Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Постанови Верховної Ради України "Про визнання такою, що втратила чинність, Постанови Верховної Ради України "Про призначення позачергових виборів депутатів Тернопільської обласної ради"

Конституційний Суд України у складі суддів:

Стрижака Андрія Андрійовича - головуючого,

Бауліна Юрія Васильовича,

Бринцева Василя Дмитровича,

Вдовіченка Сергія Леонідовича,

Головіна Анатолія Сергійовича,

Джуня В'ячеслава Васильовича,

Дідківського Анатолія Олександровича,

Домбровського Івана Петровича,

Кампа Володимира Михайловича,

Колоса Михайла Івановича,

Лилака Дмитра Дмитровича,

Маркуш Марії Андріївни,

Мачужак Ярослави Василівни,

Нікітіна Юрія Івановича,

Ткачука Павла Миколайовича - доповідача,

Шишкіна Віктора Івановича,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Постанови Верховної Ради України "Про визнання такою, що втратила чинність, Постанови Верховної Ради України "Про призначення позачергових виборів депутатів Тернопільської обласної ради" від 3 березня 2009 року N 1058-VI (Голос України, 2009 р., 11 березня).

Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання Президента України.

Підставою для розгляду справи згідно зі статтею 71 Закону України "Про Конституційний Суд України" є твердження суб'єкта права на конституційне подання про неконституційність Постанови Верховної Ради України "Про визнання такою, що втратила чинність, Постанови Верховної Ради України "Про призначення позачергових виборів депутатів Тернопільської обласної ради".

Заслухавши суддю-доповідача Ткачука П.М. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

1. Суб'єкт права на конституційне подання - Президент України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати такою, що не відповідає Конституції України (є неконституційною), Постанову Верховної Ради України "Про визнання такою, що втратила чинність, Постанови Верховної Ради України "Про призначення позачергових виборів депутатів Тернопільської обласної ради" від 3 березня 2009 року N 1058-VI (далі - Постанова).

Глава держави вказує на невідповідність Постанови пункту 30 частини першої статті 85 Конституції України, оскільки в ньому передбачено повноваження Верховної Ради України лише щодо призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування і не встановлено повноважень відміняти або припиняти ці вибори. Крім того, як зазначає суб'єкт права на конституційне подання, Верховна Рада України, по суті, відмінивши вибори, порушила право громадян вільно обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування.

На думку Президента України, Постанова не відповідає також частині другій статті 3, частинам другій, четвертій статті 5, частині другій статті 6, статті 7, частині першій статті 8, частині другій статті 19, частині першій статті 38, статтям 70, 71, частині другій статті 85, пунктам 1, 15, 20 частини першої статті 92, частині першій статті 141 Конституції України.

2. Конституційний Суд України, вирішуючи порушені в конституційному поданні питання, виходить з такого.

2.1. За Конституцією України вся повнота і верховенство влади в Україні належить народу, здійснювати яку він може як безпосередньо - через вибори і референдум, так і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5, стаття 69) ; органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради (частина четверта статті 140) ; в Україні гарантується місцеве самоврядування ( стаття 7) .

Конституція України, забезпечуючи можливість здійснення влади народом, закріпила право громадян вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування (частина перша статті 38) .

2.2. Верховна Рада України 18 грудня 2008 року прийняла Постанову "Про призначення позачергових виборів депутатів Тернопільської обласної ради" N 771-VI, якою відповідно до пункту 30 частини першої статті 85 Конституції України, частин першої, четвертої статті 78 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", частини третьої статті 14, частин другої, шостої статті 15, статей 82, 83 Закону України "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" призначила на 15 березня 2009 року позачергові вибори депутатів Тернопільської обласної ради і зобов'язала Центральну виборчу комісію визначити обсяг бюджетних видатків, необхідних для проведення цих виборів, а Кабінет Міністрів України - вжити заходів до забезпечення їх фінансування.

3 березня 2009 року Верховна Рада України, посилаючись на пункт 30 частини першої статті 85 Конституції України, частину другу статті 48 Регламенту Верховної Ради України, прийняла Постанову, якою визнала вказану постанову такою, що втратила чинність.

2.3. Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади, крім законотворчої діяльності, здійснює й інші закріплені в Конституції України повноваження, зокрема пов'язані з реалізацією народного волевиявлення - призначення всеукраїнського референдуму, виборів Президента України та виборів до органів місцевого самоврядування.

Здійснюючи свої повноваження, Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти (стаття 91 Конституції України) . Нормативно-правові акти Верховної Ради України встановлюють, змінюють чи припиняють правові норми; акти правозастосовного характеру спричиняють виникнення, зміну чи припинення юридичних прав та обов'язків. Припинення юридичних прав чи обов'язків суб'єктів права, у тому числі шляхом визнання акта таким, що втратив чинність, може здійснюватися Верховною Радою України лише в межах її повноважень.

3. Дослідивши Постанову Верховної Ради України "Про призначення позачергових виборів депутатів Тернопільської обласної ради", Конституційний Суд України дійшов висновку, що вона є актом застосування права. На підставах, встановлених законом, у ній визначено дату проведення виборів до органу місцевого самоврядування, тобто дату реалізації громадянами виборчих прав.

Актом застосування права, на думку Конституційного Суду України, є також оспорювана Постанова. Її правова сутність обумовлена актом, який визнається парламентом нечинним. Визнання нечинною Постанови Верховної Ради України "Про призначення позачергових виборів депутатів Тернопільської обласної ради" є припиненням реалізації прав громадян, зокрема права обирати і бути обраними до органу місцевого самоврядування. У такий спосіб Верховна Рада України ухвалила рішення про відміну позачергових виборів до Тернопільської обласної ради.

4. Приймаючи Постанову, Верховна Рада України послалась на положення пункту 30 частини першої статті 85 Основного Закону України. Ці положення передбачають повноваження Верховної Ради України призначати чергові та позачергові вибори до органів місцевого самоврядування. Виходячи з них та враховуючи правову природу виборів до органів місцевого самоврядування як однієї з основних форм безпосередньої демократії, Конституційний Суд України вважає, що їх призначення за наявності законних підстав має для Верховної Ради України обов'язковий характер, за винятком випадків, передбачених Конституцією і законами України. Водночас вказані положення Конституції України не дають підстав Верховній Раді України відміняти вже призначені чергові або позачергові вибори до органів місцевого самоврядування.

При цьому Конституційний Суд України зазначає, що статтею 64 Основного Закону України в умовах воєнного або надзвичайного стану допускаються окремі обмеження права обирати і бути обраними. Такі обмеження за статтею 19 Закону України "Про правовий режим воєнного стану", статтею 21 Закону України "Про правовий режим надзвичайного стану" полягають у тому, що проведення виборів до органів місцевого самоврядування у разі закінчення строку їхніх повноважень на період дії цих режимів забороняється, а раніше сформовані органи продовжують свою діяльність. Тому за умови введення в Україні чи окремих її місцевостях воєнного або надзвичайного стану Верховна Рада України має право відмінити на цей час на відповідних територіях вже призначені нею чергові або позачергові вибори до органів місцевого самоврядування.

Таким чином, Конституційний Суд України дійшов висновку, що на підставі пункту 30 частини першої статті 85 Конституції України Верховна Рада України не мала повноважень відміняти позачергові вибори до Тернопільської обласної ради.

5. У статті 141 Конституції України встановлено п'ятирічний строк, на який обираються депутати сільських, селищних, міських, районних, обласних рад. Цим строком означена і періодичність проведення виборів до органів місцевого самоврядування. Разом з тим пунктом 30 частини першої статті 85 Конституції України та чинним законодавством України передбачене проведення позачергових виборів до місцевих рад, що вказує на можливість настання за певних обставин інших строків проведення виборів.

Зокрема, такі обставини та строки встановлені в законах України "Про місцеве самоврядування в Україні" (частини перша, четверта статті 78) та "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів" (частина третя статті 14, частини друга, шоста статті 15). Відповідно до цих законів Верховною Радою України було прийнято рішення про призначення позачергових виборів до Тернопільської обласної ради.

Конституційний Суд України вважає, що строки проведення виборів є важливим інститутом гарантії реалізації виборчих прав громадян. Відміна виборів до органів місцевого самоврядування чи перенесення строків їх проведення з підстав, не передбачених законом, є порушенням цих прав громадян. Тому оспорювана Постанова суперечить також частині першій статті 38 Конституції України.

Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, 152 Конституції України, статтями 51, 61, 63, 65, 67, 69, 73 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України

1. Визнати неконституційною Постанову Верховної Ради України "Про визнання такою, що втратила чинність, Постанови Верховної Ради України "Про призначення позачергових виборів депутатів Тернопільської обласної ради" від 3 березня 2009 року N 1058-VI.

2. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.

1. Рішенням від 10 червня 2009 року N 14-рп/2009 (далі - Рішення) Конституційний Суд України визнав неконституційною Постанову Верховної Ради України "Про визнання такою, що втратила чинність, Постанови Верховної Ради України "Про призначення позачергових виборів депутатів Тернопільської обласної ради" (далі - Постанова).

Погоджуючись в цілому з позицією Конституційного Суду України, вважаю за необхідне відповідно до статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд України" висловити окрему думку з таких підстав.

2. У статті 75 Конституції України встановлено, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є Верховна Рада України. Законотворення є основною і визначальною, проте не єдиною функцією українського парламенту, про що свідчить аналіз статті 85 Основного Закону України та практики її реалізації. Очевидно, що, крім законотворчої, Верховна Рада України здійснює ще й правозастосовну (пункти 7, 10, 12, 16, 17, 18, 30 частини першої статті 85 Конституції України тощо) та правоконтрольну, або юрисдикційну(1), функції (пункти 10, 12, 12(1), 25, 26, 35 частини першої статті 85, частина перша статті 88 Конституції України) .

(1) Про юрисдикційну функцію, наприклад, місцевих рад див. також: Окрема думка судді Конституційного Суду України Кампа В.М. стосовно Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування).

Юрисдікційна функція є самостійним видом парламентських правових функцій, тому її не можна ототожнювати з правозастосовною функцією, як це зроблено в Рішенні. Більш широко юрисдикційна функція визначена в статті 48 Регламенту Верховної Ради України від 19 вересня 2008 року N 547-VI. Згідно з цією статтею рішення Верховної Ради можуть бути скасовані Верховною Радою до підписання відповідного акта Верховної Ради Головою Верховної Ради України, а закони, постанови та інші акти Верховної Ради, що набрали чинності, можуть бути визнані Верховною Радою такими, що втратили чинність.

3. Згідно з Конституцією України Україна є правовою державою, в якій визнається і діє принцип верховенства права; права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність ( статті 1, 3, 8) .

При здійсненні юрисдикційної функції щодо власних правових актів відповідно до Конституції України Верховна Рада України має керуватися, насамперед, принципом верховенства права: додержання прав і свобод людини і громадянина тощо. Зважаючи на це, Верховна Рада України неповноважна визнавати свої ненормативні правові акти правозастосовного характеру (таким актом у Рішенні визнано Постанову "Про призначення позачергових виборів депутатів Тернопільської обласної ради" від 18 грудня 2008 року N 771-VI) такими, що втратили чинність, якщо це призводить до порушення прав і свобод людини і громадянина. Постанова порушила право громадян вільно обирати та бути обраними до органів місцевого самоврядування, закріплене в частині першій статті 38 Конституції України.

Отже, прийняття Верховною Радою України Постанови не охоплюється змістом її конституційно визначеної юрисдикційної функції, оскільки Постанова була ухвалена з перевищенням повноважень та порушила права громадян.

4. Водночас рішеннями Тернопільського окружного адміністративного суду та Львівського апеляційного адміністративного суду було вказано на відсутність можливості припинення виборчого процесу на позачергових виборах депутатів Тернопільської обласної ради. Позачергові вибори цих депутатів згідно із зазначеними судовими рішеннями було проведено, а Верховна Рада України мала підставу для визнання Постанови нечинною. Однак вона не реалізувала це своє повноваження, тому виникла підстава для розгляду питання щодо конституційності Постанови, що і врахував Конституційний Суд України, розглядаючи конститу ційне подання Президента України.

Вважаю, що в мотивувальній частині Рішення слід було акцентувати на: 1) виокремленні юрисдикційної функції Верховної Ради України та меж її застосування; 2) зазначенні умов розгляду Конституційним Судом України Постанови, дію якої фактично зупинено внаслідок ухвалення рішень адміністративними судами, щодо визнання її такою, що не відповідає Конституції України (є неконституційною).