Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Постанови Кабінету Міністрів України "Про закупівлю послуг, повязаних з формуванням інформаційно-телекомунікаційної системи Державного реєстру виборців"

Конституційний Суд України у складі суддів:

Стрижака Андрія Андрійовича - головуючого,

Бауліна Юрія Васильовича,

Бринцева Василя Дмитровича,

Вдовіченка Сергія Леонідовича,

Головіна Анатолія Сергійовича,

Джуня В'ячеслава Васильовича,

Дідківського Анатолія Олександровича,

Домбровського Івана Петровича - доповідача,

Кампа Володимира Михайловича,

Колоса Михайла Івановича,

Лилака Дмитра Дмитровича,

Маркуш Марії Андріївни,

Мачужак Ярослави Василівни,

Нікітіна Юрія Івановича,

Овчаренка В'ячеслава Андрійовича,

Ткачука Павла Миколайовича,

Шишкіна Віктора Івановича,

за участю представника суб'єкта права на конституційне подання Ставнійчук Марини Іванівни - Представника Президента України у Конституційному Суді України, Вознюка Володимира Денисовича - представника Кабінету Міністрів України, Усенко-Чорної Жанни Іванівни - представника Центральної виборчої комісії,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Постанови Кабінету Міністрів України "Про закупівлю послуг, пов'язаних з формуванням інформаційно-телекомунікаційної системи Державного реєстру виборців" від 17 квітня 2008 року N 363 (Офіційний вісник України, 2008 р., N 31, ст. 974).

Приводом для розгляду справи відповідно до статті 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання Президента України.

Підставою для розгляду справи згідно зі статтею 71 Закону України "Про Конституційний Суд України" є твердження суб'єкта права на конституційне подання про неконституційність зазначеної Постанови.

Заслухавши суддю-доповідача Домбровського І.П., пояснення Ставнійчук М.І., Вознюка В.Д., Усенко-Чорної Ж.І. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

у с т а н о в и в:

1. Суб'єкт права на конституційне подання - Президент України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням розглянути питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) Постанови Кабінету Міністрів України "Про закупівлю послуг, пов'язаних з формуванням інформаційно-телекомунікаційної системи Державного реєстру виборців" від 17 квітня 2008 року N 363 (далі - Постанова N 363).

Автор клопотання мотивує своє звернення так.

За Конституцією України народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії шляхом участі в них громадян України (статті 69, 70) . Основним Законом України гарантовано, що вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування є вільними і відбуваються на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування; виборцям гарантується вільне волевиявлення (стаття 71) .

Для забезпечення державного обліку громадян України, які мають право голосу відповідно до статті 70 Конституції України, створюється Державний реєстр виборців (далі - Реєстр).

За Законом України "Про Державний реєстр виборців" ведення Реєстру здійснюється на засадах, зокрема, публічності, достовірності, повноти і цілісності відомостей, законності і пріоритету прав людини (стаття 3) . Цей Закон визначає перелік службових персональних даних Реєстру, які, в свою чергу, є даними, що засвідчують факти, пов'язані з участю громадян у виборчому процесі (стаття 9) . Відповідно до статті 35 зазначеного Закону Кабінет Міністрів України встановлює порядок і строки забезпечення закупівлі, розробки та налагодження програмних і технічних засобів для створення інформаційно-телекомунікаційної системи та ведення Реєстру. Згідно зі статтею 36 вказаного Закону первинне формування бази даних Реєстру здійснюється розпорядником Реєстру на етапі введення автоматизованої інформаційно-телекомунікаційної системи Реєстру в експлуатацію шляхом перенесення до бази даних Реєстру персональних даних виборців із загальних списків виборців.

Визначаючи, що закупівля Центральною виборчою комісією послуг з розроблення та налагодження програмних засобів створення інформаційно-телекомунікаційної системи та ведення Реєстру здійснюється за процедурою закупівлі в одного учасника, Кабінет Міністрів України діяв усупереч не лише названим положенням Конституції України і Закону України "Про Державний реєстр виборців", а й вимогам частини третьої статті 42 Конституції України, за якою держава забезпечує захист конкуренції у підприємницькій діяльності, недопущення зловживання монопольним становищем на ринку та неправомірного обмеження конкуренції.

Кабінет Міністрів України, видавши Постанову N 363, порушив вимоги інших положень Основного Закону України, зокрема, частини другої статті 8, за якою нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй, частини другої статті 19, частини третьої статті 113, які зобов'язують Кабінет Міністрів України діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, керуватися ними у своїй діяльності.

2. На пленарному засіданні Конституційного Суду України представники Президента України, Кабінету Міністрів України, Центральної виборчої комісії навели обґрунтування відповідних позицій стосовно конституційного подання.

3. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному поданні, виходить з такого.

3.1. Відповідно до Конституції України Україна проголошена правовою державою (стаття 1) ; органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України (частина друга статті 6) ; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (частина друга статті 8) .

За приписом частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади, зокрема Кабінет Міністрів України, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною третьою статті 113 Основного Закону України Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

3.2. На державу покладено обов'язок забезпечувати захист змагальності суб'єктів господарювання в отриманні та розподіленні ними прибутку з метою досягнення економічних та соціальних результатів.

Відповідно до Основного Закону України не допускаються зловживання монопольним становищем на ринку, неправомірне обмеження конкуренції та недобросовісна конкуренція (частина третя статті 42) .

Частини перша, третя статті 42 Конституції України, гарантуючи право на підприємницьку діяльність та захищаючи конкуренцію у підприємницькій діяльності, не виключають можливості обмеження конкуренції, однак містять заборону на неправомірне обмеження конкуренції у підприємницькій діяльності.

Відповідно до пункту 8 частини першої статті 92 Конституції України правила конкуренції визначаються виключно законами України.

Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України, до повноважень якої належить прийняття законів (стаття 75, пункт 3 частини першої статті 85 Конституції України) .

Конституційний Суд України у своїх рішеннях підтвердив конституційність реалізації Верховною Радою України повноважень щодо визначення та регулювання правил конкуренції.

Так, в абзацах першому, другому підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 27 лютого 2001 року N 1-рп/2001 (справа про правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим) зазначено, що відповідно до Конституції України "держава забезпечує захист прав усіх суб'єктів права власності і господарювання, їх рівність перед законом, соціальну спрямованість економіки (частина четверта статті 13) ... Тому логічним є те, що виключно законами України визначаються правові засади і гарантії підприємництва; правила конкуренції та норми антимонопольного регулювання (пункт 8 частини першої с татті 92 Конституції України)" .

Така ж правова позиція Конституційного Суду України закріплена в абзаці четвертому пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 15 квітня 2004 року N 10-рп/2004 (справа про визначення мінімальної ціни на цукор).

3.3. З метою створення конкурентного середовища у сфері державних закупівель, а також запобігання проявам корупції у цій сфері, забезпечення прозорості процедур закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти та досягнення оптимального і раціонального їх використання, відповідно до зазначених конституційних повноважень Верховна Рада України прийняла Закон України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" від 22 лютого 2000 року N 1490-III (далі - Закон N 1490-III).

20 березня 2008 року Верховна Рада України схвалила Закон України "Про визнання таким, що втратив чинність, Закону України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" N 150-VI (далі - Закон N 150-VI), відповідно до якого втратив чинність Закон N 1490-III (розділ I Закону N 150-VI) та яким доручено Кабінету Міністрів України затвердити Тимчасове положення про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти на основі Закону України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" в редакції, чинній за станом на 17 листопада 2004 року, за винятком його положень, які суперечать вимогам СОТ (абзаци перший та другий пункту 2 розділу II "Прикінцеві положення") .

Кабінет Міністрів України 28 березня 2008 року видав постанову N 274 "Про здійснення закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти" (далі - Постанова N 274).

Правовий аналіз положень Постанови N 274 свідчить про те, що нею встановлені певні правила конкуренції при здійсненні закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти.

Кабінет Міністрів України 17 квітня 2008 року видав Постанову N 363, якою встановив, що "закупівля Центральною виборчою комісією послуг з розроблення та налагодження програмних засобів створення та ведення інформаційно-телекомунікаційної системи Державного реєстру виборців здійснюється за процедурою закупівлі в одного учасника без погодження з Міністерством економіки", пославшись при цьому на пункт 6 Тимчасового положення про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти, затвердженого Постановою N 274.

Таким чином, правовідносини щодо встановлення правил конкуренції у сфері державних закупівель, які відповідно до пункту 8 частини першої статті 92 Конституції України повинні визначатися виключно законами України, врегульовані підзаконним актом - постановою Уряду України. Конституційний Суд України вважає, що Верховна Рада України, прийнявши Закон N 150-VI, делегувала власні, визначені Конституцією України, повноваження щодо встановлення правил конкуренції у сфері здійснення закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти Кабінету Міністрів України. Проте права делегування законодавчої функції парламентом іншому органу влади (у даному випадку Кабінету Міністрів України) Конституцією України не передбачено. У цьому випадку Верховна Рада України порушила вимоги частини другої статті 19 Конституції України.

3.4. Відповідно до частини третьої статті 61 Закону України "Про Конституційний Суд України" у разі якщо в процесі розгляду справи за конституційним поданням виявлено невідповідність Конституції України інших правових актів (їх окремих положень), крім тих, щодо яких відкрито провадження у справі, і які впливають на прийняття рішення у справі, Конституційний Суд України визнає такі правові акти (їх окремі положення) неконституційними.

Оскільки абзац другий пункту 2 Прикінцевих положень Закону N 150-VI не відповідає положенням статті 1, частини другої статті 8, частини другої статті 19, статті 75, пункту 8 частини першої статті 92 Конституції України, то згідно зі статтею 152 Конституції України, статтями 15, 61 Закону України "Про Конституційний Суд України" є підстави визнати його неконституційним.

3.5. У зв'язку з тим, що Конституційний Суд України дійшов висновку про неконституційність абзацу другого пункту 2 Прикінцевих положень Закону N 150-VI, Постанова N 274, Постанова N 363, прийняті на основі цього абзацу, не відповідають статті 1, частині другій статті 8, частині другій статті 19, частині третій статті 42, пункту 8 частини першої статті 92, частині третій статті 113 Конституції України.

За статтею 152 Конституції України, статтями 15, 61 Закону України "Про Конституційний Суд України" є підстави визнати Постанову N 274, Постанову N 363 неконституційними.

Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, частинами першою, другою статті 152, статтею 153 Конституції України, статтями 13, 15, 51, 61, 65, 67, 69, 73 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України

в и р і ш и в:

1. Визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), абзац другий пункту 2 Прикінцевих положень Закону України "Про визнання таким, що втратив чинність, Закону України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" від 20 березня 2008 року N 150-VI.

2. Визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), постанови Кабінету Міністрів України "Про здійснення закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти" від 28 березня 2008 року N 274, "Про закупівлю послуг, пов'язаних з формуванням інформаційно-телекомунікаційної системи Державного реєстру виборців" від 17 квітня 2008 року N 363.

3. Абзац другий пункту 2 Прикінцевих положень Закону України "Про визнання таким, що втратив чинність, Закону України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти", постанови Кабінету Міністрів України "Про здійснення закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти", "Про закупівлю послуг, пов'язаних з формуванням інформаційно-телекомунікаційної системи Державного реєстру виборців", визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

4. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.

судді Конституційного Суду України Бринцева В.Д. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Постанови Кабінету Міністрів України "Про закупівлю послуг, пов'язаних з формуванням інформаційно-телекомунікаційної системи Державного реєстру виборців"

1. Рішенням від 9 жовтня 2008 року N 22-рп/2008 (далі - Рішення) Конституційний Суд України визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), абзац другий пункту 2 Прикінцевих положень Закону України "Про визнання таким, що втратив чинність, Закону України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" від 20 березня 2008 року N 150-VI, постанови Кабінету Міністрів України "Про здійснення закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти" від 28 березня 2008 року N 274 і "Про закупівлю послуг, пов'язаних з формуванням інформаційно-телекомунікаційної системи Державного реєстру виборців" від 17 квітня 2008 року N 363, які втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

2. У зв'язку з необхідністю реалізації положень Закону України "Про Державний реєстр виборців" Кабінет Міністрів України 17 квітня 2008 року видав Постанову "Про закупівлю послуг, пов'язаних з формуванням інформаційно-телекомунікаційної системи Державного реєстру виборців" від 17 квітня 2008 року N 363 (далі - Постанова), якою передбачено, що "відповідно до пункту 6 Тимчасового положення про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 березня 2008 року N 274, установити, що закупівля Центральною виборчою комісією послуг з розроблення та налагодження програмних засобів створення та ведення інформаційно-телекомунікаційної системи Державного реєстру виборців здійснюється за процедурою закупівлі в одного учасника без погодження з Міністерством економіки".

Саме ці два (виділені) положення Постанови були оспорені суб'єктом права на конституційне подання і стали предметом перевірки на конституційність.

Конституційний Суд України всупереч вимогам пункту 4 статті 39 Закону України "Про Конституційний Суд України", за яким у конституційному поданні повинно бути наведене правове обґрунтування тверджень щодо неконституційності правового акта чи окремих його положень, вдався до конституційного контролю, а під час конституційного провадження у справі ще й суттєво розширив його межі, не скориставшись наявним правом на відмову у відкритті конституційного провадження (чи його припинення у наступних стадіях).

Предметом розгляду з метою перевірки на відповідність Конституції України може бути конституційне подання, в якому не лише стверджується про неконституційність правового акта, а й міститься відповідна правова аргументація.

Суб'єкт права на конституційне подання не навів правового обґрунтування тверджень щодо неконституційності оспорюваних положень. Він лише зазначив положення статей Конституції України, яким, на його думку, не відповідають положення Постанови. Твердження про невідповідність Постанови статтям 69, 70, 71 Конституції України ґрунтується на припущеннях, що наслідком запровадження Кабінетом Міністрів України порядку здійснення закупівлі в одного учасника послуг з розроблення та налагодження програмних засобів створення та ведення інформаційно-телекомунікаційної системи Реєстру може стати незабезпечення належних умов для створення достовірного, цілісного, публічного, законного Реєстру, а отже, й порушення конституційних прав громадян щодо участі у виборах, спотворення результатів народного волевиявлення. Ці припущення не можна вважати належним аргументом для підтвердження неконституційності Постанови.

Обов'язкове обґрунтування повинно бути не лише наявним у тексті подання, а й належним і достатнім. У даному випадку "обґрунтованість" є оціночним поняттям, і конституційно-процесуальне законодавство наділяє Конституційний Суд України правом офіційної попередньої оцінки з метою недопущення безпідставного відкриття провадження за конституційними поданнями (зверненнями), які не відповідають Закону України "Про Конституційний Суд України".

Спроби автора клопотання обґрунтувати неконституційність "закупівлі послуг з розроблення та налагодження програмних засобів у одного учасника", посиланнями на невідповідність статтям Конституції України, які зовсім не стосуються господарської діяльності Центральної виборчої комісії: стаття 69 - народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії; стаття 70 - право голосу на виборах і референдумах мають громадяни України, які досягли на день їх проведення вісімнадцяти років; стаття 71 - виборцям гарантується вільне волевиявлення, свідчать про відсутність достатніх підстав для обґрунтування неконституційності Постанови.

Суб'єкт права на конституційне подання посилається на те, що Постанова не відповідає "положенням Конституції і законів України". Проте згідно зі статтею 14 Закону України "Про Конституційний Суд України" до повноважень Конституційного Суду України не належать питання щодо законності актів органів державної влади (зокрема, Кабінету Міністрів України), органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, а також інші питання, віднесені до компетенції судів загальної юрисдикції.

Отже, невідповідність конституційного подання вимогам, передбаченим Законом України "Про Конституційний Суд України", та непідвідомчість Конституційному Суду України питань, порушених у конституційному поданні, згідно з пунктами 2, 3 статті 45 Закону України "Про Конституційний Суд України" є підставами для відмови у відкритті конституційного провадження у справі.

Виявлення таких підстав вже під час розгляду справи на наступних стадіях призводить до припинення провадження у Конституційному Суді України.

3. Через таку недосконалість конституційного подання Конституційний Суд України змушений був застосувати положення статті 61 Закону України "Про Конституційний Суд України" і, розширивши межі конституційного провадження, за відсутності будь-якого обґрунтування з боку суб'єкта права на конституційне подання піддати аналізу Прикінцеві положення Закону України "Про визнання таким, що втратив чинність, Закону України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" та Постанову Кабінету Міністрів України "Про здійснення закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти" від 28 березня 2008 року N 274, яка тимчасово, на період відсутності профільного закону, унормовувала цю сферу господарської діяльності.

Визнання положень цих нормативних актів неконституційними створило на невизначений термін правовий вакуум у врегулюванні процедур закупівлі товарів, послуг, робіт за державні кошти.

У Рішенні Конституційний Суд України послався на положення статей Конституції України, які безпосередньо не стосуються конституційно-правової оцінки зазначених правових актів, а саме: статті 1 - Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава; частини другої статті 19 - органи державної влади... зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; статті 75 - єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України, не вказавши у чому конкретно полягали порушення, допущені урядом при виданні наведених постанов, та не обґрунтувавши достатньо, яким чином Кабінет Міністрів України мав би діяти у період відсутності належного законодавчого унормування цієї сфери діяльності суб'єктів господарювання.

Взагалі Конституційним Судом України не враховано, що Прикінцевими положеннями Закону України "Про визнання таким, що втратив чинність, Закону України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" і Постановою Кабінету Міністрів України "Про здійснення закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти" N 274 врегульовані правовідносини загального характеру, а не лише ті, що стосуються програмного забезпечення Державного реєстру виборців.

4. Не заперечуючи висновку Суду, що відповідно до пункту 8 частини першої статті 92 Конституції України правовідносини щодо встановлення правил конкуренції у сфері державних закупівель повинні визначатися законом, слід зазначити, що, по суті, це єдиний аспект, який давав змогу перевірити Постанову на відповідність, зокрема, вимогам частини третьої статті 42 Конституції України. Але при цьому досліджені матеріали справи давали більше підстав для визнання Постанови конституційною, ніж для висновку про її неконституційність.

Відповідно до пункту 10 статті 116, частини другої статті 120 Конституції України повноваження Кабінету Міністрів України визначаються Конституцією та законами України. Це конституційне унормування вказує на наявність підстав для прийняття Постанови, тому що за статтею 35 і пунктом 4 розділу VII "Прикінцеві положення" Закону України "Про Державний реєстр виборців" саме на Кабінет Міністрів України покладено обов'язок щодо встановлення порядку і строків формування інформаційно-телекомунікаційної системи Державного реєстру виборців, зокрема забезпечення закупівлі, розробки та налагодження програмних і технічних засобів для створення цієї системи, а також щодо порядку і строків здійснення заходів, передбаченими статтею 35 цього Закону. Наведені положення спеціального закону повністю відповідають врегулюванню повноважень Уряду у цій сфері статтею 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України".

Сконцентрованість Суду на зовсім інших обставинах не дала можливості достатньо зосередитись на з'ясуванні суто правового питання щодо наявності чи відсутності неправомірного обмеження конкуренції урядовими рішеннями та їх відповідності конституційним засадам (частині третій статті 42 Конституції України) . У частині першій статті 1 Закону України "Про захист від недобросовісної конкуренції" від 7 червня 1996 року N 236/96-ВР наведено визначення терміна "недобросовісна конкуренція", Закон України "Про захист економічної конкуренції" від 11 січня 2001 року N 2210-III у статті 15 дає вичерпний перелік дій, які визнаються антиконкурентними. Однак, як уже зазначалося, згідно зі статтею 14 Закону України "Про Конституційний Суд України" до повноважень Конституційного Суду України не належать питання щодо перевірки відповідності актів органів виконавчої влади законам України.

Цю правову позицію неодноразово застосовував Конституційний Суд України у своїх рішеннях. Так, у Рішенні від 7 травня 2002 року N 8-рп/2002 (справа щодо підвідомчості актів про призначення або звільнення посадових осіб) зазначено, що підзаконні нормативно-правові акти можуть перевірятися на відповідність не тільки Конституції, а й законам України. Перевірка законності таких актів є функцією судів загальної юрисдикції.

Наведений аналіз матеріалів справи дає підстави для висновку, що у цьому конкретному випадку Конституційний Суд України, вийшовши за межі своїх повноважень, і своїм Рішенням вирішив спір, підвідомчий судам загальної юрисдикції.