Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини четвертої статті 3, частини другої статті 5, частин другої та сьомої статті 7 і частини пятої статті 29 Закону України "Про приватизацію державного майна" (в редакції Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про приватизацію майна державних підприємств" від 19 лютого 1997 року) (справа щодо приватизації державного майна)

Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:

Тимченка Івана Артемовича - головуючий,

Вознюка Володимира Денисовича,

Євграфова Павла Борисовича,

Козюбри Миколи Івановича,

Корнієнка Миколи Івановича,

Костицького Михайла Васильовича,

Малинникової Людмили Федорівни - суддя-доповідач,

Мартиненка Петра Федоровича,

Мироненка Олександра Миколайовича,

Німченка Василя Івановича,

Розенка Віталія Івановича,

Савенка Миколи Дмитровича,

Скоморохи Віктора Єгоровича,

Тихого Володимира Павловича,

Чубар Людмили Пантеліївни,

за участю представника Президента України, суб'єкта права на конституційне подання, Стичинського Броніслава Станіславовича - першого заступника Міністра юстиції України, а також залучених до участі в конституційному провадженні представників Верховної Ради України Угарова Геннадія Юрійовича - народного депутата України, голови підкомісії Комітету Верховної Ради України з питань економічної політики та управління народним господарством України і Селіванова Анатолія Олександровича - завідувача Відділу зв'язків з органами правосуддя Секретаріату Верховної Ради України, розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини четвертої статті 3, частини другої статті 5, частин другої та сьомої статті 7 і частини п'ятої статті 29 Закону України "Про приватизацію державного майна" (в редакції Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про приватизацію майна державних підприємств" від 19 лютого 1997 року N 89/97, далі - Закон України "Про приватизацію державного майна").

Приводом для розгляду справи згідно із статтями 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання Президента України про невідповідність Конституції України окремих положень Закону України "Про приватизацію державного майна".

Підставою для розгляду справи відповідно до частини першої статті 71 Закону України "Про Конституційний Суд України" є наявність спірних питань щодо конституційності положень Закону України "Про приватизацію державного майна" стосовно приватизації майна комунальної власності, визначення статусу Фонду державного майна України, інших питань, пов'язаних з порядком проведення приватизації об'єктів майна державної власності.

Заслухавши суддю-доповідача Малинникову Л. Ф., пояснення Стичинського Б.С., Угарова Г.Ю., Селіванова А.О. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

1. У конституційному поданні Президент України, посилаючись на частину другу статті 8 Конституції України, порушив питання про невідповідність Конституції України окремих положень Закону України "Про приватизацію державного майна".

Суб'єкт права на конституційне подання, зокрема, вважає, що не відповідають Конституції України положення частини четвертої статті 3 та частини сьомої статті 7 Закону, які всупереч частині третій статті 41 Конституції України поширюють положення зазначеного Закону на приватизацію комунального майна, внаслідок чого комунальна власність автоматично включена до складу державної власності. Разом з тим у Законі України "Про приватизацію державного майна", виходячи з його назви, мають бути врегульовані питання приватизації лише об'єктів державного майна.

У запереченнях на викладені у конституційному поданні доводи Голова Верховної Ради України, погодившись з визначенням Конституцією України самостійного статусу об'єктів комунальної власності, зазначив, що, оскільки окремого законодавчого акта з питань приватизації об'єктів комунального майна не прийнято і механізм приватизації цих об'єктів відсутній, порядок їх приватизації визначений даним Законом, що не суперечить частині третій статті 41 Конституції України.

Вирішуючи даний спір, Конституційний Суд України виходить з того, що регулювання відносин власності закріплено в Конституції України, яка визначила коло об'єктів і суб'єктів права власності (статті 13, 41, 142, 143), рівність усіх суб'єктів права власності (стаття 13), гарантії права власності й обов'язки власників (статті 13, 41) та встановила, що правовий режим власності має визначатися виключно законами України (пункт 7 частини першої статті 92).

Із змісту наведених статей випливає, що на конституційному рівні принципово відокремлено комунальну власність від державної власності. Комунальна власність не входить до складу державної, є самостійним об'єктом права власності, управління якою здійснює безпосередньо територіальна громада або створені нею органи.

Крім того, відносини власності регулюються Цивільним кодексом Української РСР від 18 липня 1963 року, Законом України "Про власність" від 7 лютого 1991 року, Законом України "Про підприємства в Україні" від 27 березня 1991 року, Земельним кодексом України в редакції від 13 березня 1992 року, Законом України "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)" в редакції від 15 травня 1996 року, Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року тощо.

Зокрема, в Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" затверджено поняття та зміст права комунальної власності як матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування (статті 1, 16, 60), повноваження сільських, селищних, міських рад щодо відчуження комунального майна, в тому числі шляхом приватизації (пункт 30 частини першої статті 26), повноваження виконавчих органів рад стосовно управління комунальною власністю (стаття 29) та у сфері регулювання земельних відносин (стаття 33), повноваження районних і обласних рад по управлінню об'єктами комунальної власності (пункти 19, 20 частини першої статті 43). Відповідно до розділу V "Прикінцеві та перехідні положення" цього Закону комунальна власність є "власністю відповідних громад, сіл, селищ, міст" і, отже, її відчуження може відбуватися тільки за спеціальним рішенням власника або уповноваженого ним органу, оскільки "органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правоможності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності" (частина п'ята статті 60 Закону України "Про місцеве самоврядування").

Цим положенням, які підкреслюють особливість правового статусу об'єктів комунальної власності порівняно з об'єктами державної власності, не суперечать норми Закону України "Про приватизацію державного майна". Зокрема, частина четверта статті 3 Закону встановлює, що "відчуження майна, що є у комунальній власності, регулюється положеннями цього Закону, інших законів з питань приватизації і здійснюється органами місцевого самоврядування", а частина сьома статті 7 Закону затвердила положення, згідно з яким "продаж майна, що є у комунальній власності, здійснюють органи, створювані відповідними місцевими радами". В інших положеннях Закону теж враховані особливості механізму приватизації комунального майна.

За умови відсутності окремого законодавчого акта про приватизацію об'єктів комунальної власності включення цих питань до закону, що регламентує приватизацію державного майна, не є підставою для визнання його відповідних положень неконституційними, оскільки право суб'єктів комунальної власності не порушено.

Отже, положення частини четвертої статті 3 та частини сьомої статті 7 Закону України "Про приватизацію державного майна" є такими, що відповідають Конституції України.

2. У конституційному поданні також зазначається, що в положеннях частини другої статті 5 Закону України "Про приватизацію державного майна" суттєво розширено, порівняно з її попередньою редакцією, перелік об'єктів державної власності, що не підлягають приватизації, чим звужуються права працівників відповідних підприємств, які додатково включені до переліку на пільгове придбання майна таких підприємств. Цим порушено, як вважає суб'єкт права на конституційне подання, принцип гарантованості конституційних прав і свобод людини і громадянина, передбачений частиною третьою статті 22 Конституції України, положення якої не допускають звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

У листі до Конституційного Суду України Голова Верховної Ради України заперечує проти цих доводів з таких мотивів.

Відповідно до пункту 36 частини першої статті 85 Конституції України "затвердження переліку об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації" є виключно компетенцією Верховної Ради України. До того ж питання про включення підприємств до списку об'єктів, які підлягають приватизації, виходячи із змісту пункту 7 частини першої статті 92 Конституції України, вирішуються Державною програмою приватизації, якою визначається коло об'єктів приватизації. Лише після цього у працівників об'єктів приватизації виникає право на їх пільгове придбання.

Конституційний Суд України, досліджуючи порушене в конституційному поданні питання щодо неконституційності положень частини другої статті 5 Закону України "Про приватизацію державного майна", дійшов висновку про його необгрунтованість.

Розглядаючи норми пункту 36 частини першої статті 85 Конституції України, слід мати на увазі передусім положення пункту 7 частини першої статті 92 Конституції України, згідно з яким правовий режим власності визначається виключно законами України. З цього випливає, що перелік об'єктів права власності, які не підлягають приватизації, не є постійним і незмінюваним; Верховна Рада України може вносити до цього переліку відповідні зміни і це не може бути пов'язано з частиною третьою статті 22 Конституції України, яка гарантує права і свободи людини.

Верховна Рада України реалізувала свої повноваження в частині другій статті 5 Закону України "Про приватизацію державного майна", в якому затвердила перелік об'єктів загальнодержавного значення, які не підлягають приватизації. Відповідно до статті 4 Закону Фонд державного майна України розробляє Державну програму приватизації, яка щорічно затверджується законом України. Державна програма приватизації визначає, зокрема, умови та коло об'єктів приватизації. Лише після її затвердження працівники підприємств набувають право на пільгове придбання об'єктів приватизації.

Таким чином, наведене дозволяє зробити висновок про те, що положення частини другої статті 5 Закону України "Про приватизацію державного майна" не суперечать частині третій статті 22 Конституції України.

3. Суб'єкт права на конституційне подання просить визнати такими, що не відповідають Конституції України, положення абзацу другого частини другої статті 7 Закону України "Про приватизацію державного майна", якими визначено підпорядкованість, підзвітність і підконтрольність Фонду державного майна України Верховній Раді України, з посиланням на те, що положення статті 85 Конституції України не надають парламенту передбачених абзацом другим частини другої статті 7 Закону повноважень стосовно Фонду державного майна України. Згідно з пунктом 5 статті 116 Конституції України, як зазначається в конституційному поданні, Фонд державного майна України повинен входити до системи органів виконавчої влади і підпорядковуватися Кабінету Міністрів України на підставі статті 113 Конституції України.

У листі до Конституційного Суду України з приводу порушеного питання Голова Верховної Ради України зауважує, що аналіз конституційних норм у співвідношенні з чинним законодавством не дає підстав відносити Фонд державного майна України до системи органів виконавчої влади. Його підпорядкованість, підзвітність і підконтрольність Верховній Раді України обумовлена частиною першою статті 13, пунктом 24 частини першої статті 85, пунктом 7 частини першої статті 92 Конституції України. Фонд державного майна України як єдиний державний орган в Україні реалізує політику в сфері приватизації державного майна, а Верховна Рада України визначає правовий режим власності та затверджує перелік об'єктів, що не підлягають приватизації.

Вивчаючи матеріали справи, Конституційний Суд України установив, що від імені Українського народу права власника на природні об'єкти права власності здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування відповідно до їх конституційних повноважень (частина перша статті 13 Конституції України).

На час прийняття Закону України "Про власність" стаття 97 Конституції (Основного Закону) Української РСР від 20 квітня 1978 року надавала право Верховній Раді Української РСР вирішувати всі питання, віднесені до відання Української РСР. У зв'язку з цим у частині другій статті 10 Закону України "Про власність" зазначається, що народ України здійснює право власності на природні об'єкти через Верховну Раду України, а також через місцеві Ради народних депутатів, а частина перша статті 32 цього ж Закону наголошує, що "суб'єктом права загальнодержавної (республіканської) власності є держава в особі Верховної Ради України".

Наведені положення не узгоджуються з частиною першою статті 13 чинної Конституції України. Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади в Україні (стаття 75 Конституції України) через прийняття законів (пункт 3 частини першої статті 85 Конституції України), якими визначається правовий режим власності (пункт 7 частини першої статті 92 Конституції України), не може бути єдиним суб'єктом права державної власності, а виступає лише одним з органів державної влади в Україні, що здійснює права власника щодо об'єктів, визначених у частині першій статті 13 Конституції України. Частина перша статті 3 Закону України "Про власність" суб'єктами права власності визнає народ України, громадян, юридичних осіб та державу.

В той же час за Конституцією України Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів виконавчої влади, який підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України в межах, передбачених статтями 85, 87 Конституції України (частина перша статті 113), здійснює управління об'єктами державної власності відповідно до закону (пункт 5 статті 116).

Декретом Кабінету Міністрів України "Про впорядкування управління майном, що забезпечує діяльність органів законодавчої та виконавчої влади" від 12 травня 1993 року, Законом України "Про правовий режим майна, що забезпечує діяльність Верховної Ради України" від 13 грудня 1996 року передбачено надання органам, уповноваженим здійснювати управління державним майном, що забезпечує їх діяльність, права розпоряджатися ним у порядку, встановленому відповідними органами. Таке право закріплено у статтях 37 і 39 Закону України "Про власність", які регулюють правовий режим повного господарського відання та оперативного управління.

Отже, аналіз положень Конституції і законів України, інших нормативних актів свідчить, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють права власника в межах, визначених Основним Законом України, а Кабінет Міністрів України конституційно визнаний тим органом, на який покладено управління державним майном відповідно до закону.

Відповідно до пункту 24 частини першої статті 85 та пункту 14 частини першої статті 106 Конституції України визначено порядок призначення на посади та звільнення з посад Президентом України за згодою Верховної Ради України Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України.

Оскільки наведені положення свідчать про надання Конституцією України цим державним органам спеціального статусу через особливість призначення, Конституційний Суд України дійшов висновку, що підпорядкування в Законі України "Про приватизацію державного майна" Фонду державного майна України Верховній Раді України за наявності зазначених обставин не відповідає Конституції України. Цей висновок підтверджується Законом України "Про Антимонопольний комітет України" та Законом України "Про телебачення і радіомовлення". Це випливає і з Тимчасового положення про Фонд державного майна України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 7 липня 1992 року, яке визначає Фонд державного майна України державним органом, що здійснює державну політику у сфері приватизації державного майна, а також Закону України "Про приватизацію державного майна", де на Фонд державного майна покладається реалізація державної політики у сфері приватизації.

Отже, положення абзацу другого частини другої статті 7 Закону України "Про приватизацію державного майна" щодо підпорядкування Фонду державного майна України Верховній Раді України потрібно визнати неконституційним.

4. Суб'єкт права на конституційне подання також вважає, що положення частини п'ятої статті 29 Закону України "Про приватизацію державного майна", яке передбачає, що внесені частково інвестиції не підлягають поверненню у разі розірвання договорів купівлі-продажу в зв'язку з невиконанням умов договорів щодо внесення інвестицій, є неконституційним. При цьому, з посиланням на норму частини шостої статті 41 Конституції України, стверджується, що санкції за неповернення внесених частково інвестицій є фактично конфіскацією майна покупця, застосування якої без судового рішення суперечить цій нормі.

Заперечуючи проти цих доводів, Голова Верховної Ради України послався на те, що умови укладення договору, який встановлює такі наслідки, визначені з урахуванням цивільного законодавства. До того ж сторони, підписуючи договір, погоджуються з такими умовами, в тому числі з цивільно-правовими санкціями щодо забезпечення зобов'язань.

З матеріалів справи вбачається, що положення частини п'ятої статті 29 Закону України "Про приватизацію державного майна" регулює наслідки невиконання умов угоди купівлі-продажу. Як окрема юридична категорія угод вони мають назву "угоди приватизації" (стаття 27 Закону) і є особливими договорами купівлі-продажу державного майна, на які поширюються також відповідні норми цивільного законодавства про угоди, якщо інше не випливає із законодавства про приватизацію.

Частиною другою статті 27 Закону України "Про приватизацію державного майна" запроваджено правило, згідно з яким договори купівлі-продажу повинні включати передбачені бізнес-планом чи планом приватизації зобов'язання або зобов'язання сторін, які були визначені умовами аукціону, конкурсу чи викупу, зокрема щодо внесення інвестицій виключно у грошовій формі, їх розміру та строків. Абзацом другим цієї ж статті передбачається, що договір купівлі-продажу об'єкта приватизації містить санкції за порушення його умов як цивільно-правову відповідальність за невиконання зобов'язань. Ця норма Закону кореспондується з положенням статті 20 Закону України "Про інвестиційну діяльність", відповідно до якої в разі недодержання договірних зобов'язань суб'єкти інвестиційної діяльності несуть майнову та іншу відповідальність, передбачену законодавством України та укладеними договорами.

Невиконання або часткове невиконання умов договору купівлі-продажу державного майна регулюється нормами зобов'язального права. Згідно з умовами договору передбачено визначені чинним законодавством України наслідки, і сторони, підписуючи договір, погоджуються з тим, що у разі розірвання договору купівлі-продажу в зв'язку з невиконанням умов договору щодо внесення інвестицій внесені частково інвестиції не повертаються.

Стаття 162 Цивільного кодексу Української РСР забороняє односторонню зміну умов будь-якого договору або його припинення. Тому статтею 30 Закону України "Про приватизацію державного майна" передбачено вирішення питання про розірвання (припинення) договору лише судом або арбітражним судом у встановленому порядку відповідно до їх компетенції. Неналежне виконання чи невиконання умов договору (одностороння відмова від виконання) тягне за собою застосування судом передбачених главами 16 і 18 Цивільного кодексу Української РСР цивільно-правових санкцій, що встановлюються законом або договором.

Щодо положень конституційного подання про те, що санкції неповернення внесених частково інвестицій є фактично конфіскацією майна покупця, то статтею 55 Закону України "Про власність" чітко визначено: конфіскація майна є безоплатне його вилучення на користь держави у власника за рішенням (вироком) суду як санкція за вчинене правопорушення, що не пов'язано із зобов'язальним правом.

Правопорушення, за які застосовується примусове безоплатне вилучення державою всього або частини майна у особи, визначені у кримінальному, адміністративному, цивільному законодавствах (наприклад, стаття 49 Цивільного кодексу Української РСР).

Отже, положення частини п'ятої статті 29 Закону України "Про приватизацію державного майна" щодо відповідальності покупців у разі розірвання договору купівлі-продажу внаслідок невиконання умов договору, зокрема з питань неповернення внесених частково інвестицій, що не є конфіскацією майна, є такими, які відповідають Конституції України.

Виходячи з викладеного та керуючись статтями 147, 150 і 152 Конституції України, статтями 51, 54, 61, 63, 65 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України

вирішив:

1. Визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення абзацу другого частини другої статті 7 Закону України "Про приватизацію державного майна") (в редакції Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про приватизацію майна державних підприємств" від 19 лютого 1997 року) про те, що Фонд державного майна України підпорядковано Верховній Раді України.

2. Положення абзацу другого частини другої статті 7 Закону України "Про приватизацію державного майна" (в редакції Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про приватизацію майна державних підприємств" від 19 лютого 1997 року) щодо підпорядкування Фонду державного майна України Верховній Ради України втрачає чинність з дня ухвалення цього Рішення.

3. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскарженим.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.