Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховної Ради Автономної Республіки Крим щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 1 розділу II "Прикінцеві положення" Закону України "Про затвердження зміни до статті 22 Конституції Автономної Республіки Крим щодо строку повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим"

Конституційний Суд України у складі суддів:

Стрижака Андрія Андрійовича - головуючого,

Бауліна Юрія Васильовича,

Бринцева Василя Дмитровича,

Вдовіченка Сергія Леонідовича - доповідача,

Головіна Анатолія Сергійовича,

Дідківського Анатолія Олександровича,

Домбровського Івана Петровича,

Кампа Володимира Михайловича,

Колоса Михайла Івановича,

Лилака Дмитра Дмитровича,

Маркуш Марії Андріївни,

Мачужак Ярослави Василівни,

Нікітіна Юрія Івановича,

Овчаренка В'ячеслава Андрійовича,

Стецюка Петра Богдановича,

Ткачука Павла Миколайовича,

Шишкіна Віктора Івановича,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням Верховної Ради Автономної Республіки Крим щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 1 розділу II "Прикінцеві положення" Закону України "Про затвердження зміни до статті 22 Конституції Автономної Республіки Крим щодо строку повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим" від 19 березня 2009 року N 1167-VI (Голос України, 2009 р., 9 квітня).

Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Підставою для розгляду справи згідно зі статтею 71 Закону України "Про Конституційний Суд України" є твердження суб'єкта права на конституційне подання щодо неконституційності зазначеного пункту Закону України "Про затвердження зміни до статті 22 Конституції Автономної Республіки Крим щодо строку повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим".

Заслухавши суддю-доповідача Вдовіченка С.Л. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

у с т а н о в и в:

1. Суб'єкт права на конституційне подання - Верховна Рада Автономної Республіки Крим - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), пункт 1 розділу II "Прикінцеві положення" Закону України "Про затвердження зміни до статті 22 Конституції Автономної Республіки Крим щодо строку повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим" від 19 березня 2009 року N 1167-VI (далі - Закон).

У пункті 1 розділу II "Прикінцеві положення" Закону встановлено, що "Закон набирає чинності з дня його опублікування і вводиться в дію з дня призначення відповідно до Конституції і законів України наступних чергових виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, які будуть проведені у 2010 році. Дія цього Закону не поширюється на депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим п'ятого скликання".

Автор клопотання вважає, що Верховна Рада України при затвердженні законом України змін до Конституції Автономної Республіки Крим, прийнятих Верховною Радою Автономної Республіки Крим, створила "додаткову норму" і в такий спосіб вийшла за межі своїх повноважень, чим порушила частину другу статті 6, статті 19, 58, пункт 37 частини першої статті 85, пункт 1 частини першої статті 138 Конституції України.

2. Свої позиції стосовно предмета конституційного подання висловили Голова Верховної Ради України, Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим, науковці Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого.

3. Конституційний Суд України, вирішуючи порушене в конституційному поданні питання, виходить з такого.

3.1. Україна є незалежною, демократичною, правовою, унітарною державою, суверенітет якої поширюється на всю її територію (стаття 1, частини перша, друга статті 2 Основного Закону України) .

Як невід'ємна складова частина України Автономна Республіка Крим в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання. Верховна Рада Автономної Республіки Крим приймає Конституцію Автономної Республіки Крим, вносить до неї зміни, які затверджує Верховна Рада України; до відання Автономної Республіки Крим належить призначення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим (пункт 37 частини першої статті 85, стаття 134, частина перша статті 135, пункт 1 частини першої статті 138 Конституції України) .

3.2. Відповідно до частини п'ятої статті 94 Конституції України закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування.

Приймаючи Закон, Верховна Рада України у пункті 1 розділу II "Прикінцеві положення" встановила, що він набирає чинності з дня його опублікування і вводиться в дію з дня призначення згідно з Конституцією і законами України наступних чергових виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, які будуть проведені у 2010 році, та що його дія не поширюється на депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим п'ятого скликання.

За Основним Законом України органи державної влади, зокрема законодавчої, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 6, частина друга статті 19) .

У першому реченні пункту 1 розділу II "Прикінцеві положення" Закону Верховна Рада України вказала рік проведення чергових виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, що є складовою дати проведення цих виборів, яку повноважна встановлювати Верховна Рада Автономної Республіки Крим (пункт 1 частини першої статті 138 Конституції України) .

Конституційний Суд України вважає, що, визначаючи при прийнятті Закону час проведення виборів до представницького органу автономії, Верховна Рада України втрутилася у компетенцію Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Таким чином, словосполучення "які будуть проведені у 2010 році" першого речення пункту 1 розділу II "Прикінцеві положення" Закону суперечить частині другій статті 6, частині другій статті 19, пункту 37 частини першої статті 85, статті 134, частині першій статті 135, пункту 1 частини першої статті 138 Конституції України.

Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, частинами першою, другою статті 152, статтею 153 Конституції України, статтями 51, 61, 63, 65, 67, 69, 73 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України

в и р і ш и в:

1. Визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), словосполучення "які будуть проведені у 2010 році" першого речення пункту 1 розділу II "Прикінцеві положення" Закону України "Про затвердження зміни до статті 22 Конституції Автономної Республіки Крим щодо строку повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим" від 19 березня 2009 року N 1167-VI.

2. Словосполучення першого речення пункту 1 розділу II "Прикінцеві положення" Закону України "Про затвердження зміни до статті 22 Конституції Автономної Республіки Крим щодо строку повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим" від 19 березня 2009 року N 1167-VI, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

3. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.

Конституційний Суд України у Рішенні від 17 грудня 2009 року N 33-рп/2009 (далі - Рішення) визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), словосполучення "які будуть проведені у 2010 році" першого речення пункту 1 розділу II "Прикінцеві положення" Закону України "Про затвердження зміни до статті 22 Конституції Автономної Республіки Крим щодо строку повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим" від 19 березня 2009 року N 1167-VI (далі - Закон).

Згідно зі статтею 64 Закону України "Про Конституційний Суд України" вважаю за необхідне викласти окрему думку стосовно Рішення.

У пункті 1 розділу II "Прикінцеві положення" Закону Верховна Рада України встановила, що він набирає чинності з дня його опублікування і вводиться в дію з дня призначення відповідно до Конституції і законів України наступних чергових виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, які будуть проведені у 2010 році, і що дія Закону не поширюється на депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим п'ятого скликання. Крім цього, пунктом 2 розділу II "Прикінцеві положення" Закону внесено зміни до частини третьої статті 4 Закону України "Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим".

Вважаю, що, приймаючи Рішення, Конституційний Суд України в його основу заклав конституційний принцип здійснення органами влади своїх повноважень у встановлених Конституцією і законами України межах, а також підтвердив належність функції з призначення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим до відання автономії, не звернувши при цьому увагу на правову природу закону України про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим, змін до неї та дотримання у зв'язку з цим законодавчої процедури при ухваленні Закону.

Конституційний Суд України у підпункті 3.2. пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 18 вересня 2008 року N 17-рп/2008 у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) статті 3 Закону України "Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим" зазначив, що "Конституція Автономної Республіки Крим та зміни до неї затверджуються законами України, щодо яких Конституція України передбачила особливий порядок їх прийняття". Закон про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим, змін до неї має відмінний від інших законів України предмет регулювання та приймається за особливою процедурою - не менш як половиною від конституційного складу Верховної Ради України, тобто 225 голосами народних депутатів України (частина перша статті 135 Конституції України) . Ця процедура відрізняється від передбаченої статтею 91 Конституції України процедури ухвалення законів, які приймаються більшістю від конституційного складу парламенту - 226 голосами народних депутатів України.

Зазначене дає підстави стверджувати, що закон про затвердження змін до Конституції Автономної Республіки Крим за своїм функціональним призначенням є спеціалізованим законом, який має допоміжний характер, а його прийняття полягає не у закріпленні нових норм, а в оперативному підтвердженні, введенні в дію системи норм, що містяться в інших нормативно-правових актах - постановах представницького органу автономії. Верховна Рада України, керуючись положеннями пункту 37 частини першої статті 85 Основного Закону України, при розгляді на засіданні проекту закону про затвердження змін до Конституції Автономної Республіки Крим може шляхом голосування народних депутатів України прийняти або не прийняти такий закон, якщо вбачає у пропонованих змінах суперечність Конституції і законам України. Однак при прийнятті зазначеного закону Верховна Рада України не повноважна змінювати текст, схвалений постановою Верховної Ради Автономної Республіки Крим, або встановлювати інше (додаткове) правове регулювання відносин, що є предметом інших законів України. Єдиний орган законодавчої влади в Україні може окремими законами врегульовувати питання, пов'язані із затвердженими ним змінами до Конституції Автономної Республіки Крим. У такий же спосіб має діяти парламент, наприклад, при ратифікації міжнародного договору: якщо його виконання потребує прийняття нових або внесення змін до чинних законів України, проекти таких законів подаються на розгляд Верховної Ради України разом з проектом закону про ратифікацію і приймаються одночасно(1).

(1) Богачов О.В., Зайчук В.О., Копиленко О.Л. Законотворчий процес в Україні - К., 2006. - С. 229.

В теорії права процес правотворчості, як напрям діяльності держави, пов'язаний з офіційним закріпленням норм права шляхом формування приписів, їх зміни, доповнення та скасування, передбачає дотримання ряду вимог, зокрема додержання правил законодавчої техніки, вимог нормативної модельності(2). А законодавчий процес є комплексом заходів, що здійснюються на основі вироблених теорією і закріплених у законодавстві й практиці принципів законності, демократизму, науковості, системності тощо, а додержання цих принципів є обов'язковою передумовою ефективної законодавчої діяльності Верховної Ради України(3).

(2) Юридична енциклопедія: В 6 т. / За ред. Ю.С.Шемшученка. - К.: Укр.енцикл., 1998. - Том 5. - С. 51.

(3) Юридична енциклопедія: В 6 т. / За ред. Ю.С.Шемшученка. - К.: Укр.енцикл., 1998. - Том 2. - С. 504.

Згідно із загальними правилами законопроект у разі потреби може мати прикінцеві та перехідні положення. Прикінцеві положення можуть викладатися вкінці основної регуляторної частини закону і містити норми, пов'язані з набранням чинності законом, введенням в дію закону або його окремих приписів, необхідністю прийняття нових актів або приведення чинних актів у відповідність до прийнятого законодавчого акта, та у разі потреби перелік суб'єктів контролю за його виконанням. Перехідні положення визначають умови та порядок дії інших нормативно-правових актів або їх структурних елементів, врегульовують інші правовідносини, спрямовані на вирішення питань, що виникають у зв'язку із набранням чинності законом. У разі коли прикінцеві та перехідні положення не є надто широкими, допускається їх викладення в одному розділі "Прикінцеві та перехідні положення". Оскільки пунктом 2 розділу II "Прикінцеві положення" Закону вносяться зміни до іншого закону, то згідно з правилами законопроектування розділ II Закону мав би називатися "Прикінцеві та перехідні положення".

Отже, враховуючи те, що в Законі, крім затвердження змін до Конституції Автономної Республіки Крим та встановлення порядку набуття ним чинності (з дня опублікування), додатково закріплено інші регулятивні норми, які мають юридичне значення, Конституційний Суд України при прийнятті Рішення повинен був звернути увагу на дотримання процедури розгляду та ухвалення Закону і відповідно до частини першої статті 152 Конституції України вирішити питання щодо конституційності інших його положень.

Конституційний Суд України у Рішенні від 17 грудня 2009 року N 33-рп/2009 (далі - Рішення) визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), словосполучення "які будуть проведені у 2010 році" першого речення пункту 1 розділу II "Прикінцеві положення" Закону України "Про затвердження зміни до статті 22 Конституції Автономної Республіки Крим щодо строку повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим" від 19 березня 2009 року N 1167-VI (далі - Закон).

На підставі статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд України" вважаю за доцільне висловити окрему думку.

Підтримуючи викладену у Рішенні правову позицію щодо невідповідності Конституції України зазначеного положення Закону, вбачаю, що Конституційний Суд України мав би відобразити своє ставлення до такого.

1. У Рішенні Конституційний Суд України обмежився положенням про те, що "Верховна Рада Автономної Республіки Крим приймає Конституцію Автономної Республіки Крим, вносить до неї зміни, які затверджує Верховна Рада України" (абзац другий підпункту 3.1. пункту 3 мотивувальної частини).

Вважаю, що у Рішенні Конституційний Суд України також мав висловитися щодо порядку затвердження змін до Конституції Автономної Республіки Крим. Конституція України прямо не регулює цей порядок, хоча сам принцип такого затвердження випливає з її змісту: Верховна Рада України для цього приймає відповідний закон (пункт 37 частини першої статті 85 Основного Закону України) .

На мою думку, Конституційний Суд України у Рішенні повинен був шляхом тлумачення вказати, що зміни до Конституції Автономної Республіки Крим затверджуються Верховною Радою України законом у тому ж порядку, в якому відбувається її затвердження, тобто не менш як половиною від її конституційного складу (частина перша статті 135 Конституції України) . Тому ця правова позиція Конституційного Суду України, не порушуючи повноваження конституцієдавця, дозволила б забезпечити однаковість розуміння і застосування порядку затвердження Верховною Радою України законом, прийнятим не менш як половиною від її конституційного складу, самої Конституції Автономної Республіки Крим та внесених до неї змін.

2. Суб'єкт права на конституційне подання ставив питання про невідповідність Конституції України пункту 1 розділу II "Прикінцеві положення" Закону в цілому.

Конституційний Суд України визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), лише словосполучення "які будуть проведені у 2010 році" першого речення пункту 1 розділу II "Прикінцеві положення" Закону. Фактично Суд визнав інші положення оспорюваного пункту конституційними. Хоча аналіз цих положень вказує на те, що повинно йтися про припинення конституційного провадження на підставі пункту 3 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України".

У процесі прийняття Закону Верховна Рада України не дотрималася правил законотворчої техніки. Так, на момент прийняття Закону вона у своїй діяльності керувалася Регламентом Верховної Ради України від 19 вересня 2008 року N 547-VI (далі - Регламент), в якому встановлено чіткі вимоги до оформлення законопроектів, проектів інших актів.

Так, відповідно до частини сьомої статті 90 Регламенту кожен законопроект повинен містити положення щодо порядку набрання ним чинності (прикінцеві положення), а за частиною восьмою цієї ж статті, якщо для реалізації положень поданого законопроекту після його прийняття необхідні зміни до інших законів, то такі зміни мають викладатися в розділі "Перехідні положення" цього законопроекту або в одночасно внесеному його ініціатором окремому законопроекті.

Виходячи із зазначених норм Регламенту можна зробити висновок, що "Прикінцеві положення" Закону повинні містити лише приписи щодо порядку набрання ним чинності, інші умови щодо внесення змін до законів слід було викладати в окремому розділі Закону - "Перехідні положення".

Таким чином, положення щодо непоширення дії Закону на депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим п'ятого скликання, а також положення частини третьої статті 4 Закону України "Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим", викладені у новій редакції, мали бути включені до розділу "Перехідні положення", а не "Прикінцеві положення" оспорюваного пункту 1 розділу II Закону.

Недотримання парламентом цих вимог законодавчої техніки є порушенням процедури підготовки, розгляду та прийняття законів, що є підставою для припинення конституційного провадження у відповідній справі. Адже ці питання перебувають поза компетенцією Конституційного Суду України, а отже, він мав припинити конституційне провадження на підставі пункту 3 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України". Це означає, що оспорювані положення Закону, які суперечать нормам законодавчої процедури, Конституційний Суд України не повинен був визнавати умовно конституційними.

3. За частиною другою статті 70 Закону "Про Конституційний Суд України" єдиний орган конституційної юрисдикції може визначити у своєму рішенні, висновку порядок і строки їх виконання, а також покласти на відповідні державні органи обов'язки щодо забезпечення виконання рішення, додержання висновку.

Враховуючи проблеми при розробці, розгляді та прийнятті законопроектів про затвердження Верховною Радою України законом Конституції Автономної Республіки Крим та змін до неї, вважаю, що Конституційний Суд України мав рекомендувати парламенту ввести в законодавство окрему процедуру щодо затвердження ним законом Конституції Автономної Республіки Крим та її змін.

Парламентська практика знає різні спеціальні процедури затвердження Верховною Радою України законом певних актів (міжнародних договорів, указів Президента України). На мою думку, процедура прийняття Верховною Радою України закону про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим та внесення до неї змін може розглядатися як подібна до згаданих парламентських процедур, а, отже, вона потребує законодавчого закріплення.

Таким чином, доповнення Рішення зазначеними правовими позиціями сприяло б стабілізації та розвитку взаємовідносин між центральними органами державної влади України та органами влади Автономної Республіки Крим.