Проект "Відновлення автомагістралі М-06 та реформа фінансування сектору автодоріг" (88,7 млн. дол. США)
Проект завершено у встановлені терміни. За весь період реалізації проекту вибрано 87,7 млн. дол. США, або 98,9 відс., анульовано 1 млн. доларів США.
Проект "Фінансування української енергозберігаючої сервісної компанії (УкрЕСКО)" (30 млн. дол. США)
Згідно з Угодою про позику та планом фінансування Проекту плановий термін виконання - з 09.05.98 по 30.07.2000. На пропозицію Уряду України ЄБРР 12.03.2001 анульовано 10 млн. дол. США коштів позики, а термін реалізації Проекту продовжено до 30.06.2006. За весь період реалізації вибрано 18,54 млн. дол. США, або 61,8 відсотка. Залишок невикористаних коштів складає 1,46 млн. дол. США.
Проект "Ремонт автомобільної дороги Київ - Чоп" (118,2 млн. дол. США)
Проект започатковано у 2005 році, в якому вибрано 1,8 млн. дол. США, або 1,5 відс. від суми позики. Термін реалізації завершується у 2008 році.
Загальний рівень вибірки коштів за проектами, що підтримуються позиками ЄБРР, становить 45,6 відс. і є значно вищим, ніж за проектами МБРР, а рівень анульованих позичкових коштів - у два рази меншим (4,6 відс. проти 11 відсотків).
У 2005 році для фінансування завершення реконструкції автомобільної дороги Київ - Одеса, було отримано 501,2 млн. грн. (100 млн. дол. США) від Дойче Банку АГ (Лондонська філія) за Гарантійною угодою, підписаною 17.08.2005 між Кабінетом Міністрів України, як гарантом, та кредитором.
Слід зазначити, що в результаті змін у законодавстві фінансові зобов'язання за цим інвестиційним проектом, що спочатку визначався як самоокупний, перекладено на державний бюджет. Фінансові умови зовнішніх запозичень наведені у таблиці 11.
Таблиця 11
Порівняльна характеристика фінансових умов зовнішніх запозичень
Аналіз фінансових умов свідчить, що позики МБРР та ЄБРР є більш довготривалими, але фінансові умови кращі у позики Дойче Банку.
Таким чином, переважна більшість позик, отриманих для фінансування проектів розвитку, не має інвестиційного характеру.
Так, із 17 Проектів, що реалізуються за підтримкою позик міжнародних фінансових організацій та банків, лише 7 є інвестиційними, а решта спрямована на підтримку розвитку бюджетних установ та бюджетних програм (розвиток системи казначейства, модернізацію податкової служби, різного роду соцпрограми).
Системні недоліки в процесі підготовки та реалізації Проектів негативно впливали на їх виконання у визначені терміни та досягнення поставлених цілей.
В результаті тільки у 2005-2006 роках анульовано позичкових коштів на суму понад 30 млн. дол. США.
6. Оцінка впливу державних запозичень на економіку та Державний бюджет України
6.1. Оцінка впливу державних запозичень на економічний розвиток
Баланс отриманих за останні п'ять років фінансових ресурсів від державних запозичень та витрачених на їх обслуговування і погашення коштів, зроблений в ході перевірки, має від'ємний характер і свідчить про відсутність реального впливу запозичень на економічне зростання в Україні. Динаміка обсягів державних запозичень та витрат з погашення і обслуговування державного боргу за 2001-2005 роки наведена у таблиці 12.
Таблиця 12
Динаміка обсягів державних запозичень та витрат з погашення і обслуговування державного боргу за 2001-2005 роки
(млрд. грн.)
Аналіз цих даних свідчить, що протягом останніх п'яти років витрати, пов'язані з виконанням боргових зобов'язань, постійно перевищували обсяги державних запозичень.
Тобто фактично відбувалося відволікання коштів з економіки для виконання раніше утворених боргових зобов'язань, і таке відволікання за п'ять років становить понад 15 млрд. гривень.
Відсутність реального впливу державних запозичень на економічне зростання підтверджується і порівнянням темпів зростання ВВП та обсягів запозичень. Інформація стосовно темпів зростання ВВП та темпів зростання запозичень за 2001-2005 роки наведена у таблиці 13.
Таблиця 13
Порівняльні дані темпів зростання ВВП та темпів зростання запозичень за 2001-2005 роки
Незважаючи на зростання у 2005 році обсягів запозичень на 31,8 відс., темпи зростання ВВП зменшилися у 4,6 раза.
Одна з основних причин такого стану - державні запозичення здійснюються і використовуються, переважно, для рефінансування існуючого державного боргу та фінансування поточних, а не капітальних витрат.
Так, у 2005 році в загальному обсязі зовнішніх запозичень (7,2 млрд. грн.) позики на фінансування інвестиційних проектів становили менше 15 відс. (1 млрд. гривень).
При цьому реалізація таких проектів у багатьох випадках не забезпечує досягнення поставленої мети, а порушення і відхилення, що супроводжують цей процес, призводять до анулювання значної частини інвестиційного ресурсу.
Так, за період співпраці з МБРР та ЄБРР анулювання проведені по 13 проектах, і для економіки України втрачено понад 400 млн. дол. США (більше 2 млрд. гривень).
6.2. Оцінка впливу державних запозичень на виконання Державного бюджету України
Орієнтація на значний дефіцит державного бюджету вимагає зростаючих обсягів джерел його фінансування, що призводить до зростання залежності державних фінансів від надходжень, не пов'язаних з безпосередньою економічною діяльністю.
При зростанні фінансування державного бюджету протягом п'яти років більш ніж у 6 разів доходи державного бюджету зросли лише в 2,6 раза. Співвідношення між обсягами фінансування та доходами Державного бюджету України протягом п'яти років наведено у таблиці 14.
Таблиця 14
Співвідношення обсягів фінансування з доходами Державного бюджету України за період 2001-2005 роки
(млн. грн.)
Якщо в 2001 році співвідношення між фінансуванням державного бюджету та його доходами складало 13,9 відс., то у 2005 році воно зросло до 33,2 відсотка.
Динаміка постійного зростання витрат з погашення і обслуговування державного боргу, які зросли з 8,4 млрд. грн. у 2001 році до 17,8 млрд. грн. у 2005 році, або більш ніж у 2 рази, свідчить про зростання боргового навантаження на державні фінанси.
Це підтверджується і перевищенням темпів зростання цих витрат над темпами економічного зростання, наведеними у таблиці 15.
Таблиця 15
Співвідношення між темпами зростання ВВП та темпами зростання витрат з обслуговування і погашення державного боргу за період 2001-2005 роки
відс.
Так, протягом останніх п'яти років темпи зростання витрат з обслуговування і погашення державного боргу стабільно перевищують темпи зростання ВВП, а у 2005 році вони стрімко зросли (у 14,6 раза), що свідчить про значне збільшення боргового навантаження на державні фінанси.
За останні три роки також намітилася негативна тенденція зростання видатків на безпосереднє обслуговування державного боргу. Інформація стосовно динаміки видатків наведена у таблиці 16.
Таблиця 16
Динаміка зростання видатків з обслуговування державного боргу
| N з/п | Показники | 2000 | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 |
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 |
| 1. | Видатки з обслуговування державного боргу (млн. грн.) | 4569 | 4054 | 2870 | 2582 | 3098 | 3110 |
| 2. | Темпи зростання витрат (відс.) | - | 89,0 | 71,0 | 90,0 | 119,0 | 100,4 |
Залучення зовнішніх запозичень у розмірах більших, ніж вимагала поточна ситуація з виконання Державного бюджету України, призвела до додаткового боргового навантаження на державні фінанси у 2005 році (сума нераціональних витрат - понад 13 млн. гривень).
6.3. Оцінка впливу на стан державного боргу
Державний борг протягом 2005 року зменшився на 7,2 млрд. гривень.
Основними факторами, що вплинули на його зменшення, були:
- дострокове погашення частини внутрішнього державного боргу у сумі 5,5 млрд. грн.;
- зміцнення гривні (ревальвація) до іноземних валют (відносне зменшення державного боргу у гривневому еквіваленті на 3,3 млрд. грн.);
- погашення заборгованості Національним банком України перед Міжнародним валютним фондом у сумі 1,5 млрд. грн. без залучення бюджетних коштів.
У той же час структура державного боргу, з урахуванням участі нерезидентів у придбанні ОВДП, погіршилася у бік зростання частки зовнішніх боргових зобов'язань на 5 відс. (до 80 відс.), що збільшило залежність державних фінансів і валютного ринку від поведінки нерезидентів, тобто зробило економіку держави більш вразливою до можливих коливань на міжнародному валютно-фінансовому ринку.
Надзвичайно негативним фактором, що виник у 2005 році, було перевищення розміру процентних ставок запозичень, особливо зовнішніх, над темпами зростання ВВП.
Так, при зростанні ВВП у 2005 році на 2,6 відс. зовнішні запозичення здійснювалися за ставками від 4 до 5 відс. річних.
При збереженні таких пропорцій створюються вкрай негативні передумови для відтворення державного боргу в майбутньому.
Таким чином, аналіз впливу державних запозичень на основні показники економічного розвитку, виконання Державного бюджету України і стан державного боргу свідчать про перевищення негативних наслідків від їх здійснення над позитивними.
Колегія Рахункової палати за результатами розгляду матеріалів перевірки зробила наступні висновки:
1. В Україні не створено цілісної системи комплексного правового, економічного та організаційного забезпечення порядку здійснення державних запозичень та їх використання.
Головною причиною цього є тривале неприйняття базового закону про державний борг України.
В результаті управлінський ланцюг від взяття боргових зобов'язань до використання запозичених коштів та їх повернення діє неефективно, а здійснювана боргова політика не зорієнтована на потреби економічного зростання країни.
2. Дії Кабінету Міністрів України та Верховної Ради України при плануванні таких взаємопов'язаних показників, як дефіцит бюджету, витрати з погашення державного боргу та обсяги запозичень, а також при їх коригуванні протягом 2005 року були непослідовними та незбалансованими між собою і заклали підґрунтя для їх невиконання.
Включення до джерел фінансування бюджету надходжень від приватизації має негативний вплив на обгрунтованість планування та здійснення державних запозичень і суперечить Бюджетному кодексу України.
3. Рішення про державні запозичення та їх використання приймаються Кабінетом Міністрів України та Міністерством фінансів України за відсутності середньострокових та річних програм державних запозичень, а доручення Верховної Ради України щодо їх розробки та затвердження не виконуються.
Міністерство фінансів України при виконанні державного бюджету не орієнтувалося на встановлені законом показники державних запозичень, витрат з їх погашення та дефіциту.
Законодавча неврегульованість проблем державного боргу та Програми державних запозичень дозволяла Міністерству фінансів України управляти внутрішніми і зовнішніми запозиченнями у "ручному режимі".
Як наслідок, обсяги державних запозичень перевищили їх розмір, визначений у Законі України "Про Державний бюджет України на 2005 рік" (додаток N 2), майже на 3,5 млрд. грн., витрати з погашення боргових зобов'язань - на 4,9 млрд. грн., при тому що дефіцит державного бюджету був меншим на 3,2 млрд. гривень.
Причиною цього стало надання права Міністерству фінансів України самостійно здійснювати заміщення одних джерел фінансування іншими (стаття 16) та достроковий викуп боргових зобов'язань (стаття 20), інформуючи при цьому тільки Комітет Верховної Ради України з питань бюджету, без погодження з Верховною Радою України. Міністерством фінансів України інформація стосовно заміщення була надана Верховній Раді України тільки у грудні 2005 року, що позбавило її можливості їх своєчасного коригування.
Перевищення Міністерством фінансів України всіх джерел фінансування державного бюджету спричинило суттєве, у 5,4 раза, зростання залишків невикористаних коштів (на 12 млрд. грн.) і спричинило утворення штучного значного резерву фінансових ресурсів на наступні бюджетні періоди.
4. Звітні дані про виконання Державного бюджету України за 2005 рік щодо внутрішніх запозичень та видатків на обслуговування державного внутрішнього боргу Міністерством фінансів України та Державним казначейством України занижено на 256 млн. гривень.
Участь без будь-яких обмежень на ринку ОВДП нерезидентів та придбання ними більшої частини емісії цих цінних паперів (55 відс., або 3,9 млрд. грн.) перетворило їх, фактично, у зовнішні зобов'язання перед іноземними кредиторами.
Відображення цих боргових зобов'язань у складі державного внутрішнього боргу не дає достовірної інформації про реальний розмір зовнішніх боргових зобов'язань для оцінки ризиків фінансової безпеки держави.
5. Рішення Кабінету Міністрів України та Міністерства фінансів України щодо комерційних зовнішніх запозичень у сумі 3,6 млрд. грн. (600 млн. євро) було недоцільним і не викликалося реальним станом виконання Державного бюджету України, який мав в цей час значний профіцит (3,2 млрд. гривень).
Економічна необґрунтованість цього рішення підтверджується невикористанням у 2005 році понад третини здійснених зовнішніх запозичень (1,4 млрд. грн., або 234,2 млн. євро), що спричинило нераціональні видатки з обслуговування цих невикористаних коштів у сумі 2,2 млн. євро, або 13,1 млн. гривень.
6. Переважна більшість зовнішніх позик, отриманих для фінансування проектів розвитку, не має інвестиційного характеру.
У 2005 році у загальному обсязі зовнішніх запозичень (7,2 млрд. грн.) позики на фінансування інвестиційних проектів становили менше 15 відс. (1 млрд. грн.).
Із 17 Проектів, що реалізуються за підтримкою позик міжнародних фінансових організацій та банків, лише 7 є інвестиційними, а решта спрямована на підтримку розвитку бюджетних установ та бюджетних програм (розвиток системи казначейства, модернізацію податкової служби, різного роду соціальні програми).
Системні недоліки в процесі підготовки та реалізації Проектів негативно впливали на їх виконання у визначені терміни та досягнення поставлених цілей і призвели до анулювання у 2005-2006 роках понад 30 млн. дол. США позичкових коштів.
7. Державні запозичення тривалий час не виконують свого основного призначення - стимулювання економічного розвитку держави.
Протягом останніх 5 років витрати, пов'язані з виконанням боргових зобов'язань, постійно перевищували обсяги державних запозичень. Фактично навпаки - відбувалося для виконання раніше утворених боргових зобов'язань відволікання коштів з економіки, що за 5 років становить понад 15 млрд. гривень.
8. Державний борг протягом 2005 року зменшився на 7,2 млрд. грн., у тому числі за рахунок дострокового погашення ОВДП (5,5 млрд. грн.), зміцнення гривні по відношенню до іноземних валют та погашення Національним банком України заборгованості перед Міжнародним валютним фондом без залучення бюджетних коштів.
Дострокове погашення частини державного боргу хоча і сприяло зменшенню його розміру, здійснено не за рахунок економічного зростання та утворення профіциту бюджету, а внаслідок нових державних запозичень та залучення до цих операцій надходжень від приватизації.
У той же час структура державного боргу, з урахуванням участі нерезидентів у придбанні ОВДП, погіршилася у бік зростання частки зовнішніх боргових зобов'язань (на 5 відс. - до 80 відс.), що збільшує залежність державних фінансів і стабільність валютного ринку від поведінки нерезидентів, тобто робить економіку держави більш вразливою до можливих коливань на міжнародному валютно-фінансовому ринку. До того ж запозичення, здійснені у 2005 році за ставками, що значно перевищують темпи зростання ВВП, закладають передумови можливого відтворення державного боргу в майбутньому.
| Голова Рахункової палати | В.К.Симоненко |
