ВЕРХОВНИЙ СУД УКРАЇНИ
Конституційний Суд України
КОНСТИТУЦІЙНЕ ПОДАННЯ
Щодо відповідності (конституційності) пункту 6 частини другої статті 14, пунктів 2, 3, 4, 5 частини першої статті 15 в аспекті державних службовців вищого корпусу державної служби (категорія "А") у системі судової влади; абзацу п'ятого пункту 18 частини третьої Прикінцевих і перехідних положень; пункту 18 частини третьої статті 3 у взаємозв'язку із частиною першою статті 92 в аспекті словосполучення "помічників та наукових консультантів суддів Конституційного Суду України, помічників суддів" Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII "Про державну службу" Конституції України
10 грудня 2015 року Верховна Рада України прийняла Закон України № 889-VІІІ "Про державну службу" ("Голос України", 31.12.2015, № 250) (далі - Закон № 889-VIII), який набрав чинності з 1 травня 2016 року.
Закон № 889-VІІІ дає старт реформі системи державного управління. Ця реформа має забезпечити нову якість державної служби відповідно до кращої європейської практики, установити правові та організаційні засади цієї служби як професійної, політично неупередженої діяльності на благо держави й суспільства. При цьому громадянам України гарантується право рівного доступу до державної служби. Необхідність ухвалення нового закону про державну службу була однією з важливих позицій Коаліційної Угоди та Програми діяльності Уряду, міжнародних зобов'язань України.
Водночас Закон № 889-VІІІ містить і певні положення, які на думку Пленуму Верховного Суду України, не відповідають Конституції України.
До Верховного Суду України звернулася Рада суддів України з рішенням від 25 лютого 2016 року № 16 про звернення до Верховного Суду України з пропозицією розглянути питання щодо прийняття рішення про звернення з відповідним поданням до Конституційного Суду України стосовно питання конституційності певних положень Закону № 889-VIII. Цими положеннями, на думку Ради суддів України, фактично впроваджується підпорядкування судової влади виконавчій у частині порядку підбору й зайняття вакантних посад державної служби категорії "А", тобто скасовується існуючий порядок добору кадрів у судовій системі для призначення на вищі керівні посади державної служби, у частині формування розміру посадового окладу працівників апаратів судів шляхом скасування частини другої статті 147 Закону України від 7 липня 2010 року № 2453-VI року "Про судоустрій і статус суддів" у редакції Закону України від 12 лютого 2015 року № 192-VIII "Про забезпечення права на справедливий суд" (далі - Закон № 2453-VI) та в частині віднесення до посад патронатної служби, зокрема, посад помічників та наукових консультантів суддів Конституційного Суду України, помічників суддів, що передбачає нерозповсюдження на останніх Закону № 889-VIII.
З метою забезпечення конституційного порядку у сфері функціонування судової влади в Україні та гарантій незалежності суддів недопущення звуження змісту та обсягу наявних прав і свобод під час прийняття нових законів або внесення змін до чинних законів, а також реалізуючи повноваження, надане пунктом 1 частини першої статті 150 Конституції України, статтями 39, 40, 71 та 82 Закону України "Про Конституційний Суд України", пунктом 5 частини другої статті 38 Закону № 2453-VІ, Пленум Верховного Суду України вважає, що положення пункту 6 частини другої статті 14, пунктів 2, 3, 4, 5 частини першої статті 15 в аспекті поширення цих положень на державних службовців вищого корпусу державної служби (категорія "А") у системі судової влади; абзацу п'ятого пункту 18 Прикінцевих і перехідних положень; пункту 18 частини третьої статті 3 у взаємозв'язку із частиною першою статті 92 в аспекті словосполучення "помічників та наукових консультантів суддів Конституційного Суду України, помічників суддів" Закону № 889-VІІІ суперечать статтям 1, 3, 6, частині третій статті 22, частинам першій та другій статті 126, частині другій статті 130 Конституції України. Це обґрунтовується нижченаведеним.
1. Невідповідність пункту 6 частини другої статті 14, пунктів 2, 3, 4, 5 частини першої статті 15 Закону № 889-VІІІ в аспекті поширення цих положень на державних службовців вищого корпусу державної служби (категорія "А") у системі судової влади положенням статті 6, частин першої та другої статті 126, частини другої статті 130 Конституції України.
Відповідно до частини першої статті 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.
Із цього приводу Конституційний Суд України зазначив, що "державна влада здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову", які урівноважують одна одну системою стримувань і противаг" (абзац четвертий пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 7 травня 2002 року № 8-рп/2002).
Також згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 1 квітня 2008 року № 4-рп/2008 "поділ державної влади є структурною диференціацією трьох рівнозначних основних функцій держави: законодавчої, виконавчої, судової Він відображає функціональну визначеність кожного з державних органів, передбачає не тільки розмежування їх повноважень, а й їх взаємодію, систему взаємних стримувань та противаг, які мають на меті забезпечення їх співробітництва як єдиної державної влади.
Принцип поділу державної влади набуває сенсу лише за тієї умови, коли всі органи державної влади діють у межах єдиного правового поля. Це означає, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України (частина друга статті 6 Конституції України). Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та, у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України). Неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності важливою передумовою стабільності підтримання громадського миру і злагоди в державі" (абзац другий - четвертий пункту 4.1).
Згідно із частинами першою та другою статті 126 Конституції України незалежність і недоторканність суддів гарантуються Конституцією і законами України, Вплив на суддів у будь-який спосіб забороняється.
Так, Конституційний Суд України зауважив, що "незалежність суддів є невід'ємною складовою їхнього статусу. Вона є конституційним принципом організації та функціонування судів, а також професійної діяльності суддів, які при здійсненні правосуддя підкоряються лише закону. Незалежність суддів забезпечується насамперед особливим порядком їх обрання або призначення на посаду та звільнення з посади; забороною будь-якого впливу на суддів; захистом їх професійних інтересів; особливим порядком притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності; забезпеченням державою особистої безпеки суддів та їхніх сімей; гарантуванням фінансування та належних умов для функціонування судів і діяльності суддів, їх правового і соціального захисту; забороною суддям належати до політичних партій та профспілок, брати участь у будь-якій політичній діяльності, мати представницький мандат, займатися за сумісництвом певними видами діяльності; притягненням до юридичної відповідальності винних осіб за неповагу до суддів і суду; суддівським самоврядуванням" (пункт 1,1 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 19-рп/2004).
Відповідно до частини другої статті 130 Конституції України для вирішення питань внутрішньої діяльності судів діє суддівське самоврядування.
Водночас Законом № 889-VIII передбачено утворення за рішенням Кабінету Міністрів України Комісії з питань вищого корпусу державної служби (далі - Комісія). Комісія є постійно діючим колегіальним органом і працює на громадських засадах (стаття 14), згідно з пунктом 6 частини другої цієї статті до складу Комісії входять представник Державної судової адміністрації України.
До повноважень Комісії згідно з пунктами 2, 3, 4, 5 частини першої статті 15 Закону № 889-VIII належить, зокрема, проведення конкурсу на зайняття вакантних посад державної служби категорії "А" та внесення суб'єкту призначення пропозицій щодо переможця конкурсу та другого за результатами конкурсу кандидата на вакантну посаду, розгляд пропозицій та надання згоди на дострокове звільнення з посади за ініціативою суб'єкта призначення державних службовців, які займають посади державної служби категорії "А", та повідомлення про своє рішення суб'єкта призначення й центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби; внесення пропозицій суб'єкту призначення щодо переведення державних службовців, які займають посади державної служби категорії "А", на рівнозначну або нижчу посаду до іншого державного органу у випадках, передбачених статтею 34 цього Закону; здійснення дисциплінарних проваджень щодо державних службовців, які займають посади державної служби категорії "А", та внесення суб'єкту призначення пропозицій за наслідками дисциплінарного провадження.
Посади державної служби в державних органах відповідно до статті 6 Закону № 889-VIII поділяються на категорії залежно від порядку призначення, характеру та обсягу повноважень і необхідних для їх виконання кваліфікації та професійної компетентності державних службовців.
Так, до категорії "А" (вищий корпус державної служби) належать посади, зокрема, керівників апаратів Конституційного Суду України, Верховного Суду України, вищих спеціалізованих судів та їх заступників, керівників державної служби в інших державних органах, юристикція яких поширюється на всю територію України (до яких, зокрема, відноситься посада Голови Державної судової адміністрації України).
Отже, законодавчий орган - Верховна Рада України - надав вищому органу в системі органів виконавчої влади - Кабінету Міністрів України - право самостійно власними підзаконними нормативно-правовими актами створювати комісію, яка наділяється повноваженнями керувати кадровою політикою вищого корпусу державної служби окремої самостійної гілки влади - судової. Такий висновок випливає виключно з компетенції Комісії, зокрема, проводити конкурс на зайняття вакантних посад державної служби категорії "А", у тому числі й тих, що належать до системи судової влади.
Крім того, згідно із частиною другою статті 71 Закону № 889-VІІІ службове розслідування стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорії "А", проводиться центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, а стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорій "Б" і "В", - дисциплінарною комісією у державному органі.
Таким чином, до повноважень Комісії, яку створює Кабінет Міністрів України, належить формування пропозицій щодо призначення державних службовців вищого державного корпусу на посади (які відповідно до загальних правил є обов'язковими до виконання органом, що здійснює призначення); переведення їх на інші посади, накладення дисциплінарних стягнень та проведення службового розслідування стосовно цих осіб.
При цьому з прийняттям Закону № 889-VIII суб'єкт призначення державних службовців категорії "А" у судовій системі залишився незмінним: щодо Голови Державної судової адміністрації - Рада суддів України, щодо керівників апаратів, заступників керівників апаратів Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів - Голова Державної судової адміністрації (частина друга статті 150, частина четверта статті 152 Закону № 2453-VI).
До набрання чинності Законом № 889-VIII зазначені органи виконували функції самостійного підбору та призначення кадрів вищого корпусу державної служби в судовій системі, виходячи з потреб, цілей і завдань належної організації роботи судів.
Так, до 1 травня 2016 року Рада суддів України, як вищий орган самоврядування між з'їздами суддів України, обирала та звільняла голову державної судової адміністрації України, а не лише формально призначала особу на вказану посаду. Також, відповідно і Голова Державної судової адміністрації України призначав за поданням голів відповідних судів керівників апаратів апеляційних судів, вищих спеціалізованих судів, Верховного Суду України, їх заступників та звільняв їх з посад у порядку, визначеному законодавством про державну службу та застосовували до керівників апаратів апеляційного суду, вищого спеціалізованого суду, Верховного Суду України, їх заступників заохочення або накладає дисциплінарні стягнення за поданням голови відповідного суду (стаття 131, 150 Закону № 2453-VІ).
Указані суб'єкти призначення службовців вищого корпусу державної служби категорії "А" у судовій системі на сьогодні є органами, яких по суті наділено функцією лише юридичного фіксування призначення зазначених посадовців. Функцією добору кандидатів (проведення конкурсу), а отже, фактично й функцією їх призначення наділено Комісію.
Так, відповідно до статті 30 Закону № 889-VІІІ повторний конкурс із обрання на посади державних службовців категорії "А" проводиться в разі: установлення факту порушення умов конкурсу під час його проведення, яке могло вплинути на його результати; якщо за результатами конкурсу не визначено кандидата на зайняття вакантної посади; виявлення за результатами спеціальної перевірки обмежень щодо вступу на державну службу переможця конкурсу та відсутності другого за результатами конкурсу кандидата на зайняття вакантної посади державної служби. У передбачених випадках рішення конкурсної комісії скасовується суб'єктом призначення.
Аналіз змісту зазначеної статті дає підстави для висновку, що результати проведеного Комісією конкурсу є імперативними для суб'єкта призначення. Закон № 889-VІII не містить положень щодо можливості непогодження з результатами проведеного Комісією конкурсу та обраними кандидатами на посади в судових органах,
Отже, роль суб'єктів призначення службовців вищого корпусу державної служби категорії "А" у судовій системі з прийняттям Закону № 889-VIII у призначенні на посаду цих посадовців залишається номінальною, тобто з функцією виключно юридичної фіксації факту призначення кандидата, обраного по суті органом, який створено виконавчою владою.
При цьому законодавством передбачено, що збори суддів можуть висловити недовіру керівнику апарату суду, що тягне за собою звільнення його з посади (частина третя статті 152 Закону № 2453-VІ). Як було зазначено вище, до повноважень Комісії згідно з пунктом 3 частини першої статті 15 Закону № 889-VІІІ належить розгляд пропозицій та надання згоди на дострокове звільнення з посади за ініціативою суб'єкта призначення державних службовців, які займають посади державної служби категорії "А" та повідомлення про своє рішення суб'єкта, призначення і центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. Отже, згадане законодавче положення ускладнює реалізацію положень частини третьої статті 152 Закону № 2453-VІ, оскільки висловлення недовіри керівнику апарату суду зборами суддів не обов'язково нестиме за собою звільнення його з посади, адже остаточне рішення (надання згоди) приймає Комісія.
До 1 травня 2016 року органи суддівського самоврядування самостійно приймали рішення щодо вищевказаного дострокового звільнення з посади керівника апарату.
Однак, закріплення статтею 14 Закону № 889-VІІІ представника Державної судової адміністрації України як члена Комісії пов'язує судову владу із виконавчою не в частині судового контролю за виконанням нормативно-правових акті, а в частині взаємозалежності судової влади від виконавчої, що суперечить положенням статті 6 Конституції, яка чітко регламентує поділ влад в Україні.
Таким чином, підготовка та внесення Комісією, що утворена Кабінетом Міністрів України як вищим органом у системі органів виконавчої влади, пропозицій щодо заміщення вакантних посад вищого корпусу державної служби в органах судової влади порушує основоположні принципи незалежності функціонування судової влади; скасовує існуючий порядок добору кадрів у судовій системі для призначення на вищі керівні посади державної служби, створює передумови для внесення дисбалансу в існуючу систему стримувань і противаг у відносинах виконавчої й судової влади.
Отже, наведені вище норми Закону суперечать статті 6 Конституції України в частині здійснення органами законодавчої, виконавчої та судової влади своїх повноважень у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України, що призведе до втрати Україною статусу правової держави (стаття 1 Конституції України) та фактичної неможливості держави відповідати перед людиною за свою діяльність (стаття 3 Основного Закону України). Порушення самостійності судової влади суперечить загальній системі державного устрою України, а руйнування побудованого на такому устрої розподілу основоположних функцій держави між судовою та виконавчою владою в кінцевому випадку призведе до порушення гарантованої статтею 126 Конституції України незалежності суддів.
Так, аналізуючи функції та повноваження, якими наділено службовців вищого державного корпусу в судовій системі, Пленум Верховного Суду України зауважує, що посади, які віднесено Законом № 889-VIII до категорії "А", у судовій системі відіграють визначальну роль в організації основної функції суду - здійсненні судочинства.
Організаційне забезпечення роботи суду здійснює його апарат, який очолює керівник апарату (частина перша статті 152 Закону № 2453-VI). Відповідно до своїх повноважень керівники апаратів судів та їх заступники здійснюють організаційне забезпечення здійснення судочинства тощо. Так, керівник апарату суду несе персональну відповідальність за належне організаційне забезпечення суду, суддів та судового процесу, функціонування автоматизованої системи документообігу, інформує збори суддів про свою діяльність, призначає на посаду та звільняє з посади працівників апарату суду, застосовує до них заохочення та накладає дисциплінарні стягнення, також апаратом суду забезпечується ведення особових справ суддів, прийняття та реєстрація документів, що подаються до відповідного суду тощо (частини третя, п'ята, дев'ята, десята статті 152 Закону № 2453-VI).
Керівник апарату Верховного Суду України представляє Верховний Суд України як юридичну особу, затверджує положення про структурні підрозділи апарату Верховного Суду України (частина третя статті 153 Закону № 2453-VІ). Державна судова адміністрація України представляє суди у відносинах з Кабінетом Міністрів України та Верховною Радою України під час підготовки проекту закону про Державний бюджет України на відповідний рік у межах повноважень, визначених Законом № 2453-VІ, забезпечує належні умови діяльності судів загальної юрисдикції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Національної школи суддів України та органів суддівського самоврядування в межах повноважень, визначених цим Законом, тощо. Голова Державної судової адміністрації України, зокрема, призначає за поданням голів відповідних судів керівників апаратів апеляційних судів, вищих спеціалізованих судів, Верховного Суду України, їх заступників та звільняє їх з посад у порядку, визначеному законодавством про державну службу, бере участь у підготовці пропозицій до проекту Державного бюджету України щодо фінансування судової влади, застосовує до керівників апаратів апеляційного суду, вищого спеціалізованого суду, Верховного Суду України, їх заступників заохочення або накладає дисциплінарні стягнення за поданням голови відповідного суду (пункти 1 і 2 частини першої статті 149, пункти 4 та 5 частини четвертої статті 150 Закону № 2453-VI).
Викладені вище норми закону вказують, що законодавець наділив керівників апаратів та їх заступників функціями організації роботи суду. Апарат суду забезпечує роботу суддів, організацію здійснення ними правосуддя, та, як наслідок, сприяє в забезпеченні громадянам реалізації їх конституційного права на розгляд справ справедливим, безстороннім судом у визначені законом строки. Аналіз згаданих функцій указує, що керівництво апаратом суду має опосередкований вплив на здійснення правосуддя в частині організації неупередженого та своєчасного його здійснення суддями відповідного суду. Отже, особа, яка призначається на такого роду посаду, повинна обиратися органами судової влади та органами суддівського самоврядування з урахуванням певних потреб, пов'язаних з внутрішніми особливостями функціонування судової влади. Також будь-які заохочення, накладення дисциплінарних стягнень, можливість дострокового звільнення із зазначених посад вищого державного корпусу в судовій системі повинні належати лише органу судової влади, а не виконавчої, як це передбачено Законом № 889-VIII.
Призначення на посади Голови Державної судової адміністрації України та керівників апаратів, їх заступників органом, який створюється виконавчою владою, несе ризик впливу на суддів.
Пленум Верховного Суду України наголошує, що судова влада і виконавча можуть співпрацювати лише у частині виконання законів, що підтверджується міжнародними стандартами у сфері судочинства.
Консультативна рада європейських суддів у своєму висновку № 18 (2015) зазначила, що принципі три гілки державної влади демократичної держави повинні доповнювати одна одну; жодна з них не повинна бути "вищою" або домінувати над іншими. У решті-решт, у демократичній державі саме воля народу, виражена за допомогою належного демократичного процесу (народний суверенітет), має верховенство.... Так, у той час як законодавча влада формує законодавчу базу, судова влада тлумачить і застосовує її як основу для своїх рішень, а виконавча влада часто відповідає за виконання цих рішень в інтересах суспільства (пункт 9).
Судова влада повинна бути незалежною для виконання своєї ролі стосовно інших гілок державної влади, суспільства в цілому і сторін у судовому процесі. Незалежність суддів не є прерогативою чи привілеєм і надається їм не для захисту власних інтересів, а в інтересах принципу верховенства права й усіх, хто прагне та очікує справедливості. Незалежність судової влади - засіб забезпечення неупередженості суддів. Тому вона є передумовою гарантії того, що всі громадяни (та інші гілки влади) будуть рівними перед судом. Незалежність судової влади є невід'ємним елементом її обов'язку неупереджено вирішувати спори. Тільки незалежна судова влада може ефективно реалізувати права всіх членів суспільства, особливо представників уразливих та непопулярних прошарків населення. Таким чином, незалежність - це фундаментальна вимога, яка дозволяє судовій владі охороняти демократію й права людини (пункт 10 вищевказаного висновку).
"Підзвітність" не означає, що судова влада відповідальна перед іншою гілкою державної влади чи підпорядкована їй, бо це не відповідало б її конституційній ролі незалежного народного органу, функція якого полягає в неупередженому вирішенні спорів відповідно до закону. Якби судова влада була "підзвітною" іншій гілці державної влади в тому сенсі, щоб бути відповідальною перед нею чи підпорядковуватися їй, то судова влада не могла б виконувати свою вищезазначену передбачену конституцією роль у судових справах, сторонами в яких є інші гілки державної влади (пункт 20).
Норми пунктів 2, 3, 4, 5 частини першої статті 15 Закону № 889-VІІІ у частині поширення їх положень на державних службовців вищого корпусу державної служби (категорія "А") у судовій системі порушують гарантії незалежності суддів та несуть ризики впливу на суддів, який є забороненим у будь-який спосіб згідно із частинами першою та другою статті 126 Основного Закону України.
Таким чином, Пленум Верховного України вважає, що положення пункту 6 частини другої статті 14, пунктів 2, 3, 4, 5 частини першої статті 15 Закону № 889-VІІІ у частині поширення на державних службовців вищого корпусу державної служби (категорія "А") у системі судової влади суперечать статті 6, а також частинам першій та другій статті 126 Конституції України.
2. Невідповідність абзацу п'ятого пункту 18 Прикінцевих і перехідних положень Закону № 889-VІІІ статті 6, частині третій статті 22 Конституції України.
Відповідно до частини першої статті 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.
В абзаці п'ятому пункту 1 резолютивної частини Рішення від 11 березня 2010 року № 7-рп/2010 Конституційний Суд України прямо встановив, що "органи виконавчої влади беруть участь в організаційному забезпеченні функціонування судів і діяльності суддів у випадках та в порядку, передбачених Конституцією України та законами України".
Частиною третьою статті 22 Основного Закону України визначено, що при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод людини і громадянина.
Випадки обмеження та звуження змісту й обсягу прав і свобод людини також неодноразово були предметом розгляду Конституційного Суду України.
У своєму Рішенні від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008 у справі щодо предмета та змісту закону про Державний бюджет України Конституційний Суду України зазначив: "7.1. Однією з конституційних гарантій прав і свобод людини і громадянина є недопущення їх скасування (частина друга статті 22 Конституції України) чи звуження їх змісту та обсягу при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів (частина третя статті 22 Конституції України)".
Тлумачення словосполучення "звуження змісту та обсягу прав і свобод людини і громадянина", яке міститься в частині третій статті 22 Конституції України, Конституційний Суд України дав у Рішенні від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005 (справа про постійне користування земельними ділянками), відповідно до якого "конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані (частина друга), при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (частина третя).... Звуження змісту та обсягу прав і свобод є їх обмеженням. У традиційному розумінні визначальними поняття змісту прав людини є умови і засоби, які становлять можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування та розвитку. Обсяг прав людини - це їх сутнісна властивість, виражена кількісними показниками можливостей людини, які відображені відповідними правами, що не є однорідними і загальними". Загальновизнаним є правило, згідно з яким сутність змісту основного права в жодному разі не може бути порушена" (абзац четвертий підпункту 5.2 пункту 5 мотивувальної частини Рішення).
Із цього приводу Конституційним Судом України сформовано сталу правову позицію, що "зміст прав і свобод людини - це умови й засоби, які визначають матеріальні та духовні можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування й розвитку. Обсяг прав людини - це кількісні показники відповідних можливостей, які характеризують його множинність, величину, інтенсивність і ступінь прояву та виражені у певних одиницях виміру.
Звуження змісту прав і свобод означає зменшення ознак, змістовних характеристик можливостей людини, які відображаються відповідними правами та свободами, тобто якісних характеристик права. Звуження обсягу прав і свобод - це зменшення кола суб'єктів, розміру території, часу, розміру або кількості благ чи будь-яких інших кількісно вимірюваних показників використання прав і свобод, тобто їх кількісної характеристики" (абзаци п'ятий і шостий пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 11 жовтня 2005 року № 8-рп/2005).
Відповідно до абзацу другого частини першої статті 147 Закону № 2453-VІ (в редакції Закону № 192-VІII) розмір посадового окладу працівника апарату суду, посада якого віднесена до шостої категорії посад державних службовців, установлювався в розмірі 30 відсотків посадового окладу судді місцевого суду.
Посадові оклади працівників апарату суду, посади яких віднесені до кожної наступної категорії посад державних службовців, установлювалися з коефіцієнтом 1,3 пропорційно посадовим окладам працівників апарату суду, посади яких віднесені до попередньої категорії посад державних службовців.
До набрання чинності Законом № 889-VІІІ питання оплати праці працівників апаратів судів регулювалося статтею 147 Закону № 2453-VІ та постановою Кабінету Міністрів України від 9 березня 2006 року № 268 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів" зі змінами, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 2 вересня 2015 року № 644.
Частину першу статті 147 Закону № 2453-VІ доповнено абзацом другим наведеного вище змісту згідно зі змінами, внесеними Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру". Така ж норма залишилась чинною й після прийняття Закону України від 12 лютого 2015 року № 192-VIII "Про забезпечення права на справедливий суд", яким було викладено в новій редакції основні положення Закону № 2453-VІ.
Абзацом п'ятим пункту 18 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 889-VIII було виключено абзац другий статті 147 Закону № 2453-VІ, тобто з 1 травня 2016 року він утратив чинність.
При цьому загалом питання оплати праці державних службовців відповідно до статей 51 та 52 Закону № 889-VІІІ передано до повноважень Кабінету Міністрів України, яким 6 квітня 2016 року було прийнято постанову № 292 "Деякі питання оплати праці державних службовців у 2016 році.
Так, статтею 51 Закону № 889-VIII установлено 9 груп оплати праці державних службовців та зазначено, що схема посадових окладів на посадах державної служби визначається щороку Кабінетом Міністрів України під час підготовки проекту закону про Державний бюджет України на наступний рік з урахуванням юрисдикції державних органів, а також виходячи з того, що мінімальний розмір посадового окладу групи 1 у державних органах юрисдикція яких поширюється на всю територію України, становить не більше семи мінімальних розмірів посадового окладу групи 9 у державних органах, юрисдикція яких поширюється на територію одного або кількох районів, міст обласного значення.
Водночас абзац другий частини третьої статті 51 Закону № 889-VІІІ передбачає, що мінімальний розмір посадового окладу групи 9 в державних органах, юрисдикція яких поширюється на територію одного або кількох районів, міст обласного значення, не може бути менше двох розмірів мінімальної заробітної плати, установленої законом. Однак у пункті 1 розділу XI Прикінцевих та перехідних положень Закону № 889-VIII є застереження, що цей абзац набирає чинності лише з 1 січня 2019 року.
Разом з тим частиною 14 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення Закону № 889-VІІІ визначено, що видатки на реалізацію положень цього Закону у 2016 році здійснюються в межах коштів, передбачених Законом України "Про Державний бюджет України на 2016 рік". Мінімальний розмір посадового окладу групи 9 в державних органах, юрисдикція яких поширюється на територію одного або кількох районів, міст обласного значення, становить: з 1 січня 2017 року - 1,25 розміру мінімальної заробітної плати; з 1 січня 2018 року - 1,5 розміру мінімальної заробітної плати; з 1 липня 2018 року - 1,75 розміру мінімальної заробітної плати.
Виходячи з наведеного, розмір посадового окладу таких працівників з дня набрання чинності Законом № 889-VІІІ зменшився з 3 мінімальних заробітних плат до 1,19 мінімальної заробітної плати й поступово збільшиться протягом наступних двох з половиною років лише до двох мінімальних заробітних плат. Тобто державні службовці, які є працівниками апаратів судів, позбавлені законодавчо визначених гарантій щодо розміру їх посадового окладу, які раніше було закріплено в спеціальному законі - Законі № 2453-VІ.
Пленум Верховного Суду України вважає, що скасування Законом № 889-VІІІ регулювання розмірів посадових окладів працівників апаратів судів шляхом виключення абзацу другого частини першої статті 147 Закону № 2453-VІ і віднесення питання щодо врегулювання розмірів посадових окладів цих працівників до повноважень Кабінету Міністрів України через затвердження ним щороку схеми посадових окладів звужують зміст та обсяг прав зазначених працівників, оскільки допускається встановлення їм рішенням Уряду менших посадових окладів, ніж це було передбачено абзацом другим частини першої статті 147 Закону № 2453-VI, чим знижено рівень матеріального забезпечення державних службовців і звужено право останніх отримувати гідну заробітну плату.
Так, унаслідок: прийняття пункту 18 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 889-VIII, порівняно з положеннями виключеного абзацу другого частини першої статті 147 Закону № 2453-VІ, всупереч частині третій статті 22 Конституції України було звужено зміст та обсяг існуючих трудових прав державних службовців, які працюють в апаратах судів загальної та конституційної юрисдикцій, а саме:
1) звуження змісту права на встановлення визначеного законом розміру мінімального посадового окладу у відсотковому співвідношенні до посадового окладу судді місцевого суду та на встановлення розміру посадового окладу для кожної наступної категорії посад державних службовців, що установлюються з коефіцієнтом пропорційно посадовим окладам працівників апаратів судів, посади яких віднесені до попередньої категорії посад державних службовців;
2) звуження обсягу права на встановлення розміру мінімального посадового окладу (з 3 мінімальних зарплат до: 1 мінімальної заробітної плати у 2016 року; 1,25 мінімальної заробітної плати з 1 січня 2017 року; 1,5 мінімальної заробітної плати з 1 січня 2018 року; 1,75 мінімальної заробітної плати з 1 липня 2018 року; 2 мінімальних заробітних плат з 1 січня 2019 року) та на встановлення розміру посадового окладу для кожної наступної категорії посад державних службовців з коефіцієнтом 1,3 пропорційно посадовим окладам працівників апаратів судів, посади яких віднесені до попередньої категорії посад державних службовців.
Разом з тим залучення до роботи в апаратах судів та стимулювання вже працюючих висококваліфікованих фахівців для запобігання постійної зміни працівників, що суттєво впливає на якість надання судових послуг та зменшення довіри громадськості до суду, є одним із стратегічних питань розвитку судової системи України в цілому. Вирішення цього питання залежить, зокрема, від запровадження законодавчих гарантій належної оплати праці таких працівників.
Заробітна плата є основним джерелом доходів державних службовців. Відповідно до заборон, установлених Законом України "Про засади запобігання корупції", державний службовець позбавлений можливості отримувати додатковий прибуток від суміщення діяльності на державній службі з іншими видами оплачуваної діяльності, окрім викладацької, наукової та творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту, Підприємницьку діяльність також заборонено, що є складовою антикорупційної політики. Низький рівень заробітної плати й високі вимоги до кандидатів на посади державних службовців не мотивують до влаштування на вакантні посади працівників апаратів судів.
Гідна заробітна плата працівників апаратів судів - не тільки запорука належного рівня судової діяльності. Це й стабільні відрахування до бюджету для формування соціальних фондів та забезпечення соціального захисту населення.
Наданням Законом № 889-VIII повноваження визначати розмір фінансування працівників апаратів судів загальної юрисдикції Кабінету Міністрів України, не закріплюючи при цьому законодавчих критеріїв чи законодавчого обов'язку погодження розміру фінансування з представниками судової влади, фактично створюється механізм втручання виконавчої влади в діяльність судової, що призведе до підпорядкування останньої виконавчій владі. З метою забезпечення функціонування судової влади як окремої влади вона повинна бути незалежна від інших гілок влади.
Верховний Суд України в цілому не заперечує, що в певних умовах фінансування працівників апаратів судів мож:е визначатися підзаконними нормативно-правовими актами, проте не допускаючи зменшення розміру посадових окладів працівників судів і органів судової влади та з дотриманням приписів статті 6 Конституції України, тобто уникаючи втручання виконавчої гілки влади в судову та враховуючи позицію судової влади щодо наявних потреб у її фінансуванні, що було не дотримано підприйняття пункту 18 Прикінцевих і перехідних положень Закону № 889-VІІІ.
Про необхідність установлення належного рівня матеріального забезпечення працівників судової влади вказується і Європейською комісією "За демократію через право" (Венеціанська комісія): "Стосовно оплати праці працівників судової системи, орган конституційної юрисдикції відзначив, що забезпечення незалежності судової системи є неможливим без інституціональної та структурної незалежності. Конституційний суд відзначив, що акт правосуддя здійснюється за допомогою багатьох складових. У цьому смислі Конституційний суд підкреслив, що для гарантування судової влади, рівної за статусом із іншими двома гілками державної влади, необхідно зберегти однакове відношення і до працівників судових органів та створити необхідні умови для їх забезпечення кваліфікованими та конкурентоспроможними кадрами. Якість та кінцева мета акта правосуддя прямо залежать не тільки від професійної компетентності судді, але й від компетентності працівників, які допомагають йому у його діяльності Тому необхідні відповідні інвестиції та співрозмірне стимулювання діяльності персоналу судових інстанцій, з урахуванням обов'язків, наданих їм законом. Конституційний суд відмітив що існуючий розрив між рівнем оплати праці працівників Вищої судової палати та рівнем оплати праці Секретаріату Парламенту чи Державної канцелярії свідчить про дискримінацію та, у підсумку, про порушення рівноваги між державними владами (пункт b розділу Фінансове забезпечення судової системи доповіді Голови Конституційного суду Молдови пана Олександра Тенасе "Роль Конституційного суду Республіки Молдова в укріпленні незалежності судової влади" (CDL-JU(2015) 024, Страсбург, 13 жовтня 2015 року).
Таким чином, скасування пунктом 18 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 889-VIII абзацу другого частини першої статті 147 Закону № 2453-VI порушує статтю 6 та частину третю статті 22 Конституції України.
3. Невідповідність пункту 18 частини третьої статті 3 у взаємозв'язку із частиною першою статті 92 в аспекті словосполучення "помічників та наукових консультантів суддів Конституційного Суду України, помічників суддів" Закону № 889-VIII частинам першій та другій статті 126, частимi третій статті 22 Конституції України.
Відповідно до частини першої статті 126 Конституції України незалежність і недоторканність суддів гарантуються Конституцією і законами України.
Частиною третьою статті 22 Основного Закону України встановлено, що при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод людини й громадянина.
Конституційний Суд України неодноразово висловлював свою позицію з приводу недопустимості порушення гарантій незалежності та недоторканності суддів та звуження змісту й обсягу існуючих прав і свобод людини й громадянина, про що було зазначено в розділі II цього подання.
На противагу цьому, пунктом 18 частини третьої статті 3 у взаємозв'язку із частиною першою статті 92 Закону № 889-VІІІ передбачається, що дія цього Закону не поширюється на працівників патронатних служб. До посад патронатної служби цією нормою відносяться, зокрема, посади помічників та наукових консультантів суддів Конституційного Суду України, помічників суддів.
Пленум Верховного Суду України вважає, що прийняттям цих положень законодавець створив ризик порушення гарантій незалежності й недоторканності суддів, визначених частиною першою статті 126 Конституції України.
Відповідно до положень Закону України від 16 грудня 1993 року № 3723-XII "Про державну службу" (Відомості Верховної Ради України (ВВР), 1993, № 52, ст. 490) (далі - Закон № 3723-XII) патронатна служба належала як складова частина до загальної державної служби. Так, частиною п'ятою статті 15 вказаного Закону було передбачено право Президента України, Голови Верховної Ради України, членів Уряду України, глав місцевих державних адміністрацій самостійно добирати та приймати осіб на посади своїх помічників, керівників прес-служб, радників і секретарів згідно з штатним розписом і категорією, що відповідає посаді (патронатна служба).
Отже, патронатна служба складається з різних посад як за своєю назвою, так і за своєю суттю. Патронатна служба зазвичай утворюється для забезпечення діяльності вищих посадових осіб держави, керівників органів державної влади та органів місцевого самоврядування різного рівня тощо, які, окрім реалізації державних функцій, є суб'єктами політичного процесу, що прямо чи опосередковано впливають на формування політичних уподобань громадян.
Згаданою нормою та іншими положеннями Закону № 3723-XII прямо не передбачалася належність помічників суддів судів загальної юрисдикції та помічників і наукових консультантів Конституційного Суду України до патронатної служби" При цьому аналіз повноважень вищезазначених посадових осіб, які відповідно до законодавства самостійно здійснювали добір власної патронатної служби, дозволяє зробити висновок про те, що кожна з указаних посад належить до політичної або має політичну складову. Натомість аналіз повноважень, якими наділено суддів як носіїв судової влади, указує на відсутність політичної складової в їх діяльності, Посада судді є абсолютно аполітичною.
Також помічники та наукові консультанти суддів Конституційного Суду України, помічники суддів не можуть належати до патронатної служби й з огляду на виконувану ними роботу, яка за своїм змістом не виходить і не може виходити за рамки виконання судом як органом державної влади своєї основної функції - здійснення правосуддя.
Зокрема, частиною першою статті 1 Закону № 889-VІІІ прямо закріплено, що державна служба - це публічна, професійна. політично неупереджена діяльність з практичного виконання завдань і функцій держави, тобто приписами чинного Закону окремо констатується засада існування державної служби - політично неупереджена діяльність.
Однак віднесення помічників та наукових консультантів суддів Конституційного Суду України, помічників суддів до патронатної служби та непоширення на останніх Закону № 889-VІІІ вказує на те, що законодавець фактично відносить посаду судді до політичної, що суперечить статті 6 та частині першій статті 126 Конституції України, адже суддя є незалежним носієм самостійної державної влади - судової - і є абсолютно аполітичним за характером своєї професійної діяльності.
Таж, діяльність конкретного помічника та наукового консультанта судді Конституційного Суду України, помічника судді суду загальної юрисдикції є складовою організації належної діяльності судової влади.
Статус та умови діяльності зазначених осіб згідно зі статтею 154 Закону № 2453-VI у редакції, що діяла до прийняття Закону № 889-VIII, регулювалися Законом № 3723-XII, тобто на працівників судів поширювався статус державного службовця.
Наявність у помічників та наукових консультантів суддів Конституційного Суду України, помічників суддів суду загальної юрисдикції статусу державного службовця, безумовно, забезпечувала довіру суддів до помічників/наукових консультантів. Так, обмеження, визначені антикорупційним законодавством, поширювалися на помічників, наукових консультантів суддів Конституційного Суду України, помічників суддів як державних службовців, у тому числі забезпечували впевненість суддів у добросовісності останніх та у відсутності в них інших видів діяльності, які могли створити незаконний вплив та втручання у діяльність суддів під час здійснення судочинства.
