Аналітична довідка про вивчення та узагальнення практики розгляду адміністративними судами спорів з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби

На виконання плану роботи Вищого адміністративного суду України суддею Вищого адміністративного суду України Цурканом М.І. спільно з управлінням узагальнення судової практики та судової статистики здійснено вивчення та узагальнення практики розгляду адміністративними судами спорів з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.

Метою дослідження є виявлення проблемних питань, які виникають під час розгляду справ цієї категорії, найбільш характерних порушень чи неправильного застосування норм матеріального та процесуального права, формулювання конструктивних пропозицій для забезпечення однакової і правильної судової практики.

Об'єктом узагальнення судової практики були рішення судів усіх інстанцій у справах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби, інформація стосовно практики розгляду таких справ, надана апеляційними адміністративними судами.

Складовими елементами правового статусу осіб публічної служби є вступ на публічну службу, умови та порядок її проходження, звільнення з публічної служби, соціальний статус осіб публічної служби. Регламентується цей статус нормами різних галузей права, серед яких норми конституційного, адміністративного, трудового, цивільного, кримінального, фінансового права - галузей права, началом у яких є публічне право. Зазначеним обумовлено складність і специфічність цього інституту та поширення компетенції адміністративних судів на спори щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення зі служби (пункт 2 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України) . Конструкція цієї норми є визначальною для формулювання предмету позову у досліджуваній категорії справ. Так, предмет позову може стосуватися рішення керівника державного органу, постановленого за результатом проведення іспиту та відбору кандидатів на посаду в публічній службі, стягнення заробітної плати (грошового утримання), притягнення до відповідальності, надання відпустки, результатів кваліфікаційної атестації, переведення на іншу посаду, забезпечення права особи на соціальний захист під час проходження служби, звільнення з посади, зміни формулювання підстав звільнення, поновлення на посаді, стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу та відшкодування шкоди, завданої неправомірним звільненням, тощо.

У цьому контексті, на нашу думку, необхідно звернути увагу судів на позицію Верховного Суду України, висловлену у справі за позовом гр. Ж. до Президента України про скасування Указу Президента України стосовно звільнення та поновлення на посаді(1), відповідно до якої визначення обсягу вимог, що підлягають судовому захисту, є диспозитивним правом позивача. Згідно зі статтею 11 Кодексу адміністративного судочинства України суд розглядає адміністративні справи не інакше, як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог.

(1) Постанова Верховного Суду України від 13 березня 2007 року, реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР - 580887.

Судову практику досліджуваної категорії справ характеризують такі статистичні показники.

За даними Державної судової адміністрації України у 2008 році місцевими адміністративними судами розглянуто 5539 справ за спорами з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби. Слід зазначити, що складовою цього показника є справи з приводу пенсійного забезпечення осіб публічної служби.

За цей період місцевими загальними судами розглянуто 3555 справ цієї категорії, із них:

- про відмову у прийнятті громадянина на публічну службу - 18 справ, із яких позовні вимоги задоволено у 6 справах;

- з приводу проходження публічної служби - 111 справ, із яких позовні вимоги задоволено у 40 справах;

- про поновлення на роботі - 461 справа, з яких позовні вимоги задоволено 189 справах.

Окружними адміністративними судами у 2008 році розглянуто 1984 справи зазначеної категорії, серед яких:

- про відмову у прийнятті громадянина на публічну службу - 15 справ, із яких позовні вимоги задоволено у 7 справах.

- з приводу проходження публічної служби - 189 справ, із яких позовні вимоги задоволено у 89 справах;

- про поновлення на роботі - 317 справ, із яких позовні вимоги задоволено у 129 справах.

У 2008 році апеляційними адміністративними судами переглянуто 1927 постанов судів першої інстанції у справах за спорами з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби, із них:

- про відмову у прийнятті громадянина на публічну службу - 5 постанов, із яких 4 - залишено без змін, 1 - скасовано;

- з приводу проходження публічної служби - 114 постанов, із яких 71 - залишено без змін, 1 постанову змінено, 42 - скасовано;

- про поновлення на роботі переглянуто 402 постанови, із яких 220 - залишено без змін, 18 - змінено, 164 - скасовано.

У 2008 році спостерігається тенденція до збільшення у три з половиною рази порівняно з 2007 роком кількості переглянутих Вищим адміністративним судом України у касаційному порядку рішень судів у справах за спорами з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби, оскільки всього у минулому році переглянуто 1794 рішення проти 498 рішень - у 2007 році, із них:

- про відмову у прийнятті громадянина на публічну службу - 2 рішення, якими оскаржувані рішення залишено без змін.

- з приводу проходження публічної служби - 38 рішень, із яких 23 рішення - залишено без змін, 10 рішень - скасовано та у 5 справах - закрито касаційне провадження у зв'язку з відмовою від касаційної скарги;

- про поновлення на роботі - 263 рішення, із яких 139 рішень - залишено без змін, 89 рішень - скасовано, 2 рішення - змінено та у 33 справах - закрито касаційне провадження у зв'язку з відмовою від касаційної скарги.

Аналіз кількісних показників досліджуваної категорії справ показує, що найчисленнішою категорією є справи, пов'язані із звільненням осіб з публічної служби, а відтак, саме ця категорія заслуговує на увагу під час вивчення.

Відповідно до частини другої статті 38 Конституції України громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування.

Статус державних службовців, які працюють у державних органах та їх апараті, визначено в Законі України "Про державну службу". З прийняттям цього Закону скоротилося застосування норм трудового законодавства у сфері відносин між державними органами та службовцями, зокрема, з питань дисциплінарної відповідальності державних службовців, порядку прийняття на державну службу, робочого часу державних службовців, оплати їх праці, пенсійного забезпечення, грошової допомоги тощо.

Разом із тим, статтею 9 Закону України "Про державну службу" визначено коло осіб, правовий статус яких регулюється Конституцією та спеціальними законами України. До таких осіб належать Президент України, Голова Верховної Ради України та його заступники, голови постійних комісій Верховної Ради України та їх заступники, народні депутати України, Прем'єр-міністр України, члени Кабінету Міністрів України, Голова та члени Конституційного Суду України, Голова та судді Верховного Суду України, Голова та судді вищого спеціалізованого суду України, Генеральний прокурор України та його заступники.

Регулювання правового становища державних службовців, що працюють в апараті органів прокуратури, судів, дипломатичної служби, митного контролю, служби безпеки, внутрішніх справ та інших, здійснюється відповідно до Закону України "Про державну службу", якщо інше не передбачено законами України, серед яких закони України "Про прокуратуру", "Про судоустрій України", "Про дипломатичну службу", "Про місцеві державні адміністрації", "Про державну виконавчу службу", "Про Службу безпеки України", "Про державну податкову службу в Україні", "Про міліцію", "Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ" тощо.

Правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування врегульовано Законом України "Про службу в органах місцевого самоврядування".

Як показав аналіз судової практики, така кількість законодавчих актів створює ускладнення під час їх застосування, зокрема, під час визначення законодавства, що є пріоритетним для розв'язання спірних правовідносин.

У зв'язку з цим слід звернути увагу судів на те, що, за загальним правилом, під час вирішення справ досліджуваної категорії пріоритетними є норми спеціальних законів. Трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціальних законів не врегульовано спірних правовідносин або коли про це йдеться у спеціальному законі.

Зокрема, таку правову позицію висловлено у справі за позовом гр. С. до Державної податкової адміністрації України, державної податкової інспекції про поновлення на роботі та стягнення середньої заробітної плати за час вимушеного прогулу(2). Розглядаючи зазначену справу, суди першої та апеляційної інстанцій установили, що правовий статус позивача, у тому числі підстави припинення служби, врегульовано законами України "Про державну податкову службу в Україні" та "Про державну службу".

(2) Ухвала Вищого адміністративного суду України від 20 вересня 2007 року, реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР - 1153306.

Посилаючись на приписи частини першої статті 30 Закону України "Про державну службу", визначилися, що підстави припинення державної служби можуть бути загальними, тобто визначеними Кодексом законів про працю України, та спеціальними, передбаченими у цій нормі.

Позивача звільнено з публічної служби за загальними правилами, відповідно до пункту 1 частини першої статті 41 Кодексу законів про працю України.

Переглядаючи рішення судів у касаційному порядку, Вищий адміністративний суд України, серед іншого, зазначив, що у зв'язку із застосуванням норми трудового законодавства (така можливість прямо передбачена у спеціальному законі) суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку, що у такому випадку відповідач мав дотримати і гарантій, визначених частиною третьою статті 40 Кодексу законів про працю України, якою встановлено недопустимість звільнення працівника з ініціативи власника або уповноваженого ним органу в період його тимчасової непрацездатності.

Оскільки гр. С. звільнений у період тимчасової непрацездатності, то захист його права на публічну службу шляхом поновлення на попередній роботі визнано судами законним та обґрунтованим.

Як показує практика, порушене право позивача може бути відновлено шляхом зміни дати звільнення, тобто після закінчення періоду непрацездатності, за наявності підстав для звільнення.

У результаті вивчення судової практики встановлено, що позивачами у справах зазначеної категорії, в основному, є особи, які претендували на зайняття посад на публічній службі, публічні службовці, особи, звільнені з публічної служби, особи, яким відмовлено у наданні попередньої роботи на публічній службі після звільнення з виборчої посади.

Відповідачами у справах досліджуваної категорії є орган, на зайняття посади в якому претендувала особа, орган, з яким службовець перебуває у відносинах публічної служби чи з якого звільнений.

Третьою особою без самостійних вимог на стороні відповідача в таких справах можуть бути залучені посадові особи, які прийняли оскаржувані рішення, інші особи, якщо рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов'язки.

Як показав аналіз, у практиці адміністративних судів має місце проблема визначення юрисдикції окремих категорій справ, що є об'єктом дослідження.

Насамперед, це пов'язано з ускладненнями під час визначення статусу особи як публічного службовця. Слід погодитися з обґрунтованістю тих судових рішень, в яких критеріями віднесення тієї чи іншої особи до осіб публічної служби визначено наявність запису в трудовій книжці особи про складення Присяги державного службовця та присвоєння відповідного рангу державного службовця, наявність виплати сум за ранг у загальній сумі заробітної плати.

Як приклад, можна навести справу за позовом гр. Д. до міського відділу управління Міністерства внутрішніх справ України про поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, відшкодування моральної шкоди(3).

(3) Ухвала Вищого адміністративного суду України від 23 серпня 2007 року, реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР - 1120374.

Переглядаючи рішення судів попередніх інстанцій, постановлених до набрання чинності Кодексом адміністративного судочинства України, у касаційному порядку, Вищий адміністративний суд України провадження у справі закрив з огляду на те, що позивач не відноситься до осіб публічної служби, оскільки працювала в міському відділі Управління Міністерства внутрішніх справ України старшим паспортистом, будучи при цьому вільнонайманим працівником на підставі трудового договору. Присяги державного службовця не складала та не мала рангу державного службовця, записи про наведене у трудовій книжці позивача відсутні, а тому її позовні вимоги про поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, відшкодування моральної шкоди повинні розглядатись у касаційному провадженні в порядку не адміністративного, а цивільного судочинства.

Прикладом помилкового визначення судами юрисдикції справи може слугувати справа за позовом гр. Т. до районної ради про визнання незаконним рішення сесії районної ради про звіт голови районної державної адміністрації щодо здійснення делегованих повноважень районною радою, яким висловлена недовіра позивачу як голові районної державної адміністрації(4).

(4) Ухвала Вищого адміністративного суду України від 2 квітня 2008 року, реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР - 2660210.

Із позиції судів першої та апеляційної інстанцій, такі спори стосуються відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) об'єднання громадян віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції і на них не поширюється компетенція адміністративних судів (пункт 4 частини другої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України) .

Скасовуючи рішення судів попередніх інстанцій та повертаючи справу до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження, Вищий адміністративний суд України зазначив таке.

Згідно з частиною другою статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Відносини місцевих державних адміністрацій з обласними і районними радами врегульовані законами України "Про місцеві державні адміністрації" та "Про місцеве самоврядування в Україні".

Відповідно до частини першої статті 14 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження місцевого самоврядування, делеговані їм відповідними радами.

Згідно з частиною третьою статті 34 цього Закону місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні відповідним радам у частині делегованих повноважень.

Відповідно до частини шостої цієї статті голови місцевих державних адміністрацій щорічно звітують перед відповідними радами з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень.

Згідно з частиною сьомою зазначеної норми обласна та районна ради можуть висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого, з урахуванням пропозицій органу виконавчої влади вищого рівня, Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь.

Аналіз вищенаведених норм законів свідчить про те, що висловлення недовіри голові районної державної адміністрації пов'язане з його перебуванням на публічній службі.

Наведена позиція відповідає позиції Верховного Суду України, висловленій у справі за позовом гр. А. до обласної ради про визнання протиправним та скасування її рішення про звіт голови обласної державної адміністрації про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку області, обласного бюджету і здійснення обласною державною адміністрацією делегованих їй обласною радою повноважень та рішення про висловлення недовіри голові обласної державної адміністрації(5).

(5) Постанова Верховного Суду України від 3 квітня 2007 року, реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР - 3399590.

Проблеми при визначенні юрисдикції справ виникають і під час розгляду справ про стягнення заробітної плати (грошового утримання), відшкодування шкоди.

Так, посилаючись на положення частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України, відповідно до якої суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи про захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також з інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ здійснюється за правилами іншого судочинства, мають місце випадки відмови у відкритті провадження у справах, закриття провадження у зв'язку з тим, що компетенція адміністративних судів не поширюється на справи із зазначеним вище предметом позову.

У зв'язку з цим судам належить мати на увазі, що справи про стягнення заробітної плати (грошового утримання) за час вимушеного прогулу або виконання нижчеоплачуваної роботи у зв'язку з незаконним звільненням або переведенням, за умови, коли така вимога не заявлялася одночасно з вимогою про поновлення на роботі, підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки стосуються проходження особою публічної служби.

Питання юрисдикції вимог про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб'єктів публічно-правових відносин визначено частиною другою статті 21 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судам необхідно враховувати, що такі вимоги розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою розв'язати публічно-правовий спір. Пов'язаними із вимогами про стягнення заробітної плати слід вважати вимоги про відшкодування шкоди, завданої саме не здійсненням виплат з оплати праці.

У разі заявлення вимог про відшкодування шкоди, заподіяної незаконним звільненням, що було предметом іншого публічно-правового спору, судам слід закривати провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України, з огляду на те, що такі вимоги підлягають розгляду адміністративними судами одночасно із вимогами стосовно визнання протиправним рішення про звільнення або переведення.

У результаті вивчення судової практики встановлено, що ускладнення у правозастосуванні мають місце під час визначення строків звернення до суду та наслідків їх пропуску.

Відповідно до частини першої статті 99 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого зазначеним Кодексом або іншими законами.

У зв'язку з цим судам під час розгляду такої категорії справ слід застосовувати строки звернення до суду, встановлені спеціальними законами (дисциплінарними статутами). У разі коли вони зазначені питання не врегульовують, слід виходити із строків звернення до суду, визначених частиною першою статті 233 Кодексу законів про працю України.

Тому, за загальним правилом, особа може звернутися з заявою про розв'язання спору в тримісячний строк із дня, коли дізналася або повинна була дізнатися про порушення свого права, а у справах про звільнення з публічної служби - у місячний строк із дня вручення копії наказу про звільнення або з дня видачі трудової книжки.

Таким чином, під час вирішення питання щодо дотримання позивачем строку звернення до суду правильною є позиція тих судів, які застосовували норми трудового законодавства до тих видів публічної служби, де спеціальним законом (дисциплінарним статутом) не визначено іншого строку.

У цьому контексті необхідно звернути увагу на те, що за правилом частини першої статті 100 Кодексу адміністративного судочинства України пропущення строку звернення до адміністративного суду є підставою для відмови у задоволенні адміністративного позову, за умови, якщо на цьому наполягає одна із сторін. Судам слід мати на увазі, що, відповідно до зазначеної норми, суд не наділений правом ініціювати питання про відмову в задоволенні позову з підстав пропущення строку звернення до суду.

Як приклад, можна навести справу за позовом гр. Б. до районної державної адміністрації про зміну формулювання причини звільнення ("у зв'язку з винними діями працівника, який безпосередньо обслуговує грошові цінності, що дає підстави для втрати до нього довір'я" на "звільнення за власним бажанням"), стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу(6), в якій суд першої інстанції, відмовивши у позові, зазначив, що гр. Б. пропустила строк для звернення до суду, встановлений статтею 233 Кодексу законів про працю України.

(6) Ухвала Вищого адміністративного суду України від 18 грудня 2008 року.

Частково скасувавши рішення суду першої інстанції та задовольнивши позов про зміну формулювання причин звільнення, апеляційний суд виходив з того, що: в обов'язки гр. Б. не входило безпосереднє обслуговування грошових або товарних цінностей; відповідач не організував належним чином виконання касових операцій, а за відсутності в штаті посади касира не поклав обов'язків щодо їх ведення на будь-кого з працівників; вину позивачки у встановленому законом порядку не доведено; відповідач зобов'язаний був у двотижневий строк розглянути заяву гр. Б. про звільнення за власним бажанням та прийняти відповідне рішення.

Скасовуючи рішення суду апеляційної інстанції та направляючи справу на новий апеляційний розгляд, Вищий адміністративний суд України зазначив, що згідно з правилами частини першої статті 100 Кодексу адміністративного судочинства України, пропущення строку звернення до суду є самостійною підставою для відмови у задоволенні позову за умови, якщо на цьому наполягає одна із сторін.

Оскільки позивач ознайомлений з наказом про звільнення зі служби 4 травня 2005 року, а з позовом звернувся 10 березня 2006 року, то, за умови наполягання відповідача, апеляційний суд, згідно з правилами частини другої статті 100 Кодексу адміністративного судочинства України, мав вирішити питання про визнання причини пропущення строку поважною та навести у своєму рішенні доводи, які спростовують висновки суду першої інстанції про те, що гр. Б. пропустила цей строк без поважних причин.

За загальним правилом, установленим частиною першою статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, адміністративні справи вирішуються судом за місцезнаходженням відповідача.

У той же час судам слід мати на увазі, що у спорах з приводу прийняття осіб на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби предметом оскарження, як правило, є правовий акт індивідуальної дії та/або дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, які стосуються інтересів конкретної особи, а тому такі справи вирішуються адміністративними судами за місцем проживання (перебування, знаходження) позивача відповідно до частини другої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України.

Визначаючи територіальну підсудність адміністративних справ, судам слід ураховувати правову позицію Верховного Суду України, висловлену у справі за позовом гр. С. до Президента України про поновлення на публічній службі(7), відповідно до якої правила територіальної підсудності не передбачають процесуальних переваг суду якої-небудь ланки над судом того самого рівня, а також виключного права того чи іншого суду на розгляд справ певної категорії, у зв'язку з чим суд, виявивши, що провадження у справі відкрито без дотримання правил територіальної підсудності, може відповідно до статті 22 Кодексу адміністративного судочинства України передати адміністративну справу на розгляд іншого адміністративного суду лише до початку судового розгляду. Спори між адміністративними судами щодо підсудності цього виду не допускаються.

(7) Постанова Верховного Суду України від 25 березня 2008 року, реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР - 1766973.

Суди однієї ланки мають однакову компетенцію і рівні можливості щодо розгляду будь-якої справи, яка за предметною підсудністю віднесена до їхньої юрисдикції. Виходячи з цього в частині четвертій статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України установлено, що в разі невизначеності цим Кодексом територіальної підсудності адміністративної справи така справа розглядається місцевим адміністративним судом за вибором позивача.

За інформацією, наданою апеляційними адміністративними судами, під час аналізу судової практики встановлено численні порушення норм процесуального права при вирішенні питання про вжиття заходів щодо забезпечення адміністративного позову шляхом зупинення дії рішення суб'єкта владних повноважень, що оскаржується.

У зв'язку з цим слід зазначити, що Вищий адміністративний суд України листом від 29 червня 2006 року N 01-2/59 звертав увагу судів на те, що забезпечуючи такий позов шляхом зупинення дії індивідуального правового акта про звільнення з посади, суд фактично поновлює позивача на посаді (вирішує позовну вимогу) на період розгляду справи, тобто продовжує трудові (службові) відносини між позивачем та роботодавцем (суб'єктом владних повноважень) з відповідними наслідками - виконанням трудових (службових) обов'язків, виплатою заробітної плати тощо, що не узгоджується з метою застосування правового інституту забезпечення позову.

У розумінні пункту 15 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, дипломатична служба, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування. Зазначеною нормою публічну службу визначено через види служби, перелік яких не є вичерпним.

Визначальним при вирізненні видів публічної служби для правозастосування є правове регулювання їх діяльності, відповідно до якого можна визначити наступні види публічної діяльності, які заслуговують на увагу під час вивчення судової практики. Це:

- діяльність на державних політичних посадах;

- професійна діяльність суддів;

- державна служба;

- служба в органах місцевого самоврядування.

У науковій літературі державну службу поділяють на два види:

- загальну державну службу, діяльність якої регламентовано Законом України "Про державну службу";

- спеціальну державну службу, яка має галузеву специфіку, що полягає у спеціальній компетенції та має свій статус і правове регулювання.

Згідно з Указом Президента України "Про систему центральних органів виконавчої влади" та Закону України "Про Кабінет Міністрів України" до державних політичних посад відносяться посади Президента України, народних депутатів України, Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України, голів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій.

Визначальними критеріями віднесення посад до державних політичних є характер повноважень, порядок призначення на посади та звільнення з посад. До державних політичних посад відносяться ті, які визначені Конституцією України та законами України, обіймаються через обрання на них народом або призначаються всенародно обраними носіями влади на визначений строк для реалізації політичної програми.

Наприклад, питання призначення на посади голів місцевих державних адміністрацій та припинення їх повноважень урегульовані статтею 118 Конституції України та статтями 8, 9 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", згідно з якими вони віднесені до компетенції Президента України. При цьому особа, що призначена на посаду Президентом України, перебуває у службових відносинах з іншим суб'єктом владних повноважень - місцевою державною адміністрацією.

Як свідчить аналіз судової практики, проблемним є питання щодо залучення до участі у справах про оскарження актів Президента України стосовно звільнення особи з публічної служби та поновлення на роботі органу, в якому громадянин перебував на публічній службі.

Як приклад вирішення цього питання, слід навести позицію Верховного Суду України, висловлену у справі за позовом гр. Ж. до Президента України про скасування Указу Президента стосовно звільнення з посади голови обласної державної адміністрації та поновлення на посад(8), відповідно до якої судам необхідно виходити з аналізу заявлених позовних вимог та наявності підстав для залучення другого відповідача чи третьої особи до участі у справі.

(8) Постанова Верховного Суду України від 13 березня 2007 року, реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР - 580887.

Зокрема, Верховний Суд України зазначив, що оскільки позивач не заявляв вимог про присудження заробітної плати чи іншого грошового утримання та інших вимог, вирішення яких судом можуть вплинути на права та обов'язки обласної державної адміністрації, суд не залучав її до участі у справі як співвідповідача чи третьої особи без самостійних вимог.

Частиною другою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача в будь-який час до закінчення судового розгляду, якщо рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов'язки. Вони можуть бути залученими до участі у справі також за клопотанням осіб, які беруть участь у справі, або з ініціативи суду.

Притягнення таких осіб до участі у справі є правом, а не обов'язком суду.

Вирішуючи справи такої категорії, судам слід перевіряти відповідність підстав звільнення особи з публічної служби чинному законодавству та дотримання суб'єктом владних повноважень процедури звільнення. Зокрема, на останнє звертає увагу Верховний Суд України у зазначеній вище справі за позовом гр. А. до обласної ради про визнання протиправним та скасування її рішення про звіт голови обласної державної адміністрації про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку області, обласного бюджету і здійснення обласною державною адміністрацією делегованих їй обласною радою повноважень та рішення про висловлення недовіри голові обласної державної адміністрації(9).

(9) Постанова Верховного Суду України від 3 квітня 2007 року, реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР - 3399590.

Так, Верховний Суд України зазначив, що, зважаючи на те, що наслідком висловлення недовіри голові обласної державної адміністрації є припинення його публічної служби на цій посаді, рішення ради з цього питання повинно бути ухвалено на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення; з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Спосіб ухвалення рішень органами та посадовими особами місцевого самоврядування визначений Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні". Зокрема, у статті 43 цього Закону наведено перелік питань, які вирішуються виключно на пленарних засіданнях. До таких питань віднесені питання про заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, прийняття рішення про недовіру їм та внесення до Кабінету Міністрів України пропозицій щодо голови відповідної державної адміністрації. Статтею 59 встановлено, що рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Порушення встановленої законодавством процедури ухвалення рішення може бути підставою для скасування цього рішення, якщо допущене порушення вплинуло або могло вплинути на його правильність.

Ухвалення рішення, наслідком якого є припинення публічної служби, без проведення обговорення цього питання на пленарному засіданні ради могло вплинути на його правильність.

Наступним видом публічної служби, який визначено у пункті 15 статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України, є професійна діяльність суддів.

Статус суддів визначається Конституцією України, законами України "Про статус суддів", "Про порядок обрання на посаду та звільнення з посади професійного судді Верховною Радою України", "Про Конституційний Суд України".

Зазначеними нормативними актами визначено вимоги до кандидатів на посаду судді та порядок їх призначення й звільнення з посади. Особливостями призначення й звільнення з посади суддів забезпечується конституційний принцип незалежності суддів. Про це зазначив Конституційний Суд України у справі за конституційним поданням Верховного Суду України про офіційне тлумачення положень частин першої, другої статті 126 Конституції України та частини другої статті 13 Закону України "Про статус суддів" (справа про незалежність суддів як складову їхнього статусу), який вказав, що незалежність суддів є невід'ємною складовою їхнього статусу. Вона є конституційним принципом організації та функціонування судів, а також професійної діяльності суддів, які при здійсненні правосуддя підкоряються лише закону. Незалежність суддів забезпечується, насамперед, особливим порядком їх обрання або призначення на посаду та звільнення з посади.

Як свідчать матеріали розглянутих судами справ, у цій категорії предметом звернення до суду є оскарження акта індивідуальної дії, яким особу звільнено з посади, поновлення на роботі тощо.

Підставою прийняття таких рішень, з позиції уповноваженого суб'єкта владних повноважень - Вищої ради юстиції, в основному, слугувало порушення суддями присяги.

Вирішуючи справи цієї категорії, суди досліджують дотримання суб'єктом владних повноважень процедури прийняття оскаржуваного рішення, яка є одним із критеріїв оцінки рішень відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

Як приклад, можна навести справу за позовом гр. Г. до Вищої ради юстиції, треті особи: Верховна Рада України, член Вищої ради юстиції, про визнання протиправним та скасування рішення(10), під час вирішення якої суди дійшли висновку, що розгляд питання про звільнення позивача з посади судді без його участі, незважаючи на його клопотання про особисту участь в засіданні, позбавило його можливості скористатися наданими йому правами передбаченими статтею 26 Закону України "Про Вищу раду юстиції" та пунктом 9 параграфу 3.1 розділу III Регламенту Вищої ради юстиції, що є грубим порушенням чинного законодавства щодо проходження публічної служби суддею.

(10) Ухвала Вищого адміністративного суду України від 11 листопада 2008 року, реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР - 3027389.

Досліджуючи відповідність підстав звільнення вимогам законодавства, суди вважають, що постановлені суддями судові рішення, які слугували підставою для внесення подання про звільнення, не скасовані у встановленому законом порядку і чинні на момент прийняття рішення про внесення подання про його звільнення, не можуть бути доказом порушення суддею присяги.

У зазначеній вище справі суди дійшли висновку, що при прийнятті рішення Вищою радою юстиції про звільнення позивача з посади судді не було взято до уваги, що ухвали, постановлені позивачем, які слугували підставою для внесення подання про звільнення, не були скасовані у встановленому законом порядку і були чинним на момент прийняття рішення про внесення подання про його звільнення.

Іншим прикладом може слугувати справа за позовом гр. В. до Верховної Ради України, Вищої ради юстиції про визнання протиправними рішень(11), під час розгляду якої у касаційному порядку Вищий адміністративний суд України підтримав позицію судів попередніх інстанцій стосовно того, що рішення Вищої ради юстиції та Верховної Ради України про звільнення гр. В. з посади судді прийняті з порушенням вимог законодавства, яке гарантує незалежність суддів і встановлює особливий порядок їх звільнення з посади.

(11) Ухвала Вищого адміністративного суду України від 17 липня 2008 року, реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР - 3175911.

Вищий адміністративний суд України зазначив, що суди дійшли обґрунтованих висновків про порушення Вищою радою юстиції вимог частини першої статті 32 Закону України "Про Вищу раду юстиції", пункту 8 параграфа 2.1 розділу II Регламенту Вищої ради юстиції, внаслідок чого справа відносно судді була розглянута без її пояснень та відсутності у судді можливості через хворобу бути присутньою і дати пояснення на засіданні Вищої ради юстиції.

Обґрунтованими визнано висновки судів попередніх інстанції, про те що при розгляді справи дії Вищої ради юстиції не можна визнати обґрунтованими, тобто вчиненими з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; безсторонніми (неупередженими); добросовісними; розсудливими; пропорційними, зокрема, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.

Оскільки рішення Верховної Ради України є похідним від рішення Вищої ради юстиції про звільнення позивачки з посади у зв'язку з порушенням присяги судді, то, встановивши таку залежність, суди зробили правильний висновок і про протиправність постанови Верховної Ради України про звільнення гр. В. з посади судді у зв'язку з порушенням нею присяги судді, яка прийнята на підставі протиправного рішення й подання Вищої ради юстиції.

Як свідчить аналіз судової практики, значну кількість справ, позивачами в яких є судді, становлять справи за позовами до Державної судової адміністрації України, Державного казначейства України, Міністерства фінансів України про стягнення компенсації сум податку з доходів фізичних осіб.

Як показує практика, такі позовні заяви здебільшого надходять від груп позивачів. Судам слід звертати увагу, що позовна заява має подаватися до суду кожним із позивачів окремо.

Водночас судам слід звертати увагу на те, чи передбачено виплату компенсаційних виплат за періоди, зазначені у позовних заявах.

На такі недоліки у правозастосуванні звернув увагу Верховний Суд України у справі за позовом суддів до апеляційного загального суду, Державного казначейства України, Державної судової адміністрації України про стягнення компенсації сум податку з доходів фізичних осіб(12). Верховний Суд України, скасовуючи рішення судів та направляючи справу на новий розгляд, крім наведеного вище, зазначив, що висновок судів про те, що на користь позивачів слід стягнути компенсацію сум податку з доходів фізичних осіб за 2004 рік, є обґрунтованим. Водночас стягнення на користь позивачів іще й компенсаційних виплат за 2005, 2006 роки законодавством не передбачено.

(12) Постанова Верховного Суду України від 9 грудня 2008 року, реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР - 3111975.

Вивчення судової практики показало, що під час розгляду справ про поновлення на посадах осіб, які належать до інших видів публічної служби, не виявлено системного застосування норм, які б визначали особливості статусу окремого виду публічних службовців.

Як зазначалося вище, підстави припинення державної служби можуть бути загальними, тобто передбаченими Кодексом законів про працю України, та спеціальними, які наведені у Законі України "Про державну службу".

Матеріали розглянутих судами справ свідчать, що адміністративні суди, в основному, правильно застосовують приписи статті 30 Закону України "Про державну службу", якою визначено підстави припинення державної служби.

Найчастіше підставою припинення служби є порушення державним службовцем Присяги, передбаченої статтею 17 цього Закону, недотримання пов'язаних із проходженням державної служби вимог, передбачених статтею 16 цього Закону, виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню державного службовця на державній службі.

Заслуговує на увагу справа за позовом гр. Б. до державної податкової адміністрації в Автономній Республіці Крим про визнання незаконним звільнення, поновлення на роботі, стягнення середньомісячного заробітку за час вимушеного прогулу(13). Підставою для звільнення позивача із займаної посади став вирок районного суду Автономної Республіки Крим та ухвала апеляційного суду Автономної Республіки Крим, згідно з якими позивач була визнана винною в скоєнні злочину.

(13) Ухвала Вищого адміністративного суду України від 10 квітня 2008 року, реєстраційний номер судового рішення в ЄДРСР - 2123581.

Постановою міськрайонного суду Автономної Республіки Крим позов задоволено. Постановою апеляційного суду Автономної Республіки Крим постанову суду першої інстанції скасовано та ухвалено нову, якою відмовлено у задоволенні позову.

Вищий адміністративний суд України у цій справі визнав правильною позицію суду апеляційної інстанції, яка полягала в тому, що позивача правомірно звільнили із займаної посади, оскільки державна служба припиняється у разі виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню державного службовця на державній службі у випадках, передбачених статтею 12 Закону України "Про державну службу".

Аналіз практики показав, що проблеми виникають під час застосування до спірних правовідносин приписів статей 40, 41 Кодексу законів про працю України.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 40 зазначеного Кодексу трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом у разі змін в організації виробництва і праці, у тому числі ліквідації, реорганізації або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників.

За наявності цих обставин розірвання трудового договору проводиться з обов'язковим додержанням передбаченого статтею 49-2 зазначеного Кодексу порядку вивільнення працівників, відповідно до якого вони попереджаються про наступне вивільнення не пізніше ніж за два місяці. Одночасно роботодавець пропонує працівникові роботу на тому ж підприємстві, в тій самій установі, організації за відповідною професією чи спеціальністю, а за відсутності роботи - іншу. При вивільненні працівника враховується його переважне право й перевага перед іншими у залишенні на роботі.

При цьому, як встановлено правилами частини другої цієї статті, звільнення із зазначених підстав допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу.

Судам слід мати на увазі, що в разі перетворення одного структурного підрозділу особи публічного права в інший або його перепрофілювання звільнення зі служби може мати місце, якщо це супроводжується скороченням чисельності чи штату працівників, а звільнення у зв'язку з ліквідацією можливе у разі, коли ліквідується юридична особа, а не її структурний підрозділ.

Саме собою перетворення, без скорочення штату, не може бути підставою для звільнення з публічної служби.

У деяких випадках суди під час розгляду справ не враховують зазначеного. Наприклад, у справі за позовом гр. С. до Державного управління справами про поновлення на посаді, стягнення середньої заробітної плати за час вимушеного прогулу та відшкодування моральної шкоди(14) Вищий адміністративний суд України зазначив, що суди попередніх інстанцій не дали належної оцінки тій обставині, що позивач звільнений у зв'язку з ліквідацією лише структурного підрозділу юридичної особи, а свої висновки щодо скорочення штату належно не обґрунтували. Між тим, зі змісту додатку до розпорядження керівника Державного управління справами щодо змін у штатному розписі вбачається, що кількість скорочених посад відповідає кількості запроваджених.