Про Концепцію вдосконалення державного регулювання господарської діяльності

З метою вдосконалення державного регулювання господарської діяльності для забезпечення гарантування конституційного права кожного громадянина на підприємницьку діяльність, недопущення порушення цього права, відповідно до статей 42 та 102 Конституції України

1. Схвалити Концепцію вдосконалення державного регулювання господарської діяльності (додається).

2. Кабінету Міністрів України забезпечити реалізацію зазначеної Концепції.

Забезпечення економічної безпеки держави та добробуту її громадян шляхом захисту конкурентного ринкового середовища, реалізації конституційного права кожного громадянина на підприємницьку діяльність, формування сприятливого та передбачуваного правового поля для реалізації відповідного права є однією з основних функцій держави в умовах подальшого розвитку ринкової економіки.

Розвиток господарської діяльності створює необхідні передумови для розв'язання багатьох економічних та соціальних проблем, що існують в Україні. Підвищення ролі підприємництва є передумовою стабільного економічного зростання та конкурентоспроможності економіки держави, створення нових робочих місць, збільшення податкових надходжень до бюджетів усіх рівнів.

Разом із тим системного характеру набуває в останні роки процес накопичення проблем у сфері формування і реалізації регуляторної політики, що стримує розвиток господарської діяльності, перешкоджає реалізації конституційного права кожного на підприємницьку діяльність. З відповідного роду проблемами суб'єкти господарювання стикаються під час започаткування господарської діяльності, її провадження та припинення.

На сьогодні основні засоби державного регулювання господарської діяльності не є ефективними, що зумовлює необхідність їх перегляду.

В Україні в цілому сформовано законодавство, яким визначено правові засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності, однак неефективна робота регуляторних органів не дає змоги забезпечити належне додержання усіх його вимог.

Так, практична реалізація норм законодавства у сфері державної реєстрації суб'єктів господарювання, якими передбачено суттєве спрощення відповідних процедур, не дозволяє отримати максимальний ефект від його дії у зв'язку з нестворенням на місцевому рівні належних умов функціонування інституту державних реєстраторів, що негативно позначається на перспективності дальшого провадження господарської діяльності.

Крім того, реалізацію права кожного на підприємницьку діяльність ускладнює й недосконалість дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

Дозвільна система в Україні залишається найбільш бюрократичною та обтяжливою серед держав, що утворилися на території колишнього Радянського Союзу. Питання у цій сфері регулюють тисячі актів регуляторних органів.

Проблемним питанням залишається і необгрунтовано великий перелік видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, який постійно розширюється. Одержання ліцензій для здійснення певних видів господарської діяльності потребує багато часу, ресурсів суб'єктів господарювання. Сфера ліцензування перетворилася на одну з найбільш корумпованих та стала механізмом адміністративного тиску на суб'єктів господарювання, в деяких випадках механізм ліцензування використовується для неправомірного обмеження конкуренції під час здійснення господарської діяльності. Все це призводить до гальмування процесів реформування дозвільної системи та системи ліцензування, а отже й до порушень вимог законодавства у відповідних сферах.

Значною проблемою залишається також неефективність системи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. За експертними оцінками, у 2006 році здійснено перевірки майже 95 відсотків підприємств України. Найбільша кількість перевірок суб'єктів господарювання припадає на органи державної податкової служби, державного пожежного нагляду, державної санітарно-епідеміологічної служби. У 2006 році цими органами здійснено перевірки на кожному другому підприємстві, що у більшості випадків негативно позначилось на сталому функціонуванні цих підприємств.

Засоби регуляторної політики у сфері господарської діяльності не стали дієвим інструментом підвищення ефективності в діяльності регуляторних органів. Перегляд регуляторних актів здебільшого має формальний характер, не проводиться системна оцінка реалізації регуляторної політики у пріоритетних галузях економіки, а окремі регуляторні акти приймаються з порушенням основних засад регуляторної політики.

Органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування не підтримується належний зворотний зв'язок із суб'єктами господарювання, неприбутковими об'єднаннями підприємців, що призводить до їх відсторонення від участі у формуванні державної політики у сфері господарської діяльності. Наприкінці 2006 року ліквідовано Раду підприємців України при Кабінеті Міністрів України, яка існувала більше тринадцяти років та відігравала позитивну роль при обговоренні, прийнятті рішень Кабінетом Міністрів України.

Не дозволяє ефективно виконувати функції захисту прав суб'єктів господарювання і створювати сприятливі умови для розвитку підприємництва і нинішній статус Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва.

Незначним залишається і рівень фінансової підтримки розвитку суб'єктів господарювання. Так, заходи Національної програми сприяння розвитку малого підприємництва в Україні протягом останніх років фінансуються лише на 1,8 млн. гривень, що, в свою чергу, негативно впливає і на фінансування відповідних регіональних програм. У зв'язку з цим унеможливлюється комплексне розв'язання проблем у цій сфері, гальмується інноваційна спрямованість розвитку малого бізнесу.

Рівень податкового навантаження на суб'єкти господарювання в Україні залишається одним із найвищих у світі. Це, в свою чергу, зумовлює низький рейтинг України за ефективністю системи оподаткування - 174-те місце серед 175 держав. Основними проблемами у цій сфері є велика кількість податків, зборів (обов'язкових платежів), які регулюються значною кількістю законів України, безсистемність та непередбачуваність змін податкового законодавства, а також недосконала система адміністрування податків. Це призводить до непродуктивного навантаження на суб'єкти господарювання та значних витрат часу і ресурсів для складання податкової звітності. На підготовку, подання податкової звітності, сплату податків суб'єкту господарювання у середньому необхідно витратити понад 2 тисячі годин на рік, що у дев'ять разів перевищує аналогічний показник у Російській Федерації та у п'ять разів - у державах Східної Європи та Центральної Азії.

Вкрай ускладненою та неефективною є система технічного регулювання. Державна політика у цій сфері не враховує прагнень України до членства у Світовій організації торгівлі та Європейському Союзі. Рівень гармонізації національних стандартів з міжнародними та європейськими стандартами залишається надзвичайно низьким і становить лише 25 відсотків. Повільне реформування у цій сфері ускладнює інтеграцію України у світовий економічний простір.

Недостатньо ефективною є й чинна система державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обмежень (у тому числі й на земельні ділянки), яка сприяє виникненню адміністративних бар'єрів, що стримують розвиток господарської діяльності.

Недосконалість державної політики у сфері регулювання господарської діяльності негативно позначається на іміджі України у світі (за результатами, наприклад, щорічної доповіді Світового банку щодо оцінки бізнес-клімату, Україна посіла 128-ме місце серед 175 держав).

Унаслідок відставання правового регулювання від стану відносин у сфері господарської діяльності Україна втрачає позитивні тенденції розвитку підприємництва, що зумовлює необхідність адекватних змін законодавства у цій сфері. В тому числі, враховуючи сучасні тенденції розвитку економіки держави, має бути відповідно переглянуто і механізми стимулювання господарської діяльності.

Метою цієї Концепції є визначення пріоритетних напрямів та завдань щодо вдосконалення державного регулювання господарської діяльності, спрямованих на забезпечення реалізації права кожного на підприємницьку діяльність та системне правове розв'язання існуючих у цій сфері проблем.

Пріоритетними напрямами вдосконалення державного регулювання господарської діяльності мають стати:

усунення необгрунтованих підстав для здійснення заходів державного нагляду (контролю) органами державної влади та органами місцевого самоврядування;

спрощення дозвільної системи та мінімізація видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню;

залучення неприбуткових об'єднань підприємців до формування основних засад державної регуляторної політики;

недопущення політизації діяльності регуляторних органів;

удосконалення системи оподаткування, зокрема, шляхом скорочення кількості видів податків, зборів, спрощення адміністрування податків, зборів, реформування законодавства з питань оподаткування податком на додану вартість;

усунення технічних бар'єрів під час здійснення окремих видів господарської діяльності;

підвищення статусу уповноваженого органу у сфері державної регуляторної політики та підприємництва;

збільшення фінансово-кредитної підтримки для стимулювання розвитку підприємництва;

недопущення неправомірного втручання державних органів та органів місцевого самоврядування у діяльність суб'єктів господарювання.

У процесі вдосконалення державного регулювання господарської діяльності має бути забезпечено:

1) залучення неприбуткових об'єднань підприємців до формування основних засад державної регуляторної політики.

З метою забезпечення участі неприбуткових об'єднань підприємців у формуванні основних засад державної регуляторної політики та здійсненні заходів з її реалізації на законодавчому рівні необхідно передбачити:

створення при Кабінеті Міністрів України, інших органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування громадських рад із представників неприбуткових об'єднань підприємців, включення до складу колегій органів виконавчої влади представників неприбуткових об'єднань підприємців та визначення механізмів їх впливу на рішення, які приймаються такими органами у сфері господарської діяльності;

механізми ініціювання неприбутковими об'єднаннями підприємців проектів нормативно-правових актів, спрямованих на поліпшення підприємницького середовища;

підготовку раз на два роки науковими установами України із залученням неприбуткових об'єднань підприємців Національної доповіді про стан розвитку підприємництва в Україні та представлення її Президентові України, Верховній Раді України та Кабінету Міністрів України;

щорічну підготовку Кабінетом Міністрів України та місцевими органами виконавчої влади із залученням неприбуткових об'єднань підприємців та оприлюднення публічних доповідей з питань розвитку підприємництва, в яких аналізується сучасний стан та розкриваються проблемні питання у цій сфері, містяться пропозиції щодо поліпшення підприємницького середовища, зокрема, стосовно фінансово-кредитної підтримки розвитку підприємництва, із наступним урахуванням цих пропозицій під час підготовки проектів державного та місцевих бюджетів;

2) безумовне додержання норм законодавства щодо здійснення державного нагляду (контролю) за господарською діяльністю.

Необхідно забезпечити скорочення кількості перевірок суб'єктів господарювання. Самі перевірки повинні проходити за чіткими і прозорими процедурами. Повною мірою повинно бути визначено права та обов'язки як контролюючих органів, так і підприємців.

Крім того, мають бути розроблені та прийняті нормативно-правові акти, спрямовані на забезпечення виконання норм законів щодо здійснення державного нагляду (контролю), зокрема визначення критеріїв розподілу видів господарської діяльності на групи за ступенем ризику, підстав для проведення перевірок та їх періодичності, затвердження порядку відбору зразків продукції;

3) спрощення дозвільної системи та мінімізацію видів діяльності, що підлягають ліцензуванню.

Удосконалення державного регулювання дозвільної системи має забезпечити її спрощення і уніфікацію, зокрема визначення єдиних вимог щодо порядку видачі, переоформлення та анулювання документів дозвільного характеру, забезпечення практичної реалізації декларативного принципу та запровадження принципу "мовчазної згоди", за яким суб'єкт господарювання за певних умов набуває право на провадження окремих дій щодо здійснення господарської діяльності без одержання відповідного документа дозвільного характеру.

Необхідність одержання документів дозвільного характеру має визначатися, виходячи зі ступеня ризику виду діяльності для безпеки населення і довкілля.

Необхідно унеможливити необгрунтоване розширення переліку видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, або встановлення спеціальних процедур ліцензування окремих видів діяльності.

Потреба в запровадженні ліцензування виду господарської діяльності повинна об'єктивно випливати з особливих умов здійснення того чи іншого виду господарської діяльності, пов'язаних з потенційною небезпекою для споживачів, суспільства.

З урахуванням цього необхідно скоротити перелік видів господарської діяльності, здійснення яких потребує одержання ліцензій;

4) удосконалення системи державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обмежень і зменшення адміністративного контролю у цій сфері.

Для ефективного функціонування зазначеної системи необхідно створити Єдиний державний реєстр прав на нерухоме майно та їх обмежень, який повинен базуватися на державному обліку земельних ділянок усіх форм власності та розташованого на них іншого нерухомого майна, реєстрації речових прав на об'єкти нерухомого майна, їх обмежень та правочинів щодо нерухомого майна;

5) усунення технічних бар'єрів для провадження господарської діяльності.

Необхідно забезпечити приведення Державної програми стандартизації на 2006-2010 роки, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 1 березня 2006 року N 229, інших нормативно-правових актів у цій сфері у відповідність із вимогами Світової організації торгівлі та директивами Європейського Союзу, передбачивши скорочення переліку продукції, що підлягає обов'язковій сертифікації, та прискорення переходу від обов'язкової сертифікації продукції до застосування процедури оцінки відповідності, розроблення та впровадження технічних регламентів на основі європейських директив, прискорення гармонізації національних стандартів з міжнародними та європейськими.

Необхідним є створення системи ринкового нагляду, яка має відповідати європейським підходам до контролю безпеки продукції, забезпечувати дотримання балансу у відносинах між суб'єктами господарювання та контролюючими органами, ефективно захищати права споживачів на якість і безпечність продукції.

Система державного регулювання і контролю безпечності та якості харчових продуктів і продовольчої сировини має бути відокремлена від системи технічного регулювання;

6) удосконалення системи оподаткування.

Реформування системи оподаткування має забезпечити створення сприятливого підприємницького середовища та лібералізацію фіскальних відносин.

Основою для комплексного реформування податкової системи повинно стати прийняття Податкового кодексу України, який має забезпечити:

прогнозованість податкових правил на перспективу;

поступове зниження податкового навантаження та запровадження механізмів стимулювання інвестиційної діяльності та енергозберігаючих заходів;

спрощення адміністрування податків і зборів;

підвищення стимулюючої ролі амортизації в оновленні основних фондів;

удосконалення адміністрування податку на додану вартість та забезпечення своєчасного відшкодування з бюджету сум цього податку;

реформування спрощеної системи оподаткування, обліку та звітності суб'єктів малого підприємництва, зокрема, для унеможливлення випадків використання великими підприємствами цієї системи для ухилення від сплати податків і зборів, що, в свою чергу, призводить до порушення конкурентного середовища;

розмежування здійснення контролюючої та роз'яснювальної функцій щодо податкового законодавства між різними органами виконавчої влади;

7) усунення необгрунтованих перешкод у реалізації підприємницької ініціативи.

Необхідно забезпечити реалізацію дерегулювання господарської діяльності, провівши у відповідних сферах економіки оцінку системності та узгодженості регуляторних актів, що регулюють відносини у цих сферах.

Вирішення потребують питання, пов'язані з припиненням суб'єктів господарювання, зокрема, щодо забезпечення спрощення та прозорості цієї процедури, зменшення можливості зловживань із майном під час припинення суб'єктів господарювання, зниження адміністративних бар'єрів, спрощення порядку здійснення під час припинення суб'єктів господарювання відповідних заходів контролюючими органами;

8) посилення фінансової та кредитної підтримки розвитку господарської діяльності.

Необхідно забезпечити належне систематичне фінансування заходів Національної програми сприяння розвитку малого підприємництва в Україні, затвердженої Законом України від 21 грудня 2000 року N 2157-III, регіональних програм підтримки малого підприємництва.

Потрібно розширювати застосування часткового відшкодування відсоткових ставок за кредитами, що надаються суб'єктам малого та середнього бізнесу для реалізації інвестиційних проектів;

9) удосконалення діяльності органів державної влади з питань розвитку господарської діяльності та регуляторної політики.

Для здійснення справедливого, неупередженого, передбачуваного і деполітизованого регулювання сфери підприємництва необхідно привести статус Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва у відповідність із завданнями та функціями, які такий орган має реалізовувати для забезпечення розвитку ринкових відносин та недопущення прийняття органами виконавчої влади економічно необгрунтованих рішень, що призводять до надмірного впливу на суб'єкти господарювання.

У своїй діяльності відповідний орган має забезпечувати:

оперативну підготовку та подання пропозицій щодо формування та забезпечення здійснення державної регуляторної політики, реформування дозвільної системи та ліцензування певних видів господарської діяльності;

незалежну експертизу всіх регуляторних актів та обов'язковість їх погодження перед виданням відповідним регуляторним органом;

координацію дій органів виконавчої влади щодо формування та реалізації державної регуляторної політики, реформування правового регулювання розвитку підприємництва, державної регуляторної політики, дозвільної системи та ліцензування;

створення єдиного Інтернет-порталу для оприлюднення усіх регуляторних актів та оцінок їх регуляторного впливу;

ефективне функціонування системи реєстрації юридичних та фізичних осіб-підприємців, а також нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Законопроекти, що розробляються для внесення на розгляд Верховної Ради України Президентом України, Кабінетом Міністрів України, нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органів виконавчої влади мають відповідати пріоритетним напрямам удосконалення державного регулювання господарської діяльності, визначених Концепцією.

Президент України буде твердо додержуватись визначених цією Концепцією принципів при оцінці законів України, інших нормативно-правових актів та запобігатиме в установленому порядку прийняттю актів, що суперечать цим принципам.

Протягом 2007-2008 років для вирішення першочергових завдань щодо вдосконалення державного регулювання господарської діяльності необхідно:

1) здійснити підготовку пропозицій та забезпечити прийняття законів про:

а) внесення змін до Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" щодо спрощення процедур одержання документів дозвільного характеру, встановлення вичерпного переліку документів, необхідних для їх одержання, забезпечення реалізації декларативного принципу та запровадження принципу "мовчазної згоди";

б) внесення змін до Закону України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" щодо унеможливлення необгрунтованого розширення переліку видів діяльності, що підлягають ліцензуванню;

в) внесення змін до Господарського кодексу України, Цивільного кодексу України, Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців" щодо забезпечення скорочення та прозорості процедури припинення юридичної особи, зменшення можливості зловживань з майном під час припинення суб'єктів господарювання, зниження адміністративних бар'єрів, спрощення порядку здійснення під час припинення суб'єктів господарювання відповідних заходів контролюючими органами;

г) внесення змін до нормативно-правових актів, які забезпечать реалізацію Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності";

д) внесення змін до Земельного кодексу України, Цивільного кодексу України, Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень" щодо зменшення надмірного адміністративного контролю у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обмежень;

е) внесення змін до Законів України "Про стандарти, технічні регламенти та процедури оцінки відповідності", "Про підтвердження відповідності" щодо скорочення переліку продукції, що підлягає обов'язковій сертифікації, та прискорення переходу від обов'язкової сертифікації продукції до оцінки відповідності, приведення процедур, пов'язаних із технічним регулюванням, у відповідність із вимогами Світової організації торгівлі та Європейського Союзу, прискорення гармонізації національних стандартів із міжнародними та європейськими;

є) внесення змін до Законів України "Про безпечність та якість харчових продуктів", "Про стандарти, технічні регламенти та процедури оцінки відповідності" щодо забезпечення відокремлення системи державного регулювання безпечності та якості харчових продуктів і продовольчої сировини від системи технічного регулювання;

ж) внесення змін до нормативно-правових актів щодо дальшого дерегулювання господарської діяльності та посилення ролі уповноваженого органу державної влади у сфері державної регуляторної політики;

з) визнання таким, що втратив чинність, Декрету Кабінету Міністрів України "Про стандартизацію і сертифікацію";

и) державний земельний кадастр;

2) забезпечити прийняття Податкового кодексу України та Законів України "Про перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності" та "Про ринковий нагляд".

Реалізація цієї Концепції має повною мірою забезпечити підвищення ефективності державного регулювання діяльності суб'єктів господарювання, всебічне додержання законних прав громадян на підприємницьку діяльність, підвищення ролі малих та середніх підприємств та сталий розвиток національної економіки.