Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) підпункту 13 пункту 4 розділу I Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо зменшення впливу світової фінансової кризи на сферу зайнятості населення" (справа про допомогу по безробіттю звільненим за угодою сторін)

Конституційний Суд України у складі суддів:

Стрижака Андрія Андрійовича - головуючого,

Бауліна Юрія Васильовича,

Вдовіченка Сергія Леонідовича,

Головіна Анатолія Сергійовича,

Джуня В'ячеслава Васильовича,

Дідківського Анатолія Олександровича,

Домбровського Івана Петровича,

Кампа Володимира Михайловича,

Колоса Михайла Івановича,

Лилака Дмитра Дмитровича,

Маркуш Марії Андріївни - доповідача,

Мачужак Ярослави Василівни,

Нікітіна Юрія Івановича,

Овчаренка В'ячеслава Андрійовича,

Стецюка Петра Богдановича,

Шишкіна Віктора Івановича,

за участю представників суб'єкта права на конституційне подання Солодкого Ростислава Дмитровича - заступника Керівника Служби забезпечення зв'язків з Конституційним Судом України та Центральною виборчою комісією Секретаріату Президента України, Дорошкевича Руслана Миколайовича - заступника Керівника Головної служби соціально-економічного розвитку - керівника департаменту соціальної політики Секретаріату Президента України; Селіванова Анатолія Олександровича - Постійного представника Верховної Ради України у Конституційному Суді України; залучених до участі у розгляді справи: Німченка Василя Івановича - Постійного представника Кабінету Міністрів України у Конституційному Суді України, Іванкевича Віктора Вікторовича - заступника Міністра праці та соціальної політики України, Жугаєвича Яреми Васильовича - Голови правління Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття, Зінкевич Наталії Іванівни - першого заступника директора Державного центру зайнятості, розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) підпункту 13 пункту 4 розділу I Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо зменшення впливу світової фінансової кризи на сферу зайнятості населення" від 25 грудня 2008 року N 799-VI (Урядовий кур'єр, 2009 р., 13 січня).

Приводом для розгляду справи згідно зі статтями 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання Президента України.

Підставою для розгляду справи відповідно до статей 71, 82 Закону України "Про Конституційний Суд України" є наявність спору щодо конституційності положень підпункту 13 пункту 4 розділу I Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо зменшення впливу світової фінансової кризи на сферу зайнятості населення".

Заслухавши суддю-доповідача Маркуш М.А., пояснення Солодкого Р.Д., Дорошкевича Р.М., Селіванова А.О., Німченка В.І., Іванкевича В.В., Жугаєвича Я.В., Зінкевич Н.І. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

1. Суб'єкт права на конституційне подання - Президент України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати таким, що не відповідає Конституції України, зокрема статтям 22, 46, положення частини третьої статті 23 Закону України "Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття" від 2 березня 2000 року N 1533-III (Відомості Верховної Ради України, 2000 р., N 22, ст. 171) (далі - Закон) в редакції Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо зменшення впливу світової фінансової кризи на сферу зайнятості населення" від 25 грудня 2008 року N 799-VI (далі - Закон N 799-VI).

У конституційному поданні зазначено, що доповнення частини третьої статті 23 Закону після слів "поважних причин" словами "або за угодою сторін" порушує конституційні права громадян України, оскільки до внесення змін до частини третьої статті 23 Закону допомога по безробіттю особам, які звільнилися за угодою сторін, виплачувалася з восьмого дня після реєстрації застрахованої особи в установленому порядку в державній службі зайнятості (частина третя статті 22 Закону) . Як стверджується у конституційному поданні, зі зміною редакції частини третьої статті 23 Закону "допомога по безробіттю особам, які звільнилися з останнього місця роботи за власним бажанням без поважних причин або за угодою сторін, виплачуватиметься з 91-го календарного дня".

Глава держави вважає, що таким чином законодавець звузив зміст права громадян, які звільнилися з останнього місця роботи за угодою сторін, на одержання допомоги в перші три місяці періоду, що триває після розірвання трудового договору (контракту) за угодою сторін, чим порушив вимоги статті 22 Конституції України, за якою при прийнятті нових законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. Зазначене доповнення також обмежує право громадян на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх, зокрема, в разі безробіття з незалежних від них обставин; це право гарантується загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення (стаття 46 Конституції України) .

2. Свої позиції стосовно предмета конституційного подання висловили Президент України, Кабінет Міністрів України, Голова Верховної Ради України, Міністерство праці та соціальної політики України, Федерація професійних спілок України, Фонд загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття, науковці Київського національного університету імені Тараса Шевченка, Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, Одеської національної юридичної академії.

3. Конституційний Суд України, розглядаючи порушені у конституційному поданні питання, виходить з такого.

Україна є суверенною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою (стаття 1 Конституції України) . Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (частина друга статті 3 Конституції України) . Конституція України гарантує право на соціальний захист громадян, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом (частина перша статті 46) . Таким чином, перелік випадків, з якими ця конституційна норма пов'язує право громадянина на соціальний захист, не є вичерпним.

Соціальний захист пов'язується з неможливістю мати заробіток (трудовий дохід), його втратою чи недостатнім рівнем життєвого забезпечення громадянина і непрацездатних членів його сім'ї, зокрема у випадку безробіття як соціально-економічного явища. Загальнообов'язкове державне соціальне страхування становить систему прав, обов'язків і гарантій, яка передбачає надання соціального захисту, що включає матеріальне забезпечення громадян у разі хвороби, повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом, за рахунок грошових фондів, що формуються шляхом сплати страхових внесків власником або уповноваженим ним органом, громадянами, а також бюджетних та інших джерел, передбачених законом (стаття 1 Основ законодавства України про загальнообов'язкове державне соціальне страхування) (далі - Основи). Держава є гарантом забезпечення застрахованих осіб та надання їм відповідних соціальних послуг (частина друга статті 8 Закону) . Державні гарантії реалізації застрахованими громадянами своїх прав та законодавче визначення умов і порядку здійснення загальнообов'язкового державного соціального страхування є принципами загальнообов'язкового державного соціального страхування (стаття 5 Основ) .

Відповідно до Конституції України і Основ Закон визначив правову базу, економічний механізм та організаційну структуру загальнообов'язкового державного соціального страхування громадян, зокрема на випадок безробіття. Загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття (далі - страхування на випадок безробіття) - це система прав, обов'язків і гарантій, яка передбачає матеріальне забезпечення на випадок безробіття з незалежних від застрахованих осіб обставин та надання соціальних послуг за рахунок коштів Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття (пункт 1 статті 1 Закону) . Одним із принципів, за яким здійснюється страхування на випадок безробіття, є надання державних гарантій реалізації застрахованими особами своїх прав (стаття 2 Закону) .

4. За редакцією пункту 9 статті 1 Закону до внесення змін було закріплено перелік підстав втрати роботи з незалежних від застрахованих осіб обставин - припинення трудового договору відповідно до пунктів 1, 2, 3 статті 36, статті 38 (у разі неможливості продовження роботи, а також невиконання власником або уповноваженим ним органом законодавства про працю, умов колективного договору чи трудового договору), статті 39, пунктів 1, 2, 5, 6 статті 40 Кодексу законів про працю України (далі - Кодекс).

Приписами підпункту 1 (абзац сьомий) пункту 4 розділу I Закону N 799-VI пункт 9 статті 1 Закону викладено в новій редакції. Ця редакція не передбачає в переліку підстав втрати роботи з незалежних від застрахованих осіб обставин припинення трудового договору відповідно до пункту 1 статті 36 Кодексу - за угодою сторін.

5. Статтею 22 Закону визначено умови та тривалість виплати допомоги по безробіттю. За змістом цієї статті, яка встановлює загальне правило щодо умов надання допомоги по безробіттю, особи, що припинили трудовий договір, зокрема відповідно до пункту 1 статті 36 Кодексу, до внесення змін до частини третьої статті 23 Закону, належали до категорії осіб, які звільнилися з поважних причин. Право на виплату допомоги по безробіттю відповідно до загального правила, закріпленого у частині третій статті 22 Закону, у цих осіб виникало з восьмого дня після реєстрації їх в установленому порядку в державній службі зайнятості.

Новою редакцією пункту 9 статті 1 Закону та змінами до частини третьої статті 23 Закону із категорії громадян, які мали право на виплату допомоги по безробіттю на загальних підставах відповідно до положень статті 22 Закону, вилучено категорію осіб, що звільнилися за угодою сторін (пункт 1 статті 36 Кодексу) , і включено їх до кола осіб, визначених в частині третій статті 23 Закону. Тобто їх прирівняно до осіб, які втратили роботу без поважних причин. Відповідно громадяни, що звільнилися за угодою сторін до набрання чинності нової редакції пункту 9 статті 1 та внесення змін до частини третьої статті 23 Закону згідно зі статтею 22 Закону, мали право за загальним правилом, закріпленим у частині третій статті 22 Закону, на виплату допомоги по безробіттю з восьмого дня після їх реєстрації в установленому порядку в державній службі зайнятості на загальних підставах, а з внесенням зазначених змін до Закону таке право у них виникає з 91-го календарного дня.

Конституційний Суд України виходить з того, що внаслідок змін, внесених до пункту 9 статті 1 та частини третьої статті 23 Закону, громадяни України, звільнені з останнього місця роботи за угодою сторін, втратили право на виплату допомоги по безробіттю з восьмого дня після їх реєстрації в установленому порядку в державній службі зайнятості (стаття 22 Закону) , а отже - і право на допомогу по безробіттю протягом 90 календарних днів після звільнення з роботи. Конституція України не допускає при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (частина третя статті 22 Конституції України) . Право на соціальний захист є невід'ємним конституційним правом громадян. Конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України; окремі обмеження прав і свобод можуть встановлюватися лише в умовах воєнного або надзвичайного стану із зазначенням строку дії цих обмежень (частини перша, друга статті 64 Конституції України) .

Приписами Закону України "Про зайнятість населення" встановлено, що виплата в установленому порядку допомоги по безробіттю є одним з видів компенсацій, що забезпечуються державою (підпункт "в" частини першої статті 25) ; особи, визнані у встановленому законом порядку безробітними, мають право на одержання цієї компенсації - допомоги по безробіттю (частина друга статті 11) . В рішеннях Конституційного Суду України неодноразово підкреслювалося, що пільги, компенсації, гарантії є видом соціальної допомоги і необхідною складовою конституційного права на достатній життєвий рівень, за яким кожен має право на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім'ї (стаття 48 Конституції України) , тому звуження змісту та обсягу цього права шляхом прийняття нових законів або внесення змін до чинних законів за статтею 22 Конституції України не допускається (рішення Конституційного Суду України від 6 липня 1999 року N 8-рп/99, від 20 березня 2002 року N 5-рп/2002, від 17 березня 2004 року N 7-рп/2004, від 1 грудня 2004 року N 20-рп/2004, від 11 жовтня 2005 року N 8-рп/2005, від 18 червня 2007 року N 4-рп/2007) .

Конституційний Суд України вважає, що редакцією Закону до внесення змін не обмежувалося право зазначеної категорії осіб на соціальний захист, а тому Законом N 799-VI не могли бути введені обмеження щодо вже визначених у Законі прав на отримання соціальної допомоги, оскільки такі обмеження позбавляють цю категорію осіб можливості отримання допомоги по безробіттю протягом певного періоду. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (частина третя статті 22 Конституції України) , інакше погіршується становище особи в суспільстві через обмеження прав і свобод, закріплених у законах України. Невиконання державою своїх соціальних зобов'язань щодо окремої категорії осіб призводить до порушення принципів соціальної, правової держави, ставить громадян у нерівні умови, підриває принцип довіри особи до держави.

За таких обставин Конституційний Суд України дійшов висновку, що вказані зміни до Закону обмежили права громадян, які припинили трудовий договір за пунктом 1 статті 36 Кодексу. Отже, положення частини третьої статті 23 Закону в редакції Закону N 799-VI не відповідає статті 22 Конституції України. Оскільки положення частини третьої статті 23 Закону перебуває в системному зв'язку з положенням пункту 9 статті 1 Закону, то відповідно до частини третьої статті 61 Закону України "Про Конституційний Суд України" є підстави для визнання положення пункту 9 статті 1 Закону в редакції Закону N 799-VI неконституційним.

Враховуючи викладене та керуючись статтями 22, 147, 150, 152, 153 Конституції України, статтями 51, 61, 63, 65, 67, 69, 73 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України

1. Визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційними), положення пункту 9 статті 1 Закону України "Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття" від 2 березня 2000 року N 1533-III в редакції Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо зменшення впливу світової фінансової кризи на сферу зайнятості населення" від 25 грудня 2008 року N 799-VI (підпункт 1 (абзац сьомий) пункту 4 розділу I) в частині вилучення у зазначеній редакції пункту 1 статті 36 Кодексу законів про працю України.

2. Визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційними), положення частини третьої статті 23 Закону України "Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття" від 2 березня 2000 року N 1533-III в редакції Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо зменшення впливу світової фінансової кризи на сферу зайнятості населення" від 25 грудня 2008 року N 799-VI (підпункт 13 пункту 4 розділу I) стосовно доповнення після слів "поважних причин" словами "або за угодою сторін".

3. Положення Закону України "Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття", визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

4. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.

Рішенням Конституційного Суду України від 28 квітня 2009 року N 9-рп/2009 (далі - Рішення) визнано неконституційним положення пункту 9 статті 1 Закону України "Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття" від 2 березня 2000 року N 1533-III (далі - Закон N 1533-III) в редакції підпункту 1 (абзац сьомий) пункту 4 розділу I Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо зменшення впливу світової фінансової кризи на сферу зайнятості населення" від 25 грудня 2008 року N 799-VI (далі - Закон N 799-VI) в частині вилучення у зазначеній редакції пункту 1 статті 36 Кодексу законів про працю України (далі - Кодекс), а також положення частини третьої статті 23 Закону N 1533-III в редакції підпункту 13 пункту 4 розділу I Закону N 799-VI щодо доповнення після слів "поважних причин" словами "або за угодою сторін".

Стосовно Рішення висловлюю таку думку.

Суб'єкт права на конституційне подання - Президент України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням визнати неконституційними зазначені положення законів виходячи із системного бачення положень статей 22, 46 Конституції України, вважаючи, що законодавець, доповнивши текст частини третьої статті 23 Закону N 1533-III після слів "поважних причин" словами "або за угодою сторін", звузив зміст права громадян на одержання допомоги в перші три місяці періоду, що триває після розірвання трудового договору (контракту) за угодою сторін, яку раніше такий працівник мав би отримувати з восьмого дня після реєстрації в державній службі занятості.

Визнання неконституційними положень вказаних законів у Рішенні ґрунтується лише на статті 22 Конституції України, яка містить норми-принципи і може бути застосованою до конкретних правовідносин у сукупності з іншою конституційною нормою-приписом. Проте саме одне із положень частини першої статті 46 Конституції України встановлює право громадян на соціальний захист у разі "безробіття з незалежних від них обставин".

Відсутність посилання у Рішенні на цю статтю Конституції України якраз вказує на неконфліктність між оспорюваними нормами законів і положеннями Основного закону України, оскільки ці приписи законів не стосуються права, яке захищає саме ця конституційна стаття.

Розгляд такої підстави для припинення трудового договору, як "угода сторін", яку наведено у пункті 1 статті 36 Кодексу, в площині такого явища, як безробіття з незалежних від найманого працівника обставин, є підміною понять. Звільнення "за угодою сторін" передбачає добровільне вольово-суб'єктивне рішення обох учасників трудових відносин (працівника і роботодавця). У цьому контексті не можна говорити, що існують обставини, які від них не залежать, оскільки є взаємодомовленість.

Крім того, для соціального захисту громадян у разі "безробіття з незалежних від них обставин" держава встановила вагоміші механізми (частина третя статті 40, статті 44, 49-2 Кодексу, положення інших законів тощо), ніж виплати допомоги із Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття (далі - Фонд) на восьмий день безробіття. Підставою для застосування таких механізмів є положення пункту 1 статті 40 Кодексу - звільнення роботодавцем найманого робітника у разі "змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства, перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників", яке має бути застосовано, якщо виникає ситуація, коли роботодавець скорочує робоче місце. У цій ситуації вже немає ніякої угоди сторін, є бажання лише одного із учасників двосторонніх трудових відносин - роботодавця, а для найманого працівника виникає факт "безробіття з незалежних від нього обставин". Підвищений захисний механізм для працівника полягає у тому, що при звільненні відповідно до пункту 1 статті 40 Кодексу його роботодавець виплачує середньомісячну заробітну плату за відповідних умов, передбачених законодавством, максимально впродовж 90 днів, і лише після цього, на 91-й день має бути задіяний соціальний захист, пов'язаний з виплатами від Фонду.

Використання роботодавцем механізму звільнення працівника "за угодою сторін" в умовах скорочення робочих місць є прихованою формою уникнення застосування положення пункту 1 статті 40 Кодексу і, як наслідок, ухилення від відповідних соціальних зобов'язань, які саме на цьому етапі безробіття встановило законодавство, перекладання соціального тягаря на все суспільство, яке формує Фонд. Такий погляд ґрунтується на документальних матеріалах справи, що були предметом дослідження у відкритій частині пленарного засідання Конституційного Суду України. Статистичні дані, надані Конституційному Суду України учасниками провадження, показують, що кількість громадян України, яких було звільнено з робочих місць в умовах світової фінансової кризи "за угодою сторін" в кілька десятків разів перевищила кількість звільнених за пунктом 1 статті 40 Кодексу. З прийняттям оспорюваних положень законів цей показник значно зменшився на користь пункту 1 статті 40 Кодексу. До того ж не можна не зважати на положення частин третьої, четвертої статті 13 Конституції України, за якими власність зобов'язує, а держава забезпечує соціальну спрямованість економіки.

Таким чином, правовідносини, що регулювали оспорювані положення законів, перебувають в іншій площині системного регулювання положеннями статей 22, 46 Конституції України. Відсутність хоча б одної із вказаних складових, а це своїм Рішенням фактично підтвердив Конституційний Суд України, не давало підстав для визнання оспорюваних норм законів неконституційними.

Соціальна держава, про яку йдеться в статті 1 Конституції України, - це не лише зобов'язання державних інститутів щодо соціальних проблем, а й соціальні зобов'язання членів суспільства, зокрема роботодавців, стосовно безробіття. Держава як інструмент суспільства, що випливає із положень статей 1, 3 Конституції України, має не лише встановлювати гарантії і зобов'язання, а й через правові механізми регулювати певні суспільні правовідносини в кризових для суспільства ситуаціях, виправляти помилки, які не були помітні в умовах нормального існування суспільства.