КОЛЕГІЯ РАХУНКОВОЇ ПАЛАТИ УКРАЇНИ
ЗАТВЕРДЖЕНО
Постанова Колегії
Рахункової палати
27.04.2006 N 11-1
Про результати аналізу внутрішніх і зовнішніх запозичень на фінансування Державного бюджету України
Члени Колегії Рахункової палати України:
1. Вступ
Запозичення як метод мобілізації фінансових ресурсів є звичайним, загальновизнаним інструментом регулювання економіки та фінансових відносин в державі.
Державні запозичення, здійснені Україною в 2000-2005 роках, характеризуються наступними даними:
млрд. грн.
| Показники | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | Всього |
| Державні запозичення: | 5,5 | 5,3 | 7,5 | 10,7 | 14,1 | 43,1 |
| - внутрішні запозичення | 1,2 | 2,95 | 1,2 | 4,1 | 6,9 | 16,4 |
| - зовнішні запозичення | 4,3 | 2,3 | 6,3 | 6,6 | 7,2 | 26,7 |
Обсяги державних запозичень мають сталу тенденцію до зростання. У порівнянні з 2001 роком у 2005 році вони зросли у 2,5 раза. Це свідчить про зростаючу залежність Державного бюджету України від державних запозичень. Головною причиною цього є зростання витрат з погашення боргових зобов'язань, не сплачених у попередні роки.
Динаміка показників витрат з погашення державного боргу характеризується наступними даними.
млрд. грн.
| Показники | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 |
| Витрати на погашення державного боргу: | 4,4 | 6,2 | 7,5 | 9,8 | 14,7 |
| - внутрішнього | 0,8 | 2,6 | 2,0 | 3,7 | 8,3 |
| - зовнішнього | 3,6 | 3,6 | 5,5 | 6,1 | 6,4 |
Витрати з погашення державного боргу постійно зростають, і у 2005 році в порівнянні з 2001 роком вони зросли в 3,4 раза, у тому числі витрати з погашення внутрішнього боргу із-за дострокового погашення ОВДП - в 10,3 раза (5,5 млрд. грн.), відтік за кордон коштів на виконання зовнішніх боргових зобов'язань - в 1,8 раза і склав 6,4 млрд. грн., або майже 1,3 млрд. дол. США.
Відповідно до характеру фінансових операцій державні запозичення здійснюються у формі державних позик і прямих кредитів. Також у сфері боргових операцій використовується механізм надання державних гарантій для отримання кредитів.
У міжнародній практиці застосовуються переважно дві форми державних запозичень:
- емісія державних цінних паперів;
- кредити.
Для економічно розвинутих країн характерною формою державних запозичень є емісія боргових цінних паперів.
В основі цих запозичень лежить залучення до економіки тимчасово вільних фінансових ресурсів фізичних та юридичних осіб шляхом емісії і продажу державних цінних паперів.
Форма державних запозичень у вигляді кредитів не передбачає випуску цінних паперів і, відповідно, переходу права вимоги. Тому її ще визначають як "необлігаційну" форму боргових зобов'язань.
Така форма запозичень характерна для держав із слаборозвинутою та перехідною економікою.
Надання таких кредитів як правило супроводжується певними економічними і навіть політичними умовами, які мають часом досить жорсткий характер.
У структурі державного боргу України, як свідчать дані таблиці 1, тривалий час, до 2002 року, домінуючу позицію займали саме такі запозичення.
Таблиця 1
Структура державних запозичень у 2001-2005 роках
відс.
Так, протягом 2002-2005 років структура державних запозичень кардинально змінилася: превалюючою формою запозичень стала облігаційна форма - від 76 відс. до 96 відс., а отримання кредитів від урядів іноземних держав повністю припинено. Зменшення долі кредитів міжнародних фінансових організацій у 2002-2004 роках у десятки разів пов'язане із невиконанням Урядом України взятих на себе зобов'язань, а поліпшення стану співробітництва з цими організаціями у 2005 році сприяло суттєвому зростанню отриманих від них позичкових ресурсів.
Правові питання здійснення державних запозичень регулюються Бюджетним кодексом України та законом про державний бюджет на відповідний рік. Згідно з статтею 16 Бюджетного кодексу України право на здійснення державних внутрішніх та зовнішніх запозичень у межах і на умовах, передбачених законом про Державний бюджет України, належить державі в особі Міністра фінансів України за дорученням Кабінету Міністрів України.
Указом Президента України від 26.08.99 N 1081 "Про Положення про Міністерство фінансів України" визначені основні завдання Міністерства фінансів України, одним з яких є "... розроблення стратегії щодо внутрішніх та зовнішніх запозичень держави і погашення та обслуговування державного боргу".
Статтею 112 Бюджетного кодексу України встановлені повноваження Державного казначейства України щодо контролю за дотриманням бюджетного законодавства, зокрема: здійснення бухгалтерського обліку всіх надходжень та витрат Державного бюджету України, встановлення єдиних правил ведення бухгалтерського обліку та складання звітності, здійснення контролю за відповідністю платежів взятим зобов'язанням та бюджетним асигнуванням.
2. Аналіз нормативно-правового забезпечення державних запозичень
Формування нормативно-правового забезпечення державних запозичень і боргових зобов'язань держави є неодмінною передумовою для створення в Україні ефективної системи управління державним боргом, що безпосередньо впливає на характер вирішення проблем соціально-економічного розвитку країни.
Проте незважаючи на значну кількість прийнятих законодавчих актів та нормативно-правових документів, вони не утворюють цілісної системи комплексного правового, економічного та організаційного забезпечення порядку здійснення та використання державних запозичень.
Так, статтею 92 Конституції України визначено, що виключно законами України встановлюються порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу.
Однак до цього часу частково унормовано лише механізм утворення внутрішнього державного боргу в Законі України "Про державний внутрішній борг", який прийнято ще у 1992 році, або задовго до набуття чинності Конституції України.
У відповідності із цим Законом (стаття 2) до складу державного внутрішнього боргу України входять позичання Уряду України і позичання для забезпечення фінансування загальнодержавних програм, здійснені при безумовній гарантії Уряду.
До боргових зобов'язань Уряду України належать випущені ним цінні папери, інші зобов'язання у грошовій формі, гарантовані Урядом України, а також одержані ним кредити (стаття 3) у вигляді облігацій внутрішньої державної позики і казначейських зобов'язань України.
В окремих випадках можуть бути й інші форми урядових боргових зобов'язань. Характер і умови таких зобов'язань у кожному конкретному випадку визначаються Урядом України за погодженням з Національним банком України.
Розміщення боргових зобов'язань Уряду України та надання гарантій від імені Уряду України провадиться за його дорученням Міністерством фінансів України (стаття 4).
Загальні правові засади у сфері державних запозичень визначені у Бюджетному кодексі України, що набув чинності у 2001 році.
Згідно з Бюджетним кодексом України запозичення - це операції, пов'язані з отриманням бюджетом коштів на умовах повернення, платності та строковості, в результаті яких виникають зобов'язання держави перед кредитором (п. 21 статті 2).
Також у ньому визначено (стаття 15), що державні внутрішні та зовнішні запозичення є джерелами фінансування дефіциту бюджетів, а також те, що Кабінет Міністрів України може брати позики в межах, визначених законом про Державний бюджет України.
При цьому запозичення не використовуються для забезпечення фінансовими ресурсами поточних видатків держави, за винятком випадків, коли це необхідно для збереження загальної економічної рівноваги.
Аналіз норм Бюджетного кодексу України та Закону України "Про державний внутрішній борг України", якими регулюється механізм державних запозичень, свідчить про їх невідповідність та суперечливість, що створює підгрунтя для їх неоднозначного застосування.
Так, згідно з Законом України "Про державний внутрішній борг України" (стаття 2) позичання Уряду України передбачені для забезпечення фінансування загальнодержавних програм, а відповідно до Бюджетного кодексу України (стаття 15) державні запозичення є джерелами фінансування дефіциту бюджету і можуть у виняткових випадках використовуватися для забезпечення фінансовими ресурсами поточних видатків держави.
Законом України "Про державний внутрішній борг України" (стаття 4) встановлено, що характер і умови боргових зобов'язань у кожному конкретному випадку визначаються Урядом України за погодженням з Національним банком України, а Бюджетним кодексом України участь у державних запозиченнях Національного банку України взагалі не передбачена.
Згідно з Бюджетним кодексом України право на здійснення державних запозичень належить державі і провадиться у межах і на умовах, передбачених законом про Державний бюджет України, а Закон України "Про державний внутрішній борг України" визначає запозичення як урядові, а не державні, і надає право на їх здійснення Кабінету Міністрів України без посилання на необхідність врахування норм закону про Державний бюджет України.
Закон України "Про державний внутрішній борг України" не відповідає чинному законодавству і по інших положеннях щодо механізму обслуговування державного боргу, але його не приведено Кабінетом Міністрів України у відповідність, в першу чергу, із Бюджетним кодексом України.
Головною причиною такого стану є тривале (з 1995 року) зволікання з прийняттям закону України про державний борг.
Тільки 15 червня 2005 року Верховна Рада України прийняла за основу проект Закону України "Про державний борг України" та доручила внести його на розгляд у другому читанні (постанова Верховної Ради України від 15.06.2005 N 2649), але це рішення ще й досі залишається невиконаним.
Як наслідок у зв'язку з відсутністю єдиної чіткої законодавчої системи регулювання порядку здійснення державних запозичень та їх використання окремі питання щодо них встановлюються щорічно у законах України про Державний бюджет України, а також нормативно-правовими документами Кабінету Міністрів України та Міністерства фінансів України.
Верховна Рада України постановою від 24.06.2004 N 1854 "Про Основні напрями бюджетної політики на 2005 рік" дала доручення Кабінету Міністрів України (п. 15) завершити розробку та затвердити державну програму боргової політики України на 2004-2010 роки, в якій передбачити поступове зменшення витрат державного бюджету на погашення та обслуговування державного боргу з метою зменшення боргового навантаження на показники бюджету, а також розробити і до 15 вересня 2004 року подати до Верховної Ради України пропозиції щодо використання коштів від здійснення державних зовнішніх запозичень у 2005 році з чітким визначенням напрямів їх спрямування.
Проте це доручення Верховної Ради України не виконувалося Кабінетом Міністрів України два роки поспіль (вперше його надано Уряду у 2003 році, при підготовці проекту Закону України про Державний бюджет України на 2004 рік).
Також Кабінетом Міністрів України не виконано доручення Верховної Ради України (Постанова від 01.11.2005 N 3025 "Про схвалення Висновків і пропозицій до проекту Закону України про Державний бюджет України на 2006 рік, п. 25) щодо передбачення програми державних запозичень України на 2006 рік окремим додатком до проекту Закону про Державний бюджет України на 2006 рік.Бюджетним кодексом України джерелами фінансування дефіциту бюджетів визначені державні внутрішні та зовнішні запозичення, а також вільний залишок бюджетних коштів.
Однак законами про Державний бюджет України до джерел фінансування бюджету також відносяться надходження від приватизації державного майна, що суперечить Бюджетному кодексу України.
Оскільки ці надходження мають нестабільний характер, вони негативно впливають на обгрунтованість планування та безпосереднє здійснення державних запозичень, а також знижують ефективність їх використання.
Таким чином, існуючі законодавчі та нормативно-правові акти не утворюють цілісної системи правового, економічного та організаційного забезпечення порядку здійснення державних запозичень та їх використання.
Закон про Державний борг України, який передбачає формування цілісного законодавчого поля реалізації боргової політики та основ її організації, тривалий час не приймається.
Норми Закону України "Про державний внутрішній борг України" не приведено у відповідність із Бюджетним кодексом України, що створює підгрунтя для їх неоднозначного застосування.
Здійснення державних запозичень та їх використання проводиться Кабінетом Міністрів України та Міністерством фінансів України за відсутності середньострокових та річних програм державних запозичень, а доручення Верховної Ради України щодо їх розробки та затвердження з року в рік не виконуються.
3. Перевірка порядку планування державних запозичень
Окремого нормативного документа щодо процедури планування державних запозичень в Міністерстві фінансів України немає.
На практиці на початку бюджетного процесу у Міністерстві фінансів України Департамент державного боргу та Департамент державного бюджету надають один одному інформацію про оптимальний обсяг державних запозичень виходячи із завдань боргової політики та можливостей держави здійснювати запозичення, та про обсяг дефіциту державного бюджету, з урахуванням планових надходжень від приватизації та інших неборгових джерел фінансування державного бюджету.
На підставі аналізу цих інформацій визначаються розміри дефіциту державного бюджету та обсяги необхідних запозичень для його фінансування.
Відповідно до статті 38 Бюджетного кодексу України (підпункт "д") пояснювальна записка до проекту закону про Державний бюджет України повинна містити інформацію щодо обсягів державного боргу, у тому числі за типом боргового зобов'язання, графіка його погашення, обсягів та умов запозичень.
Обсяги державних запозичень, затверджені Законом України "Про Державний бюджет України на 2005 рік", суттєво відрізнялися від закладених у проекті закону. Співставлення запланованих та затверджених показників наведено у таблиці 2.
Таблиця 2
Зміна планових показників обсягів запозичень, розмірів дефіциту державного бюджету та витрат, необхідних для погашення державного боргу
млн. грн.
| Показники | Проект Закону України "Про Державний бюджет України на 2005 рік" | Закон України "Про Державний бюджет України на 2005 рік" (затверджений 23.12.2004) | |
| (перше читання) | (друге читання) | ||
| 1 | 2 | 3 | 4 |
| Запозичення | 9824,1 | 12898,2 | 12433,2 |
| - внутрішні | 3000,0 | 4000,0 | 4000,0 |
| - зовнішні | 6824,1 | 8898,2 | 8433,2 |
| Витрати з погашення державного боргу | 9319,0 | 9405,8 | 9405,8 |
| - внутрішні | 3137,7 | 3137,7 | 3137,7 |
| - зовнішні | 6181,3 | 6268,1 | 6268,1 |
| Дефіцит | 4973,3 | 11029,5 | 8569,8 |
Аналіз цих показників свідчить про суттєву невідповідність змін планових обсягів запозичень розмірам дефіциту державного бюджету, а також витратам з погашення державного боргу.
Так, проектом закону, поданим на перше читання, запозичення планувалися у два рази більше ніж розмір дефіциту бюджету та на 0,5 млрд. грн. більше витрат з погашення державного боргу.
У кінцевій редакції закону обсяг запозичень визначено вже на 3 млрд. грн. більше ніж передбачено витрат на погашення державного боргу та на 3,9 млрд. грн. більше граничного розміру дефіциту.
При збільшенні обсягу внутрішніх запозичень на 1 млрд. грн. витрати з їх погашення залишено взагалі без змін.
Аналіз структури запозичень свідчить про орієнтацію переважно на зовнішні запозичення, які планувалися у два рази більшими за внутрішні, що не відповідало цілям та завданням політики обмеження боргової залежності держави, зокрема зовнішньої, визначених Стратегією економічного та соціального розвитку України "Шляхом європейської інтеграції" на 2004-2015 роки (Указ Президента України від 28.04.2004 N 493).
Враховуючи пропозиції Рахункової палати за результатами перевірки витрат державного бюджету на обслуговування і погашення державного боргу у 2002 році (лист до Кабінету Міністрів України від 16.05.2003 N 08-710), постановою Кабінету Міністрів України від 09.09.2003 N 1427 "Про прогноз показників зведеного бюджету України за основними видами доходів, видатків та фінансування на 2005-2007 роки" передбачалося, що обсяги запозичень для фінансування дефіциту бюджету на зовнішніх ринках капіталу обмежуватимуться обсягом погашення зовнішнього державного комерційного боргу. Також передбачалося здійснювати фінансування бюджету за рахунок нових запозичень в обсягах, які будуть відповідати реальним можливостям України та утримуватимуть обсяги боргу в економічно безпечних межах і відповідатимуть обсягам платежів з погашення.
Така політика повинна була сприяти зниженню боргової залежності держави та пом'якшенню боргового навантаження на державний бюджет і економіку. Фактично ж планові обсяги зовнішніх запозичень перевищували платежі з погашення зовнішніх зобов'язань більш ніж на 2,1 млрд. гривень.
Це означає, що у Державному бюджеті України на 2005 рік було закладено зростання державного боргу та фінансування за рахунок перевищення обсягу запозичень над витратами з погашення державного боргу поточних видатків бюджету.
При цьому фінансування передбачалося переважно за рахунок зовнішніх запозичень, які було збільшено з 6,8 млрд. грн. до 8,4 млрд. грн., і перевищували внутрішні запозичення більш ніж у два рази та зовнішні боргові зобов'язання - на 2,1 млрд. гривень.
Тобто політика державних запозичень була зорієнтована на подальше збільшення залежності економіки країни від зовнішніх кредиторів, що суперечило напрямам боргової політики, які визначені рішеннями Президента України та Кабінету Міністрів України.
4. Перевірка стану виконання Закону України "Про Державний бюджет України на 2005 рік" ( 2285-15 ) щодо державних запозичень
Протягом 2005 року до Закону України "Про Державний бюджет України на 2005 рік" в частині державних запозичень внесено дві зміни, у березні та листопаді 2005 року, якими суттєво змінено як їх обсяги, так і структуру.
Так, законами України "Про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2005 рік"та деяких інших законодавчих актів" від 25.03.2005 за N 2496 загальна сума запозичень була зменшена на 2 млрд. 959,4 млн. грн. і стала дорівнювати 9 млрд. 473,8 млн. грн., при цьому внутрішні запозичення були збільшені до 6 млрд. 243,7 млн. грн. (на 2 млрд. 243,7 млн. грн.), а зовнішні - зменшені до 3 млрд. 230,1 млн. грн. (на 5 млрд. 203,1 млн. грн.), від 03.11.2005 за N 3050 вони були збільшені на 812,9 млн. грн. і становили 10 млрд. 286,7 млн. гривень. Зміни обсягів державних запозичень характеризуються даними, наведеними у таблиці 3.
Таблиця 3
Зміни обсягів державних запозичень у 2005 року
млн. грн.
| Показники | Закон України від 23.12.2004 N 2285 | Закон України від 18.03.2005 N 2496 | Закон України від 03.11.2005 N 3050 | ||||||
| заг. ф. | спец. ф. | разом | заг. ф. | спец. ф. | разом | заг. ф. | спец. ф. | разом | |
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 |
| Всього запозичень | 11729,8 | 703,4 | 12433,2 | 8888,7 | 585,1 | 9473,8 | 8888,7 | 1398,0 | 10286,7 |
| - внутрішні запозичення | 4000,0 | - | 4000,0 | 6243,7 | - | 6243,7 | 6243,7 | - | 6243,7 |
| - зовнішні запозичення | 7729,8 | 703,4 | 8433,2 | 2645,0 | 585,1 | 3230,1 | 2645,0 | 1398,0 | 4043,0 |
Таким чином, в результаті змін, внесених протягом року, загальний обсяг державних запозичень було зменшено на 2 млрд. 146,5 млн. грн., при цьому державні внутрішні запозичення збільшені на 2 млрд. 243,7 млн. грн., а зовнішні - зменшені на 4 млрд. 390,2 млн. грн., тобто більше ніж у два рази.
Обсяг державних запозичень по загальному фонду зменшено на 2 млрд. 841,1 млн. грн. за рахунок зменшення зовнішніх запозичень майже в три рази.
Державні запозичення на фінансування проектів розвитку, що передбачені по спеціальному фонду, збільшені в результаті внесених змін на 694,6 млн. грн., або майже у два рази.
Проведеним аналізом доцільності змін обсягів державних запозичень встановлено, що вони не мали логічної ув'язки із змінами показників дефіциту державного бюджету та витрат з погашення державного боргу.
Так, протягом 2005 року плановий розмір дефіциту державного бюджету збільшено з 8 млрд. 569,8 млн. грн. до 11 млрд. 128,9 млн. грн., або на 2 млрд. 559,1 млн. гривень.
Планові витрати на погашення державного боргу залишилися незмінними - 9 млрд. 405,8 млн. гривень.
Проте планові обсяги державних запозичень зменшено більше ніж на 2,1 млрд. грн. - до 10 млрд. 286,7 млн. гривень.
Таким чином, якщо у Державному бюджеті України, затвердженому у грудні 2004 року, передбачалися обсяги державних запозичень з перевищенням витрат на погашення державного боргу на 3 млрд. грн. та розміру дефіциту бюджету майже на 4 млрд. грн., то внаслідок проведених протягом 2005 року змін обсяги державних запозичень перевищували витрати на погашення державного боргу вже тільки на 0,9 млрд. грн., але стали меншими за розмір дефіциту бюджету на 0,8 млрд. гривень.
Перевіркою встановлено, що Міністерство фінансів України при організації виконання державного бюджету не орієнтувалося та не дотримувалося встановлених законом про державний бюджет показників запозичень та витрат з погашення державного боргу.
Так, протягом 2005 року Міністерство фінансів України 8 разів вносило зміни до річного та помісячного бюджетного розпису фінансування державного бюджету (останні - 12 грудня 2005 року).
Як наслідок, показники запозичень та витрат з погашення державного боргу, що затверджені бюджетним розписом, суттєво відрізнялися від показників, визначених Законом України "Про Державний бюджет України на 2005 рік" (Додаток N 2 "Фінансування Державного бюджету України на 2005 рік"). Стан виконання Державного бюджету України на 2005 рік характеризується даними, наведеними у таблиці 4.
Таблиця 4
Стан виконання Державного бюджету України за 2005 рік
млн. грн.
Аналіз наведених даних свідчить, що Міністерство фінансів України бюджетним розписом збільшило планові обсяги державних запозичень та витрат з погашення державного боргу у порівнянні з показниками Закону України "Про Державний бюджет України на 2005 рік" майже на 5 млрд. грн., або в 1,5 раза при практично незмінному розмірі дефіциту.
Фактично ж дефіцит Державного бюджету України у 2005 році був меншим від розміру, встановленого Законом України "Про Державний бюджет України на 2005 рік", на 3,2 млрд. грн., а запозичення та витрати з погашення державного боргу, навпаки, більшими - відповідно, на 3,4 млрд. грн. та 4,9 млрд. гривень.
Внутрішні запозичення перевищили встановлений законом розмір на 652,9 млн. грн., а зовнішні - на 2,8 млрд. грн., при тому що витрати з погашення внутрішнього боргу перевищили планові на 5,2 млрд. грн., а зовнішнього боргу - були меншими на 320 млн. гривень.
Оскільки зовнішніх запозичень здійснено більше, ніж зовнішніх боргових зобов'язань, на 0,9 млрд. грн., а внутрішніх, відповідно, менше на 1,4 млрд. грн., це означає, що погашення внутрішніх боргових зобов'язань виконувалося частково за рахунок зовнішніх запозичень та інших джерел фінансування бюджету (надходження від приватизації).
Причиною невідповідності фактичних показників державних запозичень та витрат з погашення державного боргу показникам, встановленими Законом України "Про Державний бюджет України на 2005 рік", є норма статті 16 цього ж Закону, відповідно до якої обсяги державних запозичень обумовлені межами граничного розміру державного боргу, що дозволяє здійснювати їх у значно більших розмірах, ніж передбачено законом.
Міністерство фінансів України при суттєвому збільшенні планових та фактичних показників державних запозичень та витрат з погашення державного боргу, також скористалося наданим йому статтею 20 Закону України "Про Державний бюджет України на 2005 рік" правом здійснювати операції з державним боргом України в частині викупу державних боргових зобов'язань (оскільки фінансові джерела дострокового викупу державних боргових зобов'язань у бюджеті не визначалися, ними повинні виступати економія витрат з погашення і обслуговування державного боргу або профіцит державного бюджету).
Незважаючи на те що статтею 16 Закону встановлено обов'язкове інформування Комітету з питань бюджету Верховної Ради України про операції щодо заміни одних типів джерел фінансування іншими, Міністерство фінансів України в умовах перевищення планових обсягів внутрішніх запозичень ще у липні 2005 року, а зовнішніх - у жовтні 2005 року, вперше поінформувало Комітет Верховної Ради України з питань бюджету про перевищення обсягів зовнішніх запозичень лише 16 грудня 2005 року (лист N 31-23040-2-4/9164 за підписом Міністра фінансів України Пинзеника В.М.), а вдруге - вже після завершення бюджетного року - 9 лютого 2006 року (лист N 31-23040-2-4/621 за підписом Міністра фінансів України Пинзеника В.М.). Зокрема в останньому листі зазначається, що на виконання статті 16 Закону, за результатами виконання Державного бюджету України за 2005 рік в частині фінансування недонадходження коштів від державних внутрішніх запозичень на фінансування загального фонду державного бюджету (відповідно до розпису державного бюджету) в сумі 3 млрд. 403,1 млн. грн. заміщено коштами від державних зовнішніх запозичень на суму 2 млрд. 270,8 млн. грн. та надходженнями від приватизації державного майна на суму 1 млрд. 132,3 млн. гривень.
У той же час Міністерство фінансів України в своїй інформації, обгрунтовуючи необхідність збільшення зовнішніх запозичень недонадходженням коштів від державних внутрішніх запозичень, посилається на показники ним же затвердженого бюджетного розпису, а не показники, визначені Додатком N 2 до Закону України "Про Державний бюджет України на 2005 рік", як це встановлено статтею 16 цього Закону.
У зв'язку з цим можна констатувати, що Міністерство фінансів України при суттєвому збільшенні зовнішніх запозичень не дотримувалося положень статті 16 Закону України "Про Державний бюджет України на 2005 рік", оскільки при цьому був відсутній факт недонадходження внутрішніх запозичень, навпаки, вони також були перевищені.
Разом із значним перевищенням визначених законом планових обсягів надходжень від приватизації (на 10,5 млрд. грн.) це спричинило стрімке, у 5,4 раза, зростання на кінець 2005 року залишків невикористаних коштів (на 12 млрд. гривень).
Таким чином, фактичне виконання Державного бюджету України на 2005 рік в частині державних запозичень, витрат з їх погашення та дефіциту не відповідало затвердженим показникам і здійснювалося Міністерством фінансів України практично у ручному режимі.
Міністерство фінансів України при організації виконання державного бюджету орієнтувалося не на показники, встановлені Законом, а на показники, визначені ним же у бюджетному розписі.
В результаті обсяги державних запозичень перевищили розмір, визначений у Законі України "Про Державний бюджет України на 2005 рік" (додаток N 2), майже на 3,5 млрд. грн., витрати з погашення боргових зобов'язань - на 4,9 млрд. грн., при тому, що дефіцит державного бюджету був меншим на 3,2 млрд. гривень.
Причиною цього стало надання права Міністерству фінансів України самостійно здійснювати заміщення одних джерел фінансування іншими (ст. 16) та достроковий викуп боргових зобов'язань (ст. 20) без погодження з Верховною Радою України, а тільки інформуючи про ці операції Комітет Верховної Ради України з питань бюджету.
При цьому Міністерство фінансів України, здійснюючи операції заміщення запозичень, не дотрималося положень статті 16 Закону, оскільки ним одночасно були перевищені всі джерела фінансування державного бюджету, що призвело до стрімкого зростання залишків невикористаних коштів.
Таке залучення джерел фінансування у більших, ніж необхідно, розмірах спричинило утворення штучного значного резерву фінансових ресурсів на наступні бюджетні періоди.
Оскільки інформація про ці операції надана Комітету Верховної Ради України з питань бюджету тільки у грудні 2005 року, після закінчення бюджетного року, Верховна Рада України вже не мала можливості впливу на їх коригування.
5. Перевірка руху коштів від державних запозичень та напрямів їх використання
Рух коштів, отриманих від державних внутрішніх запозичень, зовнішніх (загальний фонд) та зовнішніх (спеціальний фонд), здійснювався за трьома різними схемами. Відповідно і витрачання цих коштів мало свою специфіку.
5.1. Рух коштів від державних внутрішніх запозичень
У 2005 році Міністерством фінансів України здійснено емісію (розміщення та дорозміщення) облігацій внутрішньої державної позики (ОВДП) на загальну суму 6 млрд. 896,6 млн. гривень. Рух коштів від випуску ОВДП наведено у схемі 1.
СХЕМА
руху коштів, які надійшли від випуску ОВДП у 2005 році
-----------------------
|Міністерство фінансів|
|України (емісія ОВДП)|
----------------------- Перераховано коштів
---- | до ДБУ - 7,15 млрд.грн.
|1 | | 6,9 млрд.грн.
---- --------------------------------------
---------------------------|4 ||--------------------------------|
|Національний банк України|----||Державне казначейство України ||
| (розміщення ОВДП) |--- || зарахування та використання ||
--------------------------- || коштів від ОВДП ||
----| ---- |--------------------------------|
|2 || |3 || | |
---- ----| |--------------------------------|
--------------------------- || Бюджетний рахунок ||
| Ринок ОВДП | || N 32111203500082 ||
--------------------------- ||"Кошти, залучені до загального||
|| фонду державного бюджету від ||
|| розміщення цінних паперів" ||
|--------------------------------|
| | ---- |
| | |5 | |
| ---- |
|--------------------------------|
|| Котловий рахунок N 311292 ||
||(на цьому рахунку акумулюються||
|| кошти за доходами загального ||
||фонду з територіальних органів||
|| ДКУ та надходження з ||
|| центрального рівня ДКУ) ||
|--------------------------------|
| | ---- |
| | |6 | |
| ---- |
|--------------------------------|
|| Аналітичний рахунок ||
-------------------------- ----|| N 31120000000001 ||
|Витрачання на фінансува-| |7 ||| "Загальний фонд державного ||
| ння поточних видатків | ----|| бюджету" ||
| ДБУ - 7,15 млрд.грн. |---- |--------------------------------|
-------------------------- ----------------------------------
1. Емісія ОВДП Міністерством фінансів України та їх розміщення в Національному банку України.
2. Розміщення ОВДП серед покупців шляхом проведення аукціонів.
3. Одержання коштів за розміщені ОВДП.
4. Перерахування коштів на бюджетний рахунок Державного казначейства України.
5. Залишки коштів за день в кінці операційного дня перераховуються на котловий рахунок загального фонду.
6. З котлового рахунку кошти перераховуються на аналітичний рахунок для фінансування видатків.
7. Здійснення видатків, передбачених Законом України про Державний бюджет України на поточний рік у загальному фонді державного бюджету.
Розміщення та дорозміщення ОВДП було розпочато 5 січня та завершено 26 липня 2005 року.
Результати перевірки та аналізу проведених аукціонів з первинного розміщення ОВДП свідчать, що протягом 7 місяців 2005 року з проголошених Міністерством фінансів України 37 аукціонів фактично відбулося 26, в ході яких реалізовано ОВДП на загальну суму 7 млрд. 153,4 млн. гривень. Структура розміщення ОВДП за типом боргового зобов'язання наведена у таблиці 5.
Таблиця 5
Структура розміщення ОВДП за типом боргового зобов'язання
млн. грн.
| ОВДП за терміном обігу | Проект Програми державного запозичен- ня (до першого читання) | Затверджено Законом України "Про ДБУ на 2005 рік" | Фактичне виконання | Відхиле- ння (+,-) гр. 5 - гр. 2 | |
| у редакції від 23.12.2004N 2285 | у редакції від 18.03.2005N 2496 | ||||
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 |
| Внутрішнє запозичення | 3000,0 | 4000,0 | 6243,8 | 6896,6 | +3896,6 |
| Середньостро- кові ОВДП | 4000,0 | 6243,8 | 6896,6 | - | |
| 9-місячні | 500,0 | - | - | - | -500,0 |
| 12-місячні | - | - | - | 741,3 | +741,3 |
| 18-місячні | - | - | - | 1828,4 | +1828,4 |
| 2-річні | 750,0 | - | - | 1051,2 | +301,2 |
| 36-місячні | 1250,0 | - | - | 1074,1 | -175,9 |
| 4-річні | - | - | - | 337,1 | +337,1 |
| 5-річні | 500,0 | - | - | 1864,5 | +1364,5 |
