. Соціальні ж послуги є порівняно новою формою соціального захисту та недостатньо розроблені для окремих груп найбільш соціально незахищених категорій громадян.

Отже, в основу чинного бюджетного законодавства закладена концепція, яка передбачає, що соціальні послуги найбільш соціально незахищеним категоріям громадян чи громадянам, які опинилися в складних життєвих обставинах, надаються у бюджетних установах і фінансуються за статтями видатків "Соціальний захист та соціальне забезпечення".

Серйозною проблемою формування та розвитку ринку соціальних послуг є те, що в чинному законодавстві відсутні механізми визначення собівартості соціальних послуг, що перешкоджає підвищенню прозорості бюджетного фінансування в сфері соціального захисту та соціального забезпечення. Єдиним міжбюджетним механізмом, який визначає тариф на соціальні послуги є постанова Кабінету Міністрів України від 9 квітня 2005 року N 268 "Про затвердження Порядку регулювання тарифів на платні соціальні послуги", відповідно до якої тариф на платну соціальну послугу обчислюється з урахуванням собівартості послуги, адміністративних витрат і податку на додану вартість. До собівартості платної соціальної послуги включаються:

1) прямі матеріальні витрати;

2) загальновиробничі витрати;

3) прямі витрати на оплату праці;

4) інші витрати.

Перелік статей для обрахування собівартості платної соціальної послуги визначається державними та комунальними підприємствами, установами і закладами соціального обслуговування, іншими суб'єктами, які надають платні соціальні послуги.

Адміністративні витрати включаються до тарифу на платну соціальну послугу в розмірі не більш як 15 відсотків витрат на оплату праці, визначених за нормами обслуговування для надання цієї послуги працівником (працівниками).

Прямі матеріальні витати визначаються на підставі відповідних показників, які випливають з державних соціальних стандартів і нормативів. Якщо нормативи не затверджено, застосовуються фактичні розрахункові показники.

Водночас, при складанні державного та місцевих бюджетів за основу беруться, перш за все, встановлені державою соціальні стандарти та нормативи, розраховані на одного отримувача послуг. В свою чергу, місцеві бюджети розраховуються, виходячи з кількості отримувачів соціальних послуг, що знаходяться у бюджетних установах на відповідній території. Отже, кошти з державного бюджету, спрямовуються на утримання бюджетних установ.

Не враховується можливість отримання гарантованих державою чи визначених органами місцевого самоврядування соціальних послуг поза бюджетною установою (інтернатом, дитячим будинком, притулком тощо).