Про затвердження наукової програми дослідження розвитку державної служби та вдосконалення кадрового забезпечення державного управління

Відповідно до пункту 31 заходів щодо реалізації Стратегії реформування системи державної служби в Україні на 2000 - 2001 роки, схвалених Указом Президента України від 26 липня 2000 р.

N 925, Кабінет Міністрів України

1. Затвердити наукову програму дослідження розвитку державної служби та вдосконалення кадрового забезпечення державного управління (далі - Програма), що додається.

2. Покласти на Головне управління державної служби функції державного замовника робіт Програми.

Головному управлінню державної служби щороку визначати тематику наукових досліджень виходячи із змісту заходів щодо реалізації Стратегії реформування системи державної служби в Україні.

3. Міністерству економіки і Міністерству фінансів під час формування показників Державної програми економічного і соціального розвитку України і Державного бюджету України передбачати у 2002 - 2004 роках видатки на фінансування Програми.

Становлення державної служби та її кадрового потенціалу визначено Законом України "Про державну службу". З часу його прийняття створено нормативно-правову базу у сфері державної служби, яка включає понад 650 нормативно-правових актів, серед яких 37 законів, понад 200 указів і розпоряджень Президента України, 400 актів Кабінету Міністрів України та Головдержслужби. Цими документами визначені основи функціонування інституту державної служби, порядок прийняття на державну службу, її проходження, формування кадрового резерву, підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації, а також матеріального забезпечення і соціального захисту державних службовців.

Розбудова інституту державної служби набула системного характеру після затвердження Указом Президента України від 10 листопада 1995 р. N 1035 Програми кадрового забезпечення державної служби та Програми роботи з керівниками державних підприємств, установ і організацій. Цим документом разом з Указами Президента України від 19 травня 1995 р. N 381 "Про заходи щодо вдосконалення роботи з кадрами в органах виконавчої влади, з керівниками державних підприємств, установ і організацій", від 30 травня 1995 р. N 398 "Про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців" започатковано розроблення і прийняття нормативно-правових актів з удосконалення роботи з кадрами в органах виконавчої влади, конкурсного відбору, стажування, формування кадрового резерву, організації та проведення атестації, декларування доходів, навчання державних службовців.

Відповідно до актів Кабінету Міністрів України створюється Єдина державна комп'ютерна система "Кадри" та Генеральний реєстр контрактів з керівниками державних підприємств і головами правлінь акціонерних товариств, контрольний пакет акцій яких належить державі.

Кабінетом Міністрів України затверджено порядки проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців; стажування у державних органах; формування кадрового резерву для державної служби та керівників державних підприємств, установ і організацій; перебування на державній службі працівників патронажної служби; роботи з кадрами в центральних і місцевих органах виконавчої влади; ведення особових справ державних службовців; розгляду питань, пов'язаних з призначенням на посади та звільненням з посад керівників та заступників керівників центральних органів виконавчої влади, голів, заступників голів та керівників апарату місцевих державних адміністрацій.

Діє система професійного навчання державних службовців та керівників державних підприємств, установ і організацій, до складу якої входять Українська Академія державного управління при Президентові України з філіалами у містах Дніпропетровську, Львові, Одесі, Харкові, а також 9 вищих навчальних закладів IV рівня акредитації, які готують магістрів державного управління. У кожному регіоні працюють центри підвищення кваліфікації; до цієї роботи залучені галузеві заклади післядипломної освіти. Запроваджено нову освітню галузь "державне управління" і, зокрема, освітньо-професійну програму підготовки магістрів за спеціальністю "державна служба", різні види підвищення кваліфікації державних службовців від короткотермінових тематичних семінарів до навчання за професійними програмами.

Утворено Головне управління державної служби (Головдержслужба), яке відповідає за проведення єдиної державної політики у сфері державної служби та функціональне управління державною службою. З метою координації наукових досліджень з проблем державної служби та сприяння вирішенню питань в системі підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців при Головдержслужбі функціонує Науково-методична рада.

З метою подальшого вдосконалення державної служби у 2000 році прийнято Укази Президента України від 11 лютого 2000 р. N 207 "Про вдосконалення діяльності державних органів, роботи державних службовців та підвищення ефективності використання бюджетних коштів" та від 11 лютого 2000 р. N 208 "Про підвищення ефективності системи державної служби". Розроблено і введено в дію наказом Головдержслужби від 23 жовтня 2000 р. N 58 Загальні правила поведінки державного службовця. Утворено Координаційну раду з питань державної служби при Президентові України, завданням якої, зокрема, є визначення шляхів, засобів і форм реалізації основних напрямів державної політики у сфері державної служби, об'єднання зусиль державних органів щодо підвищення її ефективності.

З метою забезпечення єдиних підходів до процедур обліку державних органів і посад Головдержслужба запровадила як стандарт державної служби Перелік державних органів, установ і організацій, посади керівних працівників і спеціалістів яких віднесені до відповідних категорій посад державних службовців, а також Реєстр посад державних службовців.

Таким чином в Україні створено систему роботи з кадрами державної служби, відбулося становлення інституту державної служби. Разом з цим ще не вдалося забезпечити належного професіоналізму та стабільності корпусу державних службовців. Саме тому з метою становлення професійної, високоефективної, стабільної та авторитетної державної служби розроблено фундаментальні засади реформування інституту державної служби, викладені у Стратегії реформування системи державної служби в Україні та Комплексній програмі підготовки державних службовців, які затверджені відповідно Указами Президента України від 14 квітня 2000 р. N 599 та від 9 листопада 2000 р. N 1212 і визначають напрями реформування системи державної служби, вдосконалення її кадрового забезпечення на довгострокову перспективу.

Розвиток державної служби передбачає послідовне здійснення систематизованих за напрямами та етапами комплексів практичних заходів, спрямованих на забезпечення єдності всіх елементів державної служби, на чіткий взаємозв'язок її інституційних елементів з професійно-кадровим складом, з корпусом державних службовців.

Першочерговими завданнями, які повинні забезпечити реформування системи державної служби згідно із зазначеними концептуальними документами, є:

удосконалення структури управління державною службою;

удосконалення правових засад державної служби;

забезпечення професіоналізму державних службовців і сумлінного виконання ними своїх посадових обов'язків;

забезпечення дієвого контролю в системі державної служби, включаючи заходи щодо запобігання корупції та іншим зловживанням;

поліпшення інформаційного, фінансового, матеріально-технічного забезпечення державної служби;

організація наукових розробок і аналітичного супроводження реформи державної служби.

В умовах перехідного етапу економіки система державного управління і апарат її реалізації - державна адміністративна система знаходяться в стадії реформування, динаміка змін у якій залежить від комплексу взаємопов'язаних факторів, що враховують приватизаційні процеси, інноваційні тенденції, фінансово-грошову політику, зміни у політичній структурі, стан і напрями розвитку окремих ланок господарського комплексу.

Врахувати багатокритеріальний комплекс чинників державного розвитку можна тільки на підставі системного підходу в межах відповідної наукової програми. Насамперед повинні бути сформовані концептуальні моделі сфер управління, серед яких вагоме місце займає модель регулювання кадрового ресурсу державної служби і процесів, пов'язаних із змістом і структурою діяльності корпусу державних службовців.

Потребують суттєвого вдосконалення процедури відбору кадрів, проведення конкурсів, забезпечення прозорості і гласності під час призначення на посади та просування по службі, робота з кадровим резервом, професійна підготовка та підвищення кваліфікації кадрів. Необхідно визначити критерії якості роботи державних службовців та їх поведінки в суспільстві, систему об'єктивної оцінки діяльності та ротації кадрів, забезпечити конкурентоспроможність державної служби на ринку праці, підвищити заінтересованість кадрів у продуктивній і якісній роботі, запобігати корупції, посилити відповідальність за неналежне виконання службових обов'язків.

Необхідно провести дослідження з питань подальшого вдосконалення системи органів виконавчої влади, орієнтирами в яких мають бути зменшення вузлів трансформування управлінських рішень; консолідація або об'єднання органів та їх структурних підрозділів за ознакою спорідненості завдань та функцій; деконцентрація і дерегуляція повноважень центральних органів виконавчої влади, зокрема з урахуванням Концепції державної регіональної політики.

Першим кроком у роботі щодо оптимізації державного управління було функціональне обстеження нормативно-правової бази, яка визначає основи функціонування апаратів органів виконавчої влади. На підставі результатів проведеного обстеження необхідно розробити наукову методику здійснення функціонального аналізу та на її основі разом з усіма органами державної влади провести відповідне дослідження функцій і повноважень з метою встановлення співвідношень між ресурсами, які виділяються органам державної влади для реалізації їх владних повноважень, та результатами їх діяльності.

Необхідно розробити узгоджені схеми взаємодії процесів управління і вимоги до переліку, змісту структурних утворень, порядку їх організації та трансформації з метою оптимізації управлінських рішень щодо регулювання ресурсів, необхідних для реалізації рішення, а також спрощення самої процедури розроблення управлінського рішення.

На підставі отриманих результатів необхідно здійснити заходи щодо вдосконалення комплексного правового забезпечення державної служби. Потребують наукового обгрунтування започатковані схеми ведення обліку державних органів, установ і організацій, посади керівних працівників і спеціалістів яких відповідно до діючих нормативно-правових актів віднесено до категорій посад державних службовців, а також внесення цих посад до відповідного реєстру. Необхідно розробити науково обгрунтовані критерії щодо процедур віднесення посад до відповідних категорій посад державних службовців.

Потребує відповідного дослідницького опрацювання функціональний класифікатор державної служби, рубрики якого складаються з елементів термінологічно-понятійної системи державної служби. Комп'ютерна версія класифікатора повинна забезпечувати автоматичне посилання на статті чи розділи нормативно-правових актів з питань державної служби. Введення в дію цього класифікатора спростить процедуру кодифікації нормативно-правових актів, надасть цьому процесові системності, полегшить користування цими актами.

З питаннями класифікації посад державних службовців та введення їх у штатні розписи окремих органів державної влади пов'язане визначення типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців, для введення в дію яких необхідне наукове обгрунтування змісту праці державного службовця, встановлення зв'язку між цими характеристиками і обсягами конкретних обов'язків та прав державних службовців.

Передумовою залучення на посади державних службовців компетентних, висококваліфікованих працівників є формування дієвого кадрового резерву. Необхідно розробити методику оцінки потенційних можливостей кандидата на відповідну посаду і процедури залучення перспективних фахівців до державної служби, передбачивши особливі умови їх соціального захисту та звільнення з державної служби.

Є необхідність у розробленні спеціальних засобів оцінки якісного складу керівників підприємств, установ і організацій, що дозволить надавати розширені рекомендації щодо формування резерву на посади в системі державної служби.

Удосконалення процедури прийняття на державну службу передбачає запровадження єдиного порядку проведення конкурсу і стажування із складанням іспиту, порядок проведення якого необхідно розробити з урахуванням досвіду інших країн, розробок вітчизняних наукових установ і навчальних закладів.

З метою забезпечення органів державної влади висококваліфікованими кадрами, набуття ними практичного досвіду необхідно відслідковувати і пропонувати переміщення молодих, перспективних працівників на більш високі посади, запровадити ротацію кадрів для проходження ними всіх ієрархічних ступенів. Таке просування по службі розширює світогляд, підвищує управлінську кваліфікацію працівників, запобігає кадровому застою та консерватизму, дозволяє краще вивчати кадри та готувати їх до займання посад керівників державних органів.

Запровадження періодичної ротації окремих посадових осіб передбачено також Концепцією боротьби з корупцією на 1998-2005 роки, затвердженою Указом Президента України від 24 квітня 1998 р. N 367, як один із засобів запобігання проявам корупції серед державних службовців, особливо на окремих посадах з підвищеним ризиком корупції.

З метою посилення роботи щодо запобігання корупційним проявам та поліпшення виконавської дисципліни необхідно створити комп'ютерні засоби для супроводження цих питань, розробити порядок використання даних про державних службовців, які вчинили подібне порушення, та заходи щодо створення в межах існуючого правового поля методичних рекомендацій з ведення роботи щодо запобігання корупційним проявам, іншим зловживанням серед державних службовців.

Створення системи об'єктивної оцінки роботи державних службовців передбачено Стратегією реформування системи державної служби в Україні. Частиною цієї роботи є запровадження щорічних оцінок кожного державного службовця під час підбиття підсумків виконання його особистих планів, визначення особливостей процедури атестації державних службовців, призначення на посаду яких здійснюється Президентом України та Кабінетом Міністрів України. А втім на цей час немає чіткого механізму здійснення системного контролю за роботою державних службовців на цих посадах, крім аналізу показників за статистичними звітами.

Важливою складовою підвищення ефективності державної служби є поліпшення підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців, підготовка нової генерації державних службовців.

Основними заходами з цих питань мають бути :

забезпечення випереджаючого характеру змісту навчання з урахуванням перспектив розвитку держави;

впровадження цільової спрямованості навчання на основі дотримання державних стандартів освіти, гнучкості застосування всіх видів, форм і методів навчання, досягнення інтенсифікації та оптимізації навчального процесу;

удосконалення цільової підготовки кадрового резерву на посади державних службовців I - III категорій;

розширення підготовки та перепідготовки державних службовців у межах спеціальності "державна служба" освітнього напряму "державне управління" за спеціалізаціями з економіки, права, соціальних, гуманітарних, кадрових питань тощо;

оптимізація мережі навчальних закладів, що здійснюють підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації державних службовців;

запровадження дистанційного навчання, що дасть можливість розширити професійне навчання державних службовців без відриву від роботи;

забезпечення єдиного навчально-методичного управління та координація практичної діяльності всіх структурних елементів системи державного управління.

Ці заходи вимагають постійної наукової підтримки. Дослідження у цьому напрямі повинні базуватися на положеннях теорії системних досліджень, сучасних педагогічних методиках, методах соціології і психології.

Вирішення викладених завдань є об'єктивною необхідністю і потребує координації зусиль як державних службовців, так і спеціалізованих наукових колективів. Необхідно започаткувати цілісну наукову програму, яка повинна стати основою для визначення підходів щодо реалізації державної політики у сфері державної служби, а також напрямів реформування системи державного управління.

Метою Програми є встановлення та визначення тенденцій та процесів державотворення, закономірностей функціональної діяльності системи державної служби та розроблення на їх основі моделей, методик, технологій і заходів забезпечення державного управління якісними кадровими ресурсами.

Основними напрямами Програми є:

удосконалення правових і соціальних засад та моделей ефективного функціонування системи державної служби;

створення методологічних основ та комплексу методів і засобів супроводження державної служби, підтримки процесу підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і керівників державних підприємств, установ і організацій;

розроблення застережних заходів і методів запобігання зловживанням і корупції серед державних службовців та рекомендацій до створення відповідного правового поля;

створення системи методів і реалізація заходів, у тому числі з використанням комп'ютерних технологій, для забезпечення прозорості діяльності органів державної влади;

моніторинг ефективності роботи органів державної влади та їх посадових осіб; виконання Законів України "Про державну службу" та "Про боротьбу з корупцією";

організація цільових досліджень у сфері навчання державних службовців.

Цільовою функцією Програми є організація та координація зусиль наукових установ і організацій, забезпечення необхідних умов для проведення, використання фундаментальних наукових досліджень з питань державної служби, а також впровадження їх результатів у практику.

Безпосередні виконавці заходів Програми з числа наукових установ і організацій визначаються Головдержслужбою шляхом проведення тендера і укладення за його результатами договорів.

Заходи щодо реалізації Програми, які передбачають наукові дослідження, наведено у додатку до Програми.

Передбачається проведення досліджень у галузі основ побудови державної служби на підставі аналізу принципів державотворення, існуючих правових концепцій, що дозволить отримати науково обгрунтований комплекс пропозицій з вдосконалення існуючих нормативно-правових актів і рекомендацій щодо розвитку правового забезпечення функціонування складових державної служби з урахуванням Стратегії реформування системи державної служби в Україні.

Заплановано проведення досліджень в галузі методологічних основ запровадження нових процедур супроводження державної служби, зокрема, пошук моделей, побудова методів, розроблення системи показників, методик і засобів для експертизи, аналізу та прогнозування ефективності функціонування органів державної влади і органів місцевого самоврядування, метою яких є формування наукових рекомендацій щодо підходів до підвищення результативності діяльності як окремих органів державної влади, так і їх посадових осіб.

Розроблятимуться як теоретичні основи запобігання проявам корупції серед державних службовців, так і практичні технології моніторингу виконавської дисципліни, засобів цього моніторингу в межах Законів України "Про державну службу" та "Про боротьбу з корупцією".

Передбачається також проведення всебічного аналізу порядків надання послуг, передбачених регламентами функціонування органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, розроблення рекомендацій щодо забезпечення їх відповідності вимогам, які висуваються фізичними і юридичними особами - потенційними користувачами цих послуг.

Розроблятимуться стандарти, методики і засоби реалізації навчання державних службовців з урахуванням особливості попередньої освіти, буде запроваджено новітні освітянські технології, зокрема, дистанційну форму навчання. Шляхом здійснення заходів з реалізації цих завдань передбачається отримати наукові підходи до визначення реальної структури потреб державного управління у кадровому забезпеченні, привести зміст навчання у відповідність з цими потребами.

Результати досліджень, що будуть проводитися згідно з Програмою, стануть основою для реалізації державної політики в сфері державної служби і підгрунтям для регулювання відповідних питань в органах державної влади, установах і організаціях, де працюють керівні працівники і спеціалісти, посади яких згідно з нормативно-правовими актами віднесені до відповідних категорій посад державних службовців.

Результати, отримані внаслідок реалізації Програми, будуть мати вплив також на організацію служби в органах місцевого самоврядування.

Результати наукових досліджень будуть використані під час розроблення проектів нормативно-правових актів, передбачених Стратегією реформування системи державної служби в Україні.

Реалізація Програми передбачає вирішення питань побудови системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців, зокрема, отримання практичних рекомендацій з удосконалення нормативно-правового забезпечення очно-заочної, дистанційної і екстернатної форм професійного навчання державних службовців; розроблення науково обгрунтованих методики і змісту кваліфікаційних завдань для проведення державної атестації магістрів за спеціальністю "державна служба". Отже, діюча система навчання державних службовців, яка включає Українську Академію державного управління при Президентові України і її 4 філіали, 9 вищих навчальних закладів IV рівня акредитації, 23 територіальні центри підвищення кваліфікації, галузеві інститути підвищення кваліфікації, є потенційним користувачем результатів наукових досліджень.

Планується визначити критерії оцінки діяльності органів державної влади та їх посадових осіб, розробити пропозиції щодо побудови раціональних схем запровадження державних послуг і методики розрахунків оптимальних структур для їх реалізації.

Буде побудовано систему моделей, зміна параметрів в яких (що є наслідком встановлення нових пріоритетів у діяльності відповідних органів державної влади), дасть можливість отримувати комплексні пропозиції до корекції механізму функціонування системи державного управління.

Враховуючи, що державна служба як специфічна сфера діяльності є складовою системи державного управління, отримані в ході досліджень результати вплинуть на структуру і функціонування всієї адміністративної системи.