Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховного Суду України про офіційне тлумачення положень частин першої, другої статті 126 Конституції України та частини другої статті 13 Закону України "Про статус суддів" (справа про незалежність суддів як складову їхнього статусу)

Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:

Селівона Миколи Федосовича - головуючий,

Вознюка Володимира Денисовича,

Євграфова Павла Борисовича - суддя-доповідач,

Іващенка Володимира Івановича,

Костицького Михайла Васильовича,

Малинникової Людмили Федорівни,

Мироненка Олександра Миколайовича,

Пшеничного Валерія Григоровича,

Савенка Миколи Дмитровича,

Скоморохи Віктора Єгоровича,

Ткачука Павла Миколайовича,

Чубар Людмили Пантеліївни,

Шаповала Володимира Миколайовича,

за участю представника суб'єкта права на конституційне подання Кривенка Віктора Васильовича - судді Верховного Суду України, голови Ради суддів України; залучених до участі у розгляді справи: Носова Владислава Васильовича - Постійного представника Президента України в Конституційному Суді України, Селіванова Анатолія Олександровича - Постійного представника Верховної Ради України в Конституційному Суді України, Полтавця Юрія Павловича, Варфоломеєвої Тетяни Вікторівни - членів Вищої ради юстиції, Островської Марії Анатоліївни - начальника юридичного відділу секретаріату Вищої ради юстиції; представників: Кабінету Міністрів України - Горбунової Лідії Миколаївни, заступника Міністра юстиції України; Державної судової адміністрації України - Костицького Василя Васильовича, Першого заступника Голови Державної судової адміністрації України; Міністерства юстиції України - Ємельянової Інни Іванівни, директора департаменту законодавства про правосуддя, кримінального і процесуального права та про адміністративну відповідальність (посади учасників конституційного провадження зазначено на час усного розгляду справи),

розглянув на пленарному засіданні справу про офіційне тлумачення положень частин першої, другої статті 126 Конституції України та частини другої статті 13 Закону України "Про статус суддів" від 15 грудня 1992 року N 2862-XII (Відомості Верховної Ради України, 1993, N 8, ст. 56) в редакції Закону України "Про внесення зміни до статті 13 Закону України "Про статус суддів" від 8 жовтня 1999 року N 1145-XIV (Відомості Верховної Ради України, 1999, N 50, ст. 434) щодо гарантій незалежності і недоторканності суддів.

Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 41 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання Верховного Суду України.

Підставою для розгляду справи згідно з частиною першою статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" є практична необхідність у з'ясуванні та офіційній інтерпретації зазначених положень Конституції України та Закону України "Про статус суддів".

Заслухавши суддю-доповідача Євграфова П.Б., пояснення Кривенка В.В., Селіванова А.О., Полтавця Ю.П., Варфоломеєвої Т.В., Островської М.А., Носова В.В., Горбунової Л. М., Костицького В.В., Ємельянової І.І. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

1. Суб'єкт права на конституційне подання - Верховний Суд України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням дати офіційне тлумачення положень частин першої, другої статті 126 Конституції України та частини другої статті 13 Закону України "Про статус суддів" (далі - Закон) в редакції Закону України "Про внесення зміни до статті 13 Закону України "Про статус суддів" від 8 жовтня 1999 року (далі - Закон 1999 року) щодо гарантій незалежності та недоторканності суддів.

Верховний Суд України вважає, що прийняттям нової редакції частини другої статті 13 Закону, положення якої не узгоджуються з положеннями частин першої, другої статті 126 Конституції України, "Верховна Рада України фактично проігнорувала основоположний принцип правосуддя - незалежність суддів, що значно звужує існуючі гарантії їхньої недоторканності й водночас розширює можливості стороннього впливу на них".

У конституційному поданні зазначається, що діяльність суддів пов'язана з перевіркою правильності рішень, прийнятих органами виконавчої влади, правоохоронними органами, до компетенції яких належить вирішення питань про кримінальну або адміністративну відповідальність громадян. Притягнення суддів до такої відповідальності у загальному порядку без урахування їхнього статусу й важливості виконуваних ними державних функцій може завдати великої шкоди інтересам суспільства.

Незалежність і недоторканність суддів, підкреслюється в конституційному поданні, не є їхнім особистим привілеєм, а має публічно-правовий характер і спрямована передусім на безперешкодне виконання суддею своїх професійних обов'язків у здійсненні правосуддя.

2. У листі до Конституційного Суду України Президент України зазначив, що нова редакція частини другої статті 13 Закону дослівно відтворює положення частини третьої статті 126 Конституції України, за яким суддя не може бути без згоди Верховної Ради України затриманий чи заарештований до винесення обвинувального вироку судом. Виходячи з цього частина друга статті 13 Закону, на думку Президента України, не суперечить Конституції України.

Глава держави наводить перелік встановлених Основним Законом України гарантій незалежності суддів як носіїв судової влади (статті 126, 127, 129, 130, 131). Ці конституційні принципи дістали розвиток у законах України, зокрема "Про статус суддів" (стаття 11), "Про судоустрій України" (стаття 14). При цьому недоторканність суддів він визначає як один із засобів забезпечення їхньої незалежності.

Президент України не погоджується з позицією Верховного Суду України щодо особливостей розгляду кримінальних справ стосовно суддів та притягнення їх до адміністративної відповідальності, посилаючись відповідно на положення частини п'ятої статті 13 Закону і Рішення Конституційного Суду України від 10 квітня 2003 року N 7-рп/2003 (справа про гарантії діяльності народного депутата України).

У поясненні Голови Верховної Ради України Конституційному Суду України наголошується, що важливою гарантією незалежності суддів є закріплення в законах України особливого порядку притягнення судді до дисциплінарної відповідальності. Крім того, на його думку, законодавець має додаткові можливості врегулювання питань, які стосуються незалежності та недоторканності суддів при здійсненні правосуддя.

За висновком Вищої ради юстиції, незалежність суддів - фундаментальний принцип функціонування судової влади, зміст якого "є універсальним і практично не змінюється під впливом тієї чи іншої національної правової системи". Поряд із загальними конституційними гарантіями права кожної людини на особисту недоторканність, підкреслюється у висновку, національне законодавство надає суддям додатковий імунітет, що зумовлено здійсненням ними публічних функцій - насамперед щодо захисту прав, свобод та законних інтересів людини.

Міністерство юстиції України стверджує, що зміст поняття недоторканності розкривається в частині третій статті 126 Конституції України, а також частині другій статті 13 Закону 1999 року, де передбачено, що суддя не може бути без згоди Верховної Ради України затриманий чи заарештований до винесення обвинувального вироку судом. До того ж Конституція України не встановлює повноважень Верховної Ради України щодо надання згоди на притягнення судді до кримінальної відповідальності та застосування заходів адміністративного впливу, що накладаються в судовому порядку.

Окремі вчені Академії правових наук України вирізняють організаційну (інституціональну) та функціональну незалежність суддів. Перша полягає в тому, що судді не повинні підкорятися ні законодавчій, ні виконавчій владі і мають бути неупередженими, а визнаний Україною принцип верховенства права, вважають вони, забороняє "приймати законодавчі акти, що анулюють з ефектом зворотної сили рішення суду"; друга - у підкоренні суддів при здійсненні правосуддя тільки Конституції і законам України. Однією з функціональних гарантій, зазначають вони, є передбачена законом процедура здійснення правосуддя.

Істотною конституційною гарантією незалежності суддів, наголошують науковці, є безстроковість обрання їх на посаду та недоторканність.

3. У процесі розгляду справи на відкритому пленарному засіданні Конституційного Суду України представник суб'єкта права на конституційне подання підтримав позицію Верховного Суду України щодо незалежності та недоторканності суддів і звернув особливу увагу на відсутність з боку законодавчої та виконавчої влади належного фінансування й матеріального забезпечення функціонування судів та діяльності суддів, що негативно впливає на здійснення ними правосуддя.

Інші учасники конституційного провадження, підтримуючи позицію державних органів, які вони представляли, у своїх виступах навели додаткові аргументи для з'ясування понять незалежності та недоторканності суддів.

Селіванов А.О. підкреслив, що Основний Закон України визначає засадничі підходи до забезпечення незалежності та недоторканності суддів, а отже, ставить їх на конституційний рівень, чого не було раніше. Законами України, вважає він, може бути розширений обсяг незалежності та недоторканності суддів, який повинен бути достатнім для здійснення судом неупередженого та об'єктивного судочинства.

На думку Носова В.В., недоторканність як елемент незалежності суддів виокремлено в Конституції України, а тому тільки вона визначає обсяг і зміст недоторканності суддів (частина третя статті 126). Стосовно інших гарантій незалежності суддів, то, крім Конституції України, вони можуть бути встановлені й законами.

На переконання Горбунової Л.М., незалежність суддів полягає в їхньому праві при здійсненні правосуддя бути вільними від будь-якого обмеження, впливу, тиску, погроз, втручань, зокрема, з боку посадових осіб органів державної влади.

Ємельянова І.І. зазначила, що чинне законодавство розкриває зміст поняття незалежності суддів, а внесення змін до частини другої статті 13 Закону зумовлено не стільки приведенням її у відповідність до частини третьої статті 126 Конституції України, скільки неузгодженістю зі статтею 85, якою визначено повноваження Верховної Ради України. Зокрема, до повноважень парламенту не віднесено надання згоди на притягнення суддів до кримінальної відповідальності та на застосування до них адміністративних стягнень, що накладаються в судовому порядку. Разом з тим, як зауважила Ємельянова І.І., згідно з частиною першою статті 126 Конституції України законами України можуть бути встановлені додаткові гарантії недоторканності як складової незалежності суддів.

Державна судова адміністрація України, наголосив у своєму виступі Костицький В.В., підтримує позицію Верховного Суду України, викладену в конституційному поданні. На його думку, нова редакція частини другої статті 13 Закону звузила гарантії незалежності суддів у порівнянні з попередньою, а тому Закон 1999 року має бути визнаний неконституційним.

4. Конституційний Суд України, розглядаючи порушені у конституційному поданні Верховного Суду України питання, виходить з такого.

4.1. Незалежність суддів є невід'ємною складовою їхнього статусу, конституційним принципом організації та функціонування судів і професійної діяльності суддів. Незалежність суддів полягає передусім у їхній самостійності, непов'язаності при здійсненні правосуддя будь-якими обставинами та іншою, крім закону, волею.

Гарантована Конституцією України незалежність суддів насамперед забезпечується особливим порядком їх обрання або призначення на посаду та звільнення з посади (пункт 27 частини першої статті 85, частини четверта, п'ята статті 126, частини третя, четверта статті 127, стаття 128, пункт 1 частини першої статті 131); забороною впливу на них у будь-який спосіб (частина друга статті 126); захистом професійних інтересів (частина шоста статті 127); підкоренням суддів при здійсненні правосуддя лише закону (частина перша статті 129); особливим порядком притягнення їх до дисциплінарної відповідальності (пункт 3 частини першої статті 131); гарантуванням державою фінансування та належних умов для функціонування судів і діяльності суддів (частина перша статті 130); забороною суддям належати до політичних партій та профспілок, брати участь у будь-якій політичній діяльності, мати представницький мандат, обіймати будь-які інші оплачувані посади, виконувати іншу оплачувану роботу, крім наукової, викладацької та творчої (частина друга статті 127); притягненням до юридичної відповідальності винних осіб за неповагу до суду і судді (частина п'ята статті 129); забезпеченням державою особистої безпеки суддів та їхніх сімей (частина сьома статті 126); здійсненням суддівського самоврядування (частина друга статті 130).

Відповідно до частини першої статті 126 Конституції України гарантії незалежності суддів можуть встановлюватися і законами. Такі гарантії закріплено, зокрема: у статтях 3, 11, 12, 13, 14, 15, 31, 42, 44, 45 Закону; статтях 14, 15, 16, 17, 118, 119, 120, 121, 122, 123 Закону України "Про судоустрій України"; статтях 376, 377, 378, 379 Кримінального кодексу України.

Питання гарантій незалежності суддів і судів уже були предметом розгляду Конституційного Суду України. Так, у Рішенні від 24 червня 1999 року N 6-рп/99 (справа про фінансування судів) Конституційний Суд України зазначив, що однією з конституційних гарантій незалежності суддів є особливий порядок фінансування судів, а важливим механізмом їх забезпечення є встановлений частиною першою статті 130 Конституції України обов'язок держави забезпечувати фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів (абзац третій пункту 2 мотивувальної частини).

Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 19 травня 1999 року N 4-рп/99 (справа про запити народних депутатів України) звернення народного депутата України з вимогою чи пропозицією до судів, голів судів або безпосередньо до суддів саме з питань здійснення правосуддя у тих чи інших конкретних справах є неприпустимим (абзац п'ятий пункту 3 мотивувальної частини).

Зазначений підхід щодо забезпечення незалежності суддів закріплено у Конвенції про захист прав людини та основних свобод (4 листопада 1950 року), ратифікованій Верховною Радою України 17 липня 1997 року, та в низці інших міжнародних документів, а саме: "Основні принципи незалежності судових органів", ухвалені резолюціями 40/32 від 29 листопада 1985 року та 40/146 від 13 грудня 1985 року Генеральної Асамблеї ООН, "Процедури ефективного здійснення Основних принципів незалежності судових органів", затверджені 24 травня 1989 року Резолюцією 1989/60 Економічної і Соціальної Ради ООН, Європейська хартія "Про статус суддів" від 10 липня 1998 року, Рекомендації N (94) 12 Комітету Міністрів Ради Європи "Незалежність, дієвість та роль суддів" від 13 жовтня 1994 року та інших. Цей підхід також підтверджується практикою Європейського суду з прав людини.

Визначені Конституцією та законами України гарантії незалежності суддів як необхідні умови здійснення правосуддя неупередженим, безстороннім і справедливим судом мають бути реально забезпечені. Тому, на думку Конституційного Суду України, зниження рівня гарантій незалежності суддів у разі прийняття нових законів чи внесення змін до чинних законів є неприпустимим.

4.2. Складовою незалежності суддів є їхня недоторканність, призначення якої - забезпечити здійснення правосуддя.

У Рішенні Конституційного Суду України від 23 грудня 1997 року N 7-зп (справа про Рахункову палату) зазначено, що "встановлення додаткових порівняно з недоторканністю особи гарантій недоторканності для окремих категорій державних посадових осіб має на меті створення належних умов для виконання покладених на них державою обов'язків та захист від незаконного втручання у їх діяльність" (абзац чотирнадцятий пункту 1 мотивувальної частини).

Затвердження Конституцією України гарантій недоторканності суддів зумовлено їхньою професійною діяльністю у відправленні правосуддя.

За Основним Законом України недоторканність судді в разі порушення щодо нього кримінальної справи полягає у тому, що суддя не може бути без згоди Верховної Ради України затриманий чи заарештований до винесення обвинувального вироку судом (частина третя статті 126). Разом з тим відповідно до положення частини першої цієї статті Конституції України недоторканність суддів як гарантія їхньої незалежності у виконанні професійних обов'язків може не обмежуватися обсягом, визначеним у частині третій статті 126 Конституції України.

Додаткові гарантії недоторканності суддів можуть встановлюватися також законами. Зокрема, статтею 13 Закону передбачено: недоторканність судді поширюється на його житло, службове приміщення, транспорт і засоби зв'язку, кореспонденцію, належне йому майно і документи (частина перша); проникнення в житло чи службове приміщення судді, в його особистий чи службовий транспорт, проведення там огляду, обшуку чи виїмки, прослуховування його телефонних розмов, особистий обшук судді, а так само огляд, виїмка його кореспонденції, речей і документів можуть провадитись тільки за вмотивованим рішенням суду, а також за згодою судді у разі прийняття головою відповідного суду рішення про вжиття спеціальних заходів забезпечення безпеки (частина четверта) та інші гарантії недоторканності суддів, ухвалені цим Законом.

4.3. Конкретний обсяг гарантій недоторканності суддів визначався, зокрема, в частині другій статті 13 Закону України "Про статус суддів" у редакції від 15 грудня 1992 року, якою передбачалося, що "судді не можуть бути притягнуті до кримінальної відповідальності і взяті під варту без згоди Верховної Ради України. Вони не можуть бути піддані заходам адміністративного стягнення, що накладаються в судовому порядку, без згоди органу, який обрав суддю на посаду".

Законом України 1999 року ці положення було вилучено, а частину другу статті 13 Закону викладено в редакції, згідно з якою "суддя не може бути без згоди Верховної Ради України затриманий чи заарештований до винесення обвинувального вироку судом", що, на думку Верховного Суду України, призвело до звуження обсягу недоторканності суддів і зниження рівня гарантій їхньої незалежності.

Із стенограми пленарного засідання Верховної Ради України від 8 жовтня 1999 року вбачається, що під час обговорення проекту Закону України "Про внесення зміни до статті 13 Закону України "Про статус суддів" мотивом його прийняття було приведення частини другої статті 13 Закону в редакції від 15 грудня 1992 року у відповідність до частини третьої статті 126 Конституції України.

Системний аналіз наведених положень свідчить, що в ухваленому Законі 1999 року не дістали відображення положення частин першої, другої статті 126, інші положення Конституції України, а також законів, якими закріплено гарантії незалежності суддів.

Згідно з положенням частини другої статті 22 Конституції України конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. Це стосується і визначеного статтею 55 Конституції України права на судовий захист. На думку Конституційного Суду України, зниження рівня гарантій незалежності суддів опосередковано може призвести до обмеження можливостей реалізації права на судовий захист.

4.4. Одну з найважливіших гарантій незалежності суддів закріплено в положенні частини другої статті 126 Конституції України, за яким вплив на суддів у будь-який спосіб забороняється. Це означає заборону щодо суддів будь-яких дій незалежно від форми їх прояву з боку державних органів, установ та організацій, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, громадян та їх об'єднань, юридичних осіб з метою перешкодити виконанню суддями професійних обов'язків або схилити їх до винесення неправосудного рішення тощо.

Заборона впливу на суддів у будь-який спосіб поширюється на весь час обіймання ними посади судді.

На підставі викладеного та керуючись статтями 147, 150 Конституції України, статтями 51, 61, 63, 65, 93, 95 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України

1. Положення частини першої статті 126 Конституції України "незалежність і недоторканність суддів гарантуються Конституцією і законами України" у взаємозв'язку з іншими положеннями розділу VIII Основного Закону України треба розуміти так.

1.1. Незалежність суддів є невід'ємною складовою їхнього статусу. Вона є конституційним принципом організації та функціонування судів, а також професійної діяльності суддів, які при здійсненні правосуддя підкоряються лише закону. Незалежність суддів забезпечується насамперед особливим порядком їх обрання або призначення на посаду та звільнення з посади; забороною будь-якого впливу на суддів; захистом їх професійних інтересів; особливим порядком притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності; забезпеченням державою особистої безпеки суддів та їхніх сімей; гарантуванням фінансування та належних умов для функціонування судів і діяльності суддів, їх правового і соціального захисту; забороною суддям належати до політичних партій та профспілок, брати участь у будь-якій політичній діяльності, мати представницький мандат, займатися за сумісництвом певними видами діяльності; притягненням до юридичної відповідальності винних осіб за неповагу до суддів і суду; суддівським самоврядуванням.

1.2. Недоторканність суддів - один із елементів їхнього статусу. Вона не є особистим привілеєм, а має публічно-правове призначення - забезпечити здійснення правосуддя неупередженим, безстороннім і справедливим судом.

Відповідно до положення частини першої статті 126 Конституції України зміст недоторканності суддів як умови виконання ними професійних обов'язків не обмежується визначеною у частині третій цієї статті гарантією, згідно з якою суддя не може бути без згоди Верховної Ради України затриманий чи заарештований до винесення обвинувального вироку судом.

1.3. Додаткові гарантії незалежності і недоторканності суддів, крім уже передбачених Конституцією України, можуть встановлюватися також законами. Такі гарантії визначені, зокрема, статтею 13 Закону України "Про статус суддів".

Не допускається зниження рівня гарантій незалежності і недоторканності суддів в разі прийняття нових законів або внесення змін до чинних законів.

2. Положення частини другої статті 126 Конституції України "вплив на суддів у будь-який спосіб забороняється" треба розуміти як забезпечення незалежності суддів у зв'язку із здійсненням ними правосуддя, а також як заборону щодо суддів будь-яких дій незалежно від форми їх прояву з боку державних органів, установ та організацій, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, фізичних та юридичних осіб з метою перешкодити виконанню суддями професійних обов'язків або схилити їх до винесення неправосудного рішення тощо.

3. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.