Про Концепцію вдосконалення державного регулювання природних монополій

З метою вдосконалення державного регулювання природних монополій, виходячи з того, що неефективність антимонопольної політики та механізмів державного регулювання природних монополій, що ускладнює створення конкурентного середовища в економіці, визнано Законом України "Про основи національної безпеки України" загрозою національним інтересам і національній безпеці, для забезпечення захисту конкуренції у підприємницькій діяльності, недопущення зловживання монопольним становищем на ринку та вдосконалення антимонопольної політики, відповідно до статей 42, 102 та 106 Конституції України та статті 10 Закону України "Про основи національної безпеки України"

1. Схвалити Концепцію вдосконалення державного регулювання природних монополій (додається).

2. Кабінету Міністрів України забезпечувати реалізацію зазначеної Концепції.

Регулювання діяльності суб'єктів господарювання, які виробляють (реалізують) товари на ринку, що перебуває у стані природної монополії, та діяльності суб'єктів господарювання, що діють на суміжних ринках, є однією з важливих функцій держави в умовах ринкової економіки, оскільки ця діяльність має велику суспільну значимість, від її результатів залежить як життєзабезпечення населення, так і ефективність функціонування підприємств, установ, організацій.

Відповідно до частини третьої статті 42 Конституції України держава забезпечує захист конкуренції у підприємницькій діяльності. Не допускаються зловживання монопольним становищем на ринку, неправомірне обмеження конкуренції та недобросовісна конкуренція. Види і межі монополії визначаються законом.

Впровадження ринкових відносин в економіці України та дальший розвиток приватної власності потребують нових підходів до управління економікою з поступовою заміною прямого адміністративного втручання на встановлення правових меж щодо здійснення економічної діяльності та рівня регулювання діяльності суб'єктів господарювання, які виробляють (реалізують) товари на ринку, що перебуває у стані природної монополії, та діяльності суб'єктів господарювання, що діють на суміжних ринках, а також адаптації законодавства України з питань державного регулювання природної монополії до законодавства Європейського Союзу.

Частка вартості товарів (послуг) суб'єктів господарювання, які виробляють (реалізують) товари на ринку, що перебуває у стані природної монополії, у собівартості продукції інших підприємств може досягати 30-70 відсотків (зокрема, транспортна і енергетична складові). Отже, значимість таких суб'єктів, ступінь їхнього впливу на суспільство, а також на темпи економічного розвитку вимагають удосконалення системи регулювання діяльності не лише суб'єктів господарювання, які виробляють (реалізують) товари на ринку, що перебуває у стані природної монополії, а й діяльності суб'єктів господарювання, що діють на суміжних ринках, таким чином, щоб одночасно забезпечити інтенсивний розвиток цих суб'єктів, суспільні інтереси та інтереси держави.

Відповідно до Закону України "Про основи національної безпеки України" неефективність антимонопольної політики та механізмів державного регулювання природних монополій, що ускладнює створення конкурентного середовища в економіці, визнано загрозою національним інтересам і національній безпеці, а до основних напрямів державної політики з питань національної безпеки віднесено вдосконалення антимонопольної політики та механізму державного регулювання природних монополій.

Ця Концепція визначає засади, основні напрями та засоби вдосконалення механізму державного регулювання природних монополій в Україні.

1. Актуальні проблеми регулювання діяльності на ринках природних монополій та суміжних ринках

На сьогодні питання регулювання діяльності суб'єктів господарювання, які виробляють (реалізують) товари на ринку, що перебуває у стані природної монополії, та діяльності суб'єктів господарювання, що діють на суміжних ринках, визначено Конституцією України, Господарським кодексом України, Законами України "Про природні монополії", "Про захист економічної конкуренції", "Про ціни і ціноутворення", "Про ліцензування певних видів господарської діяльності", "Про телекомунікації", "Про електроенергетику", "Про житлово-комунальні послуги", "Про теплопостачання", "Про нафту і газ", "Про поштовий зв'язок", "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про місцеві державні адміністрації", "Про управління об'єктами державної власності" та іншими нормативно-правовими актами.

Однак, незважаючи на значну кількість нормативно-правових актів, які регулюють правовідносини, що виникають у відповідних сферах діяльності суб'єктів господарювання, до цього часу так і не впроваджено модель регулювання, яка б повністю відповідала ідеології та принципам регулювання діяльності на ринках природних монополій та на суміжних ринках, закріпленим у Законі України "Про природні монополії".

До ускладнення ситуації щодо регулювання діяльності суб'єктів господарювання на відповідних ринках призводить також те, що на сьогодні у ряді сфер природних монополій відсутні органи державного регулювання, а певні регулюючі функції здійснюються органами виконавчої влади, в тому числі місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування.

Після внесення змін до Конституції України особливої актуальності набули питання уточнення ролі і місця регулюючих органів, забезпечення їх формування на професійній основі, незалежності у прийнятті рішень.

Нагальним також є питання застосування єдиного підходу до регулювання діяльності суб'єктів господарювання, які виробляють (реалізують) товари на ринку, що перебуває у стані природної монополії, та діяльності суб'єктів господарювання, що діють на суміжних ринках, незалежно від сфери діяльності.

Проблемним залишається питання щодо регулювання діяльності низки суб'єктів господарювання, які відповідно до цілей їх створення підпадають під визначення суб'єктів природних монополій, суб'єктів, що здійснюють діяльність на суміжних ринках, займають монопольне становище на відповідному ринку, але фактично не здійснюють відповідної діяльності, що підлягає регулюванню, а лише виконують управлінські функції (наприклад, такі суб'єкти господарювання, як Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України", Національна акціонерна компанія "Енергетична компанія України").

2. Проблеми законодавчого визначення сфер діяльності на ринках природних монополій та суміжних ринках

Основними недоліками національного законодавства з питань регулювання діяльності суб'єктів господарювання, які виробляють (реалізують) товари на ринку, що перебуває у стані природної монополії, та діяльності суб'єктів господарювання, що діють на суміжних ринках, є його внутрішня неузгодженість та певна невідповідність європейським стандартам.

Одним із заходів щодо усунення таких недоліків має бути внесення змін до чинного Закону України "Про природні монополії", зокрема щодо діяльності з транспортування та розподілу природного і нафтового газу трубопроводами, передачі та розподілу електричної енергії.

Зміни щодо виключення ринків надання послуг зв'язку загального користування та відповідно ринків надання послуг міжміського та міжнародного зв'язку з переліку сфер діяльності суб'єктів природних монополій та суміжних ринків зумовлюють необхідність змін у регулюванні діяльності таких суб'єктів господарювання, які виробляють (реалізують) товари/послуги на ринку телекомунікацій.

Потребує більш чіткого визначення і діяльність у сфері централізованого теплопостачання. За Законом України "Про теплопостачання" до теплопостачання належать три різних види діяльності: виробництво теплової енергії, її транспортування та постачання. При цьому до сфери діяльності суб'єктів природних монополій має належати виключно діяльність з транспортування теплової енергії, а виробництво теплової енергії та її постачання належать до суміжних ринків.

Аналогічна ситуація існує і щодо розмежування видів діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення. При цьому додаткового вивчення потребує питання щодо необхідності розподілу цієї сфери на транспортування магістральними і розподільчими трубопроводами.

Закон України "Про природні монополії" не повною мірою регулює діяльність суб'єктів господарювання, що діють на суміжних ринках. Між тим в Україні існує певна кількість таких суб'єктів - це, наприклад, державне підприємство "Національна акціонерна енергетична компанія "Енергоатом", спільне підприємство "УкрГаз-Енерго" тощо.

У цілому системні проблеми у сфері регулювання діяльності суб'єктів господарювання, які виробляють (реалізують) товари на ринку, що перебуває у стані природної монополії, та діяльності суб'єктів господарювання, що діють на суміжних ринках, потребують вжиття комплексу правових та організаційних заходів, спрямованих на підвищення ефективності державної політики у цій сфері.

1. Мета та основні принципи регулювання природних монополій

Метою регулювання діяльності на ринках природних монополій та суміжних ринках має стати забезпечення балансу інтересів споживачів, держави та вищеназваних суб'єктів господарювання, надійне забезпечення споживачів якісними товарами та послугами у необхідному обсязі та за економічно обґрунтованими цінами, а також забезпечення ефективного розвитку суб'єктів господарювання, які виробляють (реалізують) товари на ринку, що перебуває у стані природної монополії, та суб'єктів господарювання, що діють на суміжних ринках.

Предметом регулювання діяльності суб'єктів господарювання, які виробляють (реалізують) товари на ринку, що перебуває у стані природної монополії, відповідно до статті 8 Закону України "Про природні монополії" є:

- ціни (тарифи) на товари (послуги), що виробляються (реалізуються) суб'єктами природних монополій;

- доступ споживачів до товарів (послуг), що виробляються (реалізуються) суб'єктами природних монополій;

- інші умови підприємницької діяльності у випадках, передбачених законодавством.

Потребують вивчення питання поширення зазначених механізмів на суб'єктів господарювання, що здійснюють діяльність на суміжних ринках.

Встановлення цін і тарифів на товари (послуги), що виробляються (надаються) суб'єктами природних монополій та суб'єктами господарювання, що здійснюють діяльність на суміжних ринках, а також забезпечення контролю за їх додержанням має бути віднесено до повноважень національних комісій регулювання природних монополій (далі - комісії), що здійснюють регулювання у відповідних сферах.

Для окремих ринків, які перебувають у стані природної монополії і на яких державному регулюванню підлягає значна кількість суб'єктів господарювання (діяльність у сферах водопостачання та водовідведення, теплопостачання), встановлення тарифів комісіями має здійснюватися лише для тих суб'єктів, обсяги виробництва товарів яких перевищують певну межу, що встановлюється ліцензійними умовами залежно від стану відповідного ринку на певний період часу та спроможності органу регулювання; для суб'єктів, обсяг виробництва товарів яких не досягає встановленої межі, комісії мають затверджувати порядки формування тарифів, які застосовуватимуться органами місцевого самоврядування.

Крім того, для таких ліцензіатів комісіями мають встановлюватися критерії щодо можливості суміщення видів діяльності суб'єктами господарювання, які виробляють (реалізують) товари на ринку, що перебуває у стані природної монополії, та суб'єктами господарювання, які займають монопольне (домінуюче) становище на відповідних суміжних ринках.

Комісії повинні мати право надавати висновки про відповідність ліквідації, реорганізації у формі злиття, приєднання, участі в об'єднаннях, а також придбання або відчуження більше двадцяти п'яти відсотків часток (акцій, паїв), активів суб'єктів господарювання ліцензійним умовам.

Обов'язковим елементом умов господарської діяльності, що є предметом державного регулювання, має бути забезпечення належної якості та безпеки послуг суб'єктів господарювання, які виробляють (реалізують) товари на ринку, що перебуває у стані природної монополії, та суб'єктів господарювання, що діють на суміжних ринках.

Зокрема, у сферах енергетики та житлово-комунального господарства необхідно запровадити механізм затвердження комісіями порядку визначення нормативів втрат.

Забезпечення недискримінаційного доступу як споживачів, так і постачальників до товарів (послуг), що виробляються (надаються) суб'єктами господарювання, які виробляють (реалізують) товари на ринку, що перебуває у стані природної монополії, та суб'єктами господарювання, що діють на суміжних ринках, а також ліцензування діяльності відповідних суб'єктів і контроль за ліцензованою діяльністю мають здійснюватися в порядку, встановленому комісіями.

Державне регулювання діяльності на ринках природних монополій та суміжних ринках має здійснюватися шляхом:

- збалансування інтересів суб'єктів господарювання, які виробляють (реалізують) товари на ринку, що перебуває у стані природної монополії, та споживачів товарів (послуг), які виробляються (надаються) на ринку, що перебуває у стані природної монополії;

- забезпечення рівних можливостей доступу до товарів (послуг), що виробляються (надаються) суб'єктами господарювання, які виробляють (реалізують) товари на ринку, що перебуває у стані природної монополії, та суб'єктами господарювання, що здійснюють діяльність на суміжних ринках;

- запобігання монополізації та сприяння конкуренції на суміжних ринках;

- формування цінової і тарифної політики на ринку, що перебуває у стані природної монополії, та суміжних ринках із застосуванням стимулюючих механізмів, контролю за ціноутворенням у відповідних сферах діяльності, недопущення перехресного субсидіювання;

- ліцензування діяльності учасників відповідних ринків і контролю за виконанням ліцензійних умов суб'єктами господарювання, які виробляють (реалізують) товари на ринку, що перебуває у стані природної монополії, та суб'єктами господарювання на суміжних ринках.

2. Органи, які регулюють діяльність на ринках природних монополій та суміжних ринках, їх роль і місце в системі регулювання

Законом України "Про природні монополії" встановлено, що суб'єктами державного регулювання природних монополій є національні комісії, а у випадках, установлених законом, - органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

У зв'язку з відсутністю таких комісій для деяких сфер діяльності на сьогодні певні регулюючі функції здійснюються органами виконавчої влади, в тому числі місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування. Зазначене свідчить про відсутність системності в існуючій моделі регулювання та не відповідає ідеології та принципам регулювання діяльності на ринках природних монополій та суміжних ринках, що закріплені Законом України "Про природні монополії".

Вдосконалення регулювання діяльності на ринках природних монополій та суміжних ринках передбачає створення та функціонування окремих самостійних комісій у сферах, зокрема:

зв'язку;

транспорту (повітряний, морський і залізничний);

енергетики (електроенергія, нафта, природний газ, централізоване теплопостачання);

комунальних послуг (централізоване опалення, водопостачання та водовідведення).

Комісії відповідно до законів України мають здійснювати регулювання діяльності на ринках природних монополій та суміжних ринках (наприклад, тарифоутворення, ліцензування, забезпечення доступу до товарів та послуг), а також вирішувати в межах компетенції спірні питання, що виникають між споживачами відповідних товарів та самими суб'єктами господарювання, які виробляють (реалізують) товари на ринку, що перебуває у стані природної монополії, та суб'єктами господарювання, що діють на суміжних ринках.

У перехідний період (до створення комісій):

- певні регулюючі функції (ліцензування, тарифоутворення, забезпечення доступу до відповідних ринків) здійснюватимуть уповноважені у відповідних сферах органи;

- Антимонопольний комітет України виконуватиме контролюючі функції із забезпечення доступу споживачів до товарів, які виробляються (реалізуються) суб'єктами природних монополій та суб'єктами господарювання, що діють на суміжних ринках, здійснюватиме заходи із запобігання монополізації суміжних ринків;

- органи місцевого самоврядування здійснюватимуть делеговані законом функції: встановлюватимуть тарифи на водопостачання, водовідведення, постачання тепла і, частково, на виробництво тепла відповідно до порядку формування тарифів, що затверджуватимуться уповноваженими у відповідних сферах органами.

Статус комісій як органів державного регулювання у цій сфері має забезпечувати їх незалежність у прийнятті рішень. Реалізація цього принципу є основою для забезпечення ефективної конкуренції, прозорості та відсутності дискримінації у сфері природних монополій. З огляду на зазначене комісії повинні мати високий ступінь незалежності для здійснення справедливого, неупередженого, передбачуваного і деполітизованого регулювання згідно із законодавчо встановленими нормами.

У зв'язку із цим необхідно переглянути роль і місце комісій, які регулюють діяльність суб'єктів господарювання на ринках природних монополій та суміжних ринках, підвищити їх відповідальність, на законодавчому рівні закріпити основні принципи їх утворення та організації діяльності.

Закріплення особливого статусу комісій повинно мати на меті:

- внесення змін до Конституції України в частині визначення статусу, порядку формування і функціонування комісій;

- внесення змін до законів, що регулюють відповідні сфери діяльності суб'єктів господарювання на ринках природних монополій та суміжних ринках;

- розроблення та прийняття закону (законів) про комісії.

Діяльність комісій має здійснюватися на основі таких принципів:

- додержання законності;

- колегіальність, незалежність та об'єктивність при прийнятті рішень;

- прозорість, гласність та передбачуваність процесу регулювання діяльності суб'єктів господарювання на ринках природних монополій та суміжних ринках;

- адресність регулювання, його спрямованість на вид діяльності, яку здійснює конкретний суб'єкт господарювання на ринках природних монополій та суміжних ринках;

- забезпечення захисту прав споживачів товарів (послуг) на ринку, що перебуває у стані природної монополії, та суміжних ринках;

- відповідальність за прийняті рішення та відшкодування завданої шкоди суб'єктам господарювання, які виробляють (реалізують) товари на ринку, що перебуває у стані природної монополії, та суб'єктам господарювання, що діють на суміжних ринках.

Незалежність комісій потребує професійності, компетентності та незаангажованості членів комісій, організаційної незалежності членів комісій від органів державної влади, зокрема, шляхом чіткого визначення підстав для припинення повноважень членів комісій, деполітизації тощо.

Основним завданням комісій має бути здійснення державного регулювання діяльності на ринках природних монополій та суміжних ринках у частині:

- збалансування інтересів суб'єктів, що здійснюють діяльність на відповідних ринках, споживачів товарів і послуг, що виробляються/надаються такими суб'єктами, та держави;

- забезпечення незалежності регулювання;

- захисту прав споживачів товарів і послуг, що надаються суб'єктами природних монополій та тими, що діють на суміжних ринках, щодо одержання товарів та послуг належної якості за економічно обгрунтованими цінами і тарифами;

- забезпечення прозорості та відкритості діяльності на ринках природних монополій та суміжних ринках;

- формування цінової і тарифної політики на ринках природних монополій та суміжних ринках, сприяння впровадженню стимулюючих методів регулювання цін;

- стимулювання підвищення якості товарів та послуг на ринку, що перебуває у стані природної монополії, та суміжних ринках і задоволення попиту на них;

- сприяння конкуренції на суміжних ринках.

У разі потреби у певних сферах регулювання можуть створюватися територіальні представництва комісій.

Для виконання покладених на них завдань комісії мають право видавати обов'язкові до виконання нормативно-правові акти в межах повноважень, визначених законом. При цьому такі акти, крім тих, що стосуються прав і свобод громадян, не підлягають державній реєстрації.

Порядок формування комісій має визначатися, виходячи з необхідності забезпечення незалежності регулювання діяльності на ринках природних монополій та суміжних ринках, і бути єдиним для всіх комісій.

Комісії мають бути колегіальними органами, функціонувати у складі від п'яти до дев'яти членів, у тому числі голови.

Члени комісії мають призначатися на посаду на законодавчо визначений строк на паритетних засадах Президентом України та Верховною Радою України, голова комісії - Верховною Радою України за поданням Президента України.

Звільнення з посад голови та членів комісії має здійснюватися за тією самою процедурою, що і призначення на посади.

Для незалежності членів комісій і, відповідно, рішень, що ними приймаються, від політичного впливу, а також від впливу суб'єктів господарювання, діяльність яких регулюється, необхідно забезпечити:

- добір членів комісій виключно за професійною ознакою (наявність вищої профільної, економічної або юридичної освіти) та за умов наявності досвіду роботи у відповідній сфері (управлінський досвід роботи на керівних посадах у відповідних сферах не менше трьох років протягом останніх десяти років);

- публічну процедуру призначення членів комісій;

- призначення членів комісій на законодавчо визначений строк (5-7 років).

При цьому слід також передбачити вичерпний перелік підстав для припинення повноважень члена комісії. Такими підставами, зокрема, можуть бути:

закінчення строку, на який його призначено;

подання заяви про відставку;

порушення обмежень, передбачених законодавством про державну службу та про боротьбу з корупцією, порушення заборони щодо суміщення своєї службової діяльності з іншою роботою (крім викладацької, наукової та творчої роботи у позаробочий час), входження, в тому числі через представника або підставних осіб, до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку, заборони на здійснення функцій з управління акціями (частками, паями) суб'єктів господарювання тощо;

неможливість виконання обов'язків за станом здоров'я;

набрання законної сили обвинувальним вироком суду;

досягнення граничного віку перебування на державній службі;

визнання його недієздатним або обмеження його цивільної дієздатності, визнання його безвісно відсутнім;

припинення громадянства України або виїзд на постійне місце проживання за межі України;

смерть.

Установлені щодо члена комісії обмеження зберігаються протягом двох років після його звільнення з посади, якщо його обов'язки за новою посадою пов'язані з функціями, виконуваними ним під час перебування на посаді члена комісії.

Прозорість діяльності комісій забезпечується шляхом колегіального розгляду питань. Голова та інші члени комісії повинні мати рівні права при прийнятті рішень. Рішення комісії вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість від її загального складу.

Крім того, має бути передбачено:

- чіткий регламент діяльності комісії;

- обов'язкову щорічну звітність комісій;

- забезпечення доступності для громадськості порядку формування цін і тарифів, а також порядку і термінів їх оприлюднення.

Фінансування діяльності комісій має здійснюватися за рахунок коштів Державного бюджету України, при цьому має бути забезпечено такий порядок фінансування їх діяльності, який би забезпечував їх незалежність та належні умови функціонування.

У процесі своєї діяльності комісії мають взаємодіяти з органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, науковими установами та громадськими організаціями.

Така взаємодія має зводитися до такого:

Верховна Рада України та Президент України заслуховують щорічні звіти комісій про їх діяльність;

Кабінет Міністрів України співпрацює з комісіями з питань формування державної політики у відповідних сферах природних монополій та суміжних ринків, затверджує за поданням комісій розмір плати за ліцензію (одноразова - за видачу та поточна - за користування);

Антимонопольний комітет України співпрацює з комісіями з питань запобігання зловживанням монопольним становищем, створення умов для розвитку конкуренції;

спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань державної регуляторної політики співпрацює з комісіями щодо питань дотримання єдиної державної регуляторної політики в частині погодження нормативно-правових актів комісій;

галузеві державні інспекції співпрацюють із комісіями щодо питань технічного регулювання діяльності суб'єктів господарювання, які виробляють (реалізують) товари на ринку, що перебуває у стані природної монополії, та діяльності суб'єктів господарювання, що діють на суміжних ринках, виконання контрольно-наглядових функцій;

Державна інспекція з контролю за цінами співпрацює з комісіями щодо питань реалізації тарифної політики на ринку, що перебуває у стані природної монополії, та суміжних ринках;

наукові установи та громадські організації залучаються органами державного регулювання для проведення незалежних експертиз, участі у відкритих засіданнях тощо.

Першочерговими завданнями у сфері вдосконалення регулювання діяльності на ринках природних монополій та суміжних ринках мають бути:

1) визначення в Конституції України статусу і порядку формування комісій;

2) внесення змін до Закону України "Про природні монополії" стосовно вдосконалення переліку видів діяльності, що підлягають регулюванню;

3) розроблення та прийняття закону (законів) про органи, які регулюють діяльність суб'єктів господарювання, які виробляють (реалізують) товари на ринку, що перебуває у стані природної монополії, та діяльність суб'єктів господарювання, що діють на суміжних ринках;

4) прийняття Закону України "Про засади функціонування ринку природного газу";

5) внесення змін до низки законів України, зокрема Законів України "Про ціни і ціноутворення", "Про захист економічної конкуренції", "Про Антимонопольний комітет України", "Про ліцензування певних видів господарської діяльності", "Про електроенергетику", "Про нафту і газ", "Про телекомунікації", "Про теплопостачання", "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про місцеві державні адміністрації", "Про трубопровідний транспорт", "Про транспорт", "Про житлово-комунальні послуги", "Про залізничний транспорт", "Про Загальнодержавну програму реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2004-2010 роки", "Про питну воду та питне водопостачання", "Про поштовий зв'язок".

Реалізація Концепції має забезпечити істотне підвищення ефективності державного регулювання діяльності на ринках природних монополій та суміжних ринках, сприяти одержанню споживачами якісних товарів, послуг у необхідному обсязі за економічно обґрунтованими цінами, захисту прав і охоронюваних законом інтересів споживачів товарів, що виробляються (реалізуються) на ринку, що перебуває у стані природної монополії, та суміжних ринках, дальшому зміцненню економічного потенціалу держави та підвищенню її міжнародного авторитету.