Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням товариства з обмеженою відповідальністю "Амальгама Люкс" щодо офіційного тлумачення положення частини четвертої статті 21 Закону України "Про прокуратуру"

Конституційний Суд України у складі суддів:

Головіна Анатолія Сергійовича - головуючого,

Бринцева Василя Дмитровича,

Вдовіченка Сергія Леонідовича,

Винокурова Сергія Маркіяновича,

Гультая Михайла Мирославовича,

Запорожця Михайла Петровича,

Кампа Володимира Михайловича,

Колоса Михайла Івановича,

Лилака Дмитра Дмитровича,

Маркуш Марії Андріївни,

Сергейчука Олега Анатолійовича,

Стрижака Андрія Андрійовича,

Шаптали Наталі Костянтинівни,

Шишкіна Віктора Івановича - доповідача,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним зверненням товариства з обмеженою відповідальністю "Амальгама Люкс" щодо офіційного тлумачення положення частини четвертої статті 21 Закону України "Про прокуратуру" від 5 листопада 1991 року N 1789-XII (Відомості Верховної Ради України, 1991 р., N 53, ст. 793) з наступними змінами.

Приводом для розгляду справи відповідно до статей 42, 43 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне звернення товариства з обмеженою відповідальністю "Амальгама Люкс".

Підставою для розгляду справи згідно зі статтею 94 Закону України "Про Конституційний Суд України" є наявність неоднозначного застосування положення частини четвертої статті 21 Закону України "Про прокуратуру".

Заслухавши суддю-доповідача Шишкіна В.І. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

1. Товариство з обмеженою відповідальністю "Амальгама Люкс" звернулося до Конституційного Суду України з клопотанням дати офіційне тлумачення положення частини четвертої статті 21 Закону України "Про прокуратуру" (далі - Закон) щодо наявності у прокурора права на звернення до суду про визнання незаконними як акта органу, що його видав, так і рішень чи дій посадової особи, якщо протест було відхилено або мало місце ухилення від його розгляду. На підтвердження неоднозначного застосування вказаного положення суб'єкт права на конституційне звернення посилається на відповідні судові рішення.

На думку автора клопотання, суди України, розглядаючи позови прокурора до суду в разі відхилення протесту на незаконні рішення чи дії посадових осіб або ухилення від його розгляду, неоднозначно розуміють і застосовують назване положення: визнають право прокурора звертатися до суду в одних випадках за наслідками відхилення його протесту на акт органу, рішення чи дії посадової особи, в інших - лише за наслідками відхилення протесту на акт, відмовляючи у прийнятті до розгляду протесту на рішення, дії посадової особи.

2. Свої позиції щодо предмета конституційного звернення висловили науковці Київського національного університету імені Тараса Шевченка, Національної академії прокуратури України, Національного університету "Одеська юридична академія", Національного університету "Юридична академія України імені Ярослава Мудрого", фахівці Центру політико-правових реформ України.

3. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні, виходить з такого.

Україну проголошено правовою державою, у якій закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй (стаття 1, частини перша, друга статті 8 Основного Закону України) .

Законодавча функція держави вимагає забезпечення виконання прийнятих законів. В Україні контроль і нагляд за додержанням законів здійснюють відповідні державні органи. Функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів згідно з пунктом 9 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України виконує прокуратура України до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів. Оскільки відповідно до припису частини другої статті 19 Основного Закону України органи державної влади, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, то прокуратура України згідно зі статтею 123 Конституції України виконує вказану функцію через визначені в Законі правові механізми (способи, засоби).

Здійснюючи нагляд за додержанням і застосуванням законів, прокурор має право опротестовувати акти органів, рішення і дії посадових осіб (пункти 1, 2 частини другої статті 20, частина перша статті 21 Закону) , а також звертатися до суду з заявами про захист прав і законних інтересів громадян, держави, підприємств та інших юридичних осіб (пункт 6 частини другої статті 20, частина четверта статті 21 Закону) . Одним із засобів реагування на порушення законів органом чи посадовою особою є звернення прокурора до суду, які конкретизуються в окремих видах судочинства. Отже, в Законі передбачено гарантію забезпечення реалізації протесту прокурора, незалежно від того, принесено його органу чи посадовій особі, шляхом звернення до суду у випадках, коли протест прокурора на незаконні рішення, дії чи бездіяльність було відхилено або взагалі залишено без реагування суб'єктом, якому його принесено.

Вказаний висновок узгоджується з Рішенням Конституційного Суду України від 9 липня 2002 року N 15-рп/2002, у якому зазначено, що зі змісту частини другої статті 124 Конституції України щодо поширення юрисдикції судів на всі правовідносини, які виникають у державі, випливає, що кожен із суб'єктів правовідносин у разі виникнення спору може звернутися до суду за його вирішенням і таке право не може бути обмежене законом, іншими нормативно-правовими актами (абзаци третій, восьмий пункту 3 мотивувальної частини, перше речення пункту 1 резолютивної частини) .

Конституційне право на звернення до суду за захистом інтересів громадянина або держави прокурор може реалізувати як одразу після постановлення органом акта (рішення), прийняття посадовою особою рішення, вчинення нею дій або допущення бездіяльності, які прокурор оспорює, так і після використання такого засобу прокурорського реагування, як протест.Таке твердження відповідає правовій позиції Конституційного Суду України, викладеній у Рішенні від 16 квітня 2009 року N 7-рп/2009 (абзаци другий, третій пункту 5 мотивувальної частини).

Виходячи із зазначених правових позицій, Конституційний Суд України розглядає і положення частини четвертої статті 21 Закону в тому розумінні, що воно не обмежує право прокурора на звернення до суду стосовно будь-якого суб'єкта, чиї акти (рішення), дії чи бездіяльність він оспорює.

З огляду на викладене Конституційний Суд України вважає, що положення частини четвертої статті 21 Закону в системному зв'язку з положеннями частини другої статті 124 Конституції України, пунктів 1, 2, 6 частини другої статті 20, частини першої статті 21 Закону передбачає право прокурора у разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду звернутися до суду про визнання незаконними як акта відповідного органу, так і рішень, дій чи бездіяльності посадової особи.

На підставі наведеного та керуючись статтями 147, 150, 153 Конституції України, статтями 51, 63, 65, 67, 69, частиною першою статті 95 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України

1. В аспекті конституційного звернення положення частини четвертої статті 21 Закону України "Про прокуратуру" від 5 листопада 1991 року N 1789-XII з наступними змінами "у разі відхилення його протесту або ухилення від розгляду прокурор може звернутися з заявою до суду про визнання акта незаконним" необхідно розуміти як таке, що передбачає право прокурора у разі відхилення його протесту або ухилення від розгляду звернутися до суду про визнання незаконними як акта відповідного органу, так і рішень, дій чи бездіяльності посадової особи.

2. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.

У Рішенні від 12 жовтня 2011 року N 11-рп/2011 (далі - Рішення) Конституційний Суд України дав офіційне тлумачення положення частини четвертої статті 21 Закону України "Про прокуратуру" від 5 листопада 1991 року N 1789-XII (Відомості Верховної Ради України, 1991 р., N 53, ст. 793) з наступними змінами.

На підставі статті 64 Закону України "Про Конституційний Суд України" вважаю за доцільне висловити окрему думку.

У Рішенні викладено правові позиції Конституційного Суду України щодо права прокурора у разі відхилення його протесту або ухилення від розгляду звернутися до суду про визнання незаконним як акта відповідного органу, так і рішень, дій чи бездіяльності посадової особи.

Погоджуючись зі змістом резолютивної частини Рішення, вважаю, що у його мотивувальній частині не були визначені деякі важливі правові позиції, які мають принципове значення для здійснення конституційного правосуддя. На мою думку, виходячи з загальновизнаної у конституційному судочинстві Польщі, Російської Федерації, США та інших країн світу доктрини правового реалізму ("живої конституції" тощо)(1) Конституційний Суд України мав висловити своє ставлення до такого.

(1) Див.: Бондарь Н.С. Конституционное правосудие - генератор "живого" конституционализма (в контексте практики Конституционного Суда РФ)// Valorile constitutionale - factori ai stabilitatii regimului democratic. - Chisinau, 2010. - С. 57-66.; Гончаров В., Рабінович П. Конституція України як "живий інструмент" (у світлі офіційного перетлумачення її положень): [Контроверсійні рішення Конституційного Суду України; Чому Конституційний Суд України ревізує свої положення]/ П. Рабінович, В. Гончаров // Юридичний вісник України. - 2011. - N: 23(831). - 4-10 червня. - С. 5.; Кампо В. Конституційний Суд України на шляху до доктрини реального права/ В. Кампо; [Бесіду вів М. Сисоєнко] // Український юрист. - 2010. - N 7-8. - С. 40-43; Шевчук С. Принцип верховенства права та найвища юридична сила Конституції України// Право України. - 2011. - N 5. - С. 175-186.

1. Принципами діяльності Конституційного Суду України є, зокрема, верховенство права, повнота і всебічність розгляду справ, обґрунтованість прийнятих ним рішень (стаття 4 Закону України "Про Конституційний Суд України") .

Відповідно до статті 147 Основного Закону України Суд як єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні дає офіційне тлумачення Конституції України та законів України. У Рішенні Конституційний Суд України виклав правові позиції щодо офіційного тлумачення положення частини четвертої статті 21 Закону України "Про прокуратуру" "у разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися з заявою до суду про визнання акта незаконним" з огляду на доктрину юридичного позитивізму, тобто традиційного, формального праворозуміння вказаного повноваження прокурора.

Разом з тим поза увагою Конституційного Суду України залишився основоположний для конституційного судочинства принцип верховенства права, який визнається і діє в Україні (частина перша статті 8 Конституції України) . Вважаю, що єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні як суд реального, а не формального права у своїй діяльності повинен послідовно та неухильно застосовувати його.

На мою думку, принцип верховенства права повинен бути основним інструментом формування правових позицій єдиного органу конституційної юрисдикції в Україні у будь-якій справі, оскільки його завданням, на відміну від судів загальної юрисдикції, є не вирішення правових казусів, а забезпечення верховенства Конституції України, яке, в першу чергу, ґрунтується на реалізації зазначеного принципу як у справах про перевірку конституційності певних правових актів, так і у справах про офіційне тлумачення конституційних і законодавчих положень. Саме вказаний принцип дає змогу Конституційному Суду України найбільш повно, всебічно та ефективно реалізовувати головний обов'язок демократичної, соціальної, правової держави, а отже, і Суду - утверджувати та забезпечувати права і свободи людини, а також, як уже зазначалося, виконувати завдання конституційного судочинства - гарантувати верховенство Конституції України на всій території держави(2).

(2) Застосування принципу верховенства права як основоположного для конституційного правосуддя дозволило Конституційному Суду України, зокрема, повно, об'єктивно та всебічно розглянути деякі справи, які без застосування цього принципу, на мою думку, належним чином не були б вирішені. Див.: Рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2004 року N 15-рп/2004 у справі про призначення судом більш м'якого покарання; Рішення Конституційного Суду України від 11 березня 2010 року N 8-рп/2010 у справі за конституційним поданням 46 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення термінів "найвищий судовий орган", "вищий судовий орган", "касаційне оскарження", які містяться у статтях 125, 129 Конституції України; Рішення Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 року N 20-рп/2010 у справі про додержання процедури внесення змін до Конституції України; Рішення Конституційного Суду України від 11 жовтня 2011 року N 10-рп/2011 у справі про строки адміністративного затримання.

Що стосується прокурорів, то вони відповідно до тексту присяги, затвердженого Законом України "Про прокуратуру" (стаття 46), зобов'язані, зокрема, "сумлінним виконанням своїх службових обов'язків сприяти утвердженню верховенства права"(3).

(3) Застосування принципу верховенства права прямо залежить від вивчення теорії та практики реалізації цього принципу. На жаль, ВНЗ України, які готують прокурорських працівників, не надають належного значення цим питанням.

Незастосування принципу верховенства права Конституційним Судом України у справі, яка цього потребує, на мій погляд, призводить до звуження правозахисної функції його рішень: у такому разі єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні фактично не торкається сутнісних проблем, які можуть бути розв'язані лише шляхом застосування цього принципу.

У справі за конституційним зверненням товариства з обмеженою відповідальністю "Амальгама Люкс" щодо офіційного тлумачення положення частини четвертої статті 21 Закону України "Про прокуратуру" Конституційний Суд України мав би, насамперед, розглядати процесуальне право прокурора на звернення до суду загальної юрисдикції через призму складових принципу верховенства права, у тому числі загальних принципів права: незалежності та неупередженості суду, законності, справедливості, домірності, правової визначеності тощо, та права кожного на доступ до правосуддя. Щодо останнього Європейська Комісія "За демократію через право" (Венеціанська Комісія)(4) наголошує, що право на доступ до правосуддя в незалежному і неупередженому суді забезпечується, зокрема, існуванням прокуратури - певною мірою незалежного від виконавчої влади органу, який гарантує, що у випадку порушення закону, коли сама жертва не подає скаргу, справа буде передана до суду.

(4) Доповідь про верховенство права, затверджена Венеціанською Комісією на 86-й пленарній сесії (Венеція, 25-26 березня 2011 року).

Отже, право прокурора на звернення до суду Конституційний Суд України повинен був розглядати не лише формально, як елемент правового механізму реалізації процесуальних функцій прокуратури, але й на підставі принципу верховенства права - як засіб захисту певних конституційних цінностей: прав і свобод людини і громадянина тощо.

Витлумачення Конституційним Судом України права прокурора на звернення до суду без урахування складових принципу верховенства права формально означає, що це право може бути реалізоване безвідносно до його основної мети - захисту прав і свобод людини і громадянина та встановлених Конституцією України меж його здійснення. Відповідне змістовне тлумачення Конституційним Судом України положення статті 21 Закону України "Про прокуратуру" необхідне також для того, щоб суди загальної юрисдикції всупереч принципу верховенства права не обмежували право прокурорів на звернення до суду(5), а прокурори, у свою чергу, не могли використовувати його для цілей, які суперечать цьому принципу.

(5) Відповідно до частини першої статті 47 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 7 липня 2010 року N 2453-VI суддя здійснює правосуддя на основі Конституції і законів України, керуючись при цьому принципом верховенства права.

Фактично у зазначеній справі Конституційний Суд України не дотримався власної правової позиції, за якою "верховенство права - це панування права в суспільстві. Верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо" (абзац другий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2004 року N 15-рп/2004) .

Вважаю, що незастосування Конституційним Судом України у Рішенні принципу верховенства права істотно знизило його якість та правову легітимність(6).

(6) Те саме можна сказати і про ряд інших рішень Конституційного Суду України: у справі щодо предмета та змісту закону про Державний бюджет України від 22 травня 2008 року N 10-рп/2008; у справі за конституційним поданням 52 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Постанови Кабінету Міністрів України "Про внесення змін до Положення про загальноосвітній навчальний заклад" від 2 лютого 2010 року N 4-рп/2010; у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України, законів України "Про Вищу раду юстиції", "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо недопущення зловживань правом на оскарження" від 16 червня 2011 року N 5-рп/2011; у справі за конституційним зверненням громадянина Костенка Юрія Івановича щодо офіційного тлумачення окремих положень підпунктів 1, 2 пункту 1 Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про увічнення Перемоги у Великій Вітчизняній війні 1941-1945 років" щодо порядку офіційного використання копій Прапора Перемоги" від 16 червня 2011 року N 6-рп/2011. На необхідності застосування принципу верховенства права у цих справах суддя Конституційного Суду України Кампо В.М. наголошував в окремих думках стосовно кожного із вказаних рішень.

2. Обґрунтовуючи свої правові позиції у цій справі, Конституційний Суд України послався на пункт 9 розділу XV "Перехідні положення" Основного Закону України, згідно з яким прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів, зокрема, функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів - до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів. Однак вважаю, що Конституційний Суд України не повинен був застосовувати цю конституційну норму.

Зі змісту пункту 9 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України випливає, що функцію так званого "загального нагляду" передано від прокуратури іншим органам державної влади і тільки на період до прийняття законів про здійснення такого нагляду іншими державними органами її реалізує прокуратура. Отже, Конституція України визначила інші органи державної влади, які уповноважені здійснювати цей нагляд.

Так, з аналізу положень Конституції України, зокрема статті 119, вбачається, що виконання вказаної функції конституцієдавець поклав на місцеві державні адміністрації. Подібну модель загального нагляду можна спостерігати у Французькій Республіці, де відповідну функцію здійснюють місцеві органи виконавчої влади - префектури(7).

(7) Див.: Ведель Ж. Административное право Франции/ Жорж Ведель; перевод с фр. д.ю.н. Л.М. Энтина; под ред. д.ю.н. М.А. Крутоголова. - М.: Изд-во "Прогресс", 1973. - С. 411-412.

Фактично на виконання зазначеного конституційного припису Концепцією адміністративної реформи в Україні, затвердженою Указом Президента України "Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні" від 28 липня 1998 року N 810(8), передбачено, що до основних напрямів діяльності місцевих державних адміністрацій законодавчо має бути віднесено, серед іншого, забезпечення правопорядку, додержання прав і свобод громадян та "загальний нагляд за дотриманням Конституції та інших актів законодавства України".

(8) Офіційний вісник України. - 1999. - N 21. - Ст. 943.

Відповідно і Законом України "Про місцеві державні адміністрації" від 9 квітня 1999 року N 586-XIV(9) ці органи частково наділено повноваженнями, які дозволять реалізувати функцію загального нагляду за дотриманням Конституції та інших актів законодавства України (статті 13, 16, 25, 28 вказаного Закону) . Однак у цьому Законі не визначені правові форми і методи реалізації функції загального нагляду місцевими державними адміністраціями(10).

(9) Офіційний вісник України. - 1999. - N 18. - Ст. 774.

(10) Поряд із вказаним Законом питання державного нагляду врегульовано законами України "Про телекомунікації" від 18 листопада 2003 року N 1280-IV, "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 5 квітня 2007 року N 877-V, "Про центральні органи виконавчої влади" від 17 березня 2011 року N 3166-VI та ін.

Водночас зі змісту положень Закону України "Про прокуратуру" випливає, що форми і методи реагування, спрямовані на виконання функції загального нагляду, залишено за органами прокуратури.

Таким чином, фактично утворилася законодавча колізія щодо регулювання питань загального нагляду.

Отже, Конституційний Суд України повинен був вказати на необхідність усунення колізій у чинному законодавстві з питань загального нагляду.

Посилання Конституційного Суду України у Рішенні на пункт 9 розділу XV "Перехідні положення" Основного Закону України є, на мою думку, свідченням того, що єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні помилково вважав(11) і вважає дотепер, що це конституційне положення стосовно загального нагляду наразі не виконано законодавцем.

(11) Див.: Рішення Конституційного Суду України у справі про повноваження прокуратури відповідно до пункту 9 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України від 10 вересня 2008 року N 15-рп/2008.