Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Президента України про офіційне тлумачення положень частин другої, третьої статті 5, статті 69, частини другої статті 72, статті 74, частини другої статті 94, частини першої статті 156 Конституції України (справа про прийняття Конституції та законів України на референдумі)

Конституційний Суд України у складі суддів:

Стрижака Андрія Андрійовича - головуючого,

Бринцева Василя Дмитровича,

Головіна Анатолія Сергійовича,

Джуня В'ячеслава Васильовича,

Дідківського Анатолія Олександровича,

Домбровського Івана Петровича - доповідача,

Кампа Володимира Михайловича,

Колоса Михайла Івановича,

Лилака Дмитра Дмитровича,

Маркуш Марії Андріївни,

Мачужак Ярослави Василівни,

Овчаренка В'ячеслава Андрійовича,

Стецюка Петра Богдановича,

Ткачука Павла Миколайовича,

Шишкіна Віктора Івановича,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційними поданнями Президента України про офіційне тлумачення положень частин другої, третьої статті 5, статті 69, частини другої статті 72, статті 74, частини другої статті 94, частини першої статті 156 Конституції України.

Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 41 Закону України "Про Конституційний Суд України" стали конституційні подання Президента України.

Підставою для розгляду справи згідно з частиною першою статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" є практична необхідність у з'ясуванні та офіційній інтерпретації положень зазначених статей Конституції України.

Заслухавши суддю-доповідача Домбровського І.П. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

1. Суб'єкт права на конституційне подання - Президент України - 31 січня 2004 року звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням дати офіційне тлумачення положень частин другої, третьої статті 5, статей 69, 74, частини другої статті 94, частини першої статті 156 Конституції України.

Необхідність в офіційному тлумаченні зазначених положень Конституції України викликана, на думку Президента України, тим, що "існують різні, нерідко протилежні, позиції та точки зору щодо кола питань, які можуть вирішуватися всеукраїнським референдумом, зокрема можливості прийняття всеукраїнським референдумом законів України, а також порядку впровадження та оформлення рішень всеукраїнського референдуму, враховуючи, що спеціальний акт, який визначає організацію і порядок проведення референдумів - Закон України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми", прийнято 3 липня 1991 року, тобто задовго до прийняття Конституції України".

У контексті тлумачення положень статей 5, 69, 74, 94, 156 Конституції України суб'єкт права на конституційне подання просить дати відповіді на такі питання:

"чи є можливим здійснення народом України як носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні законодавчої влади безпосередньо і, зокрема, прийняття всеукраїнським референдумом законів України? І якщо це є можливим, то:

чи потребують рішення всеукраїнського референдуму стосовно законів затвердження або схвалення Верховною Радою України;

чи застосовується стосовно законів, прийнятих всеукраїнським референдумом, процедура підписання і оприлюднення, визначена частиною другою статті 94 Конституції України?"

26 січня 2007 року Президент України звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням дати офіційне тлумачення положень частини другої статті 72, статті 74 Конституції України, зокрема про те, чи є всеукраїнський референдум за народною ініціативою, передбачений частиною другою статті 72, статтею 74 Конституції України, формою здійснення державної влади безпосередньо народом шляхом голосування виборців щодо прийняття законів, внесення змін до чинних законів або їх скасування, а також щодо прийняття нової (нової редакції) Конституції України.

Як зазначає суб'єкт права на конституційне подання, неоднозначність розуміння положень частини другої статті 72, статті 74 Конституції України "породжує суперечності в діяльності органів державної влади, ускладнює виконання Президентом України покладених на нього конституційних повноважень щодо забезпечення реалізації Основного Закону держави в ході підготовки та проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою як форми безпосередньої демократії", що й зумовлює практичну необхідність у з'ясуванні та офіційній інтерпретації перелічених положень Конституції України.

2. З огляду на те, що конституційні подання Президента України стосуються одного й того самого питання - прийняття народом України Конституції та законів України на референдумі, Конституційний Суд України згідно зі статтею 58 Закону України "Про Конституційний Суд України" Ухвалою від 18 червня 2007 року № 24-уп/2007 об'єднав їх в одне конституційне провадження у справі.

3. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційних поданнях, виходить з такого.

В Основному Законі України зазначається, що Україна є суверенною, незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою (стаття 1); носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ (частина друга статті 5).

Конституційне закріплення влади народу зумовлює необхідність запровадження певних механізмів її реалізації. Як встановлено в частині другій статті 5 Конституції України, народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Це засадниче положення конкретизується приписом статті 69 Конституції України про те, що народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії. Референдум - один із способів реалізації влади шляхом голосування виборчого корпусу або його визначеної частини.

Референдум, як і інші форми безпосередньої демократії, не повинен застосовуватися сам по собі або тільки у зв'язку з конституційною фіксацією принципу народного суверенітету. Безпосередня демократія і представницька демократія є важливими об'єктами конституційного регулювання і мають бути легальними способами та засобами реалізації влади. Тому сфера їх застосування та інші параметри встановлюються Конституцією та законами України.

Правове регулювання порядку здійснення безпосередньої демократії, зокрема референдуму, спрямоване на те, щоб поєднати ці форми із способами та засобами, які характеризують представницьку демократію, взаємодоповнити їх, але не зробити конфліктними з можливою підміною парламенту референдумом (чи навпаки).

Конституційне регулювання референдумів в Україні зведене до приписів, якими визначаються:

- суб'єкти ініціювання проведення референдуму - народна ініціатива (частина друга статті 72), Верховна Рада України (пункт 2 частини першої статті 85);

- суб'єкти, уповноважені призначати (проголошувати) референдум, - Верховна Рада України (пункт 2 частини першої статті 85), Президент України (пункт 6 частини першої статті 106);

- вимога обов'язковості вирішення питання про зміну території України всеукраїнським референдумом (стаття 73);

- затвердження на всеукраїнському референдумі законопроекту про внесення змін до розділу I "Загальні засади", розділу III "Вибори. Референдум" і розділу XIII "Внесення змін до Конституції України", прийнятого не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України (частина перша статті 156);

- недопустимість проведення референдуму щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії (стаття 74).

Організація і порядок проведення референдумів згідно з пунктом 20 частини першої статті 92 Конституції України визначаються виключно законами України. На даний час ці питання регулюються Законом України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 3 липня 1991 року № 1286-XII (Відомості Верховної Ради УРСР, 1991 р., № 33, ст. 443) у частині, що не суперечить Конституції України, та Законом України "Про Центральну виборчу комісію" від 30 червня 2004 року № 1932-IV (Відомості Верховної Ради України, 2004 р., № 36, ст. 448). Як зазначив Конституційний Суд України у Рішенні від 27 березня 2000 року № 3-рп/2000 (справа про всеукраїнський референдум за народною ініціативою), всеукраїнський референдум за народною ініціативою може бути проведений відповідно до чинного законодавства (абзац третій підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини).

4. У конституційному поданні від 26 січня 2007 року глава держави просить дати офіційне тлумачення положень частини другої статті 72, статті 74 Основного Закону України і з'ясувати, чи можливе прийняття народом на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою нової (нової редакції) Конституції України. По суті Президент України ставить питання про надання офіційного тлумачення положень частини другої статті 72 в контексті положень частин другої, третьої статті 5 Конституції України.

Конституція України визначає народ носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні (частина друга статті 5). У Рішенні від 3 жовтня 1997 року № 4-зп (справа про набуття чинності Конституцією України) Конституційний Суд України роз'яснив, що " Конституція України як Основний Закон держави за своєю юридичною природою є актом установчої влади, що належить народу" (абзац другий пункту 2 мотивувальної частини).

Установча влада є виключним правом народу. Порядок здійснення установчої влади народом визначається Конституцією і законами України. Відповідно до статті 5 Конституції України народ має виключне право визначати і змінювати конституційний лад в Україні. "На думку Конституційного Суду України, положення частини третьої статті 5 Конституції України треба розуміти так, що народ... може реалізувати своє право визначати конституційний лад в Україні шляхом прийняття Конституції України на всеукраїнському референдумі" (абзац четвертий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 5 жовтня 2005 року № 6-рп/2005 (справа про здійснення влади народом).

"Прийняття Конституції України Верховною Радою України було безпосереднім актом реалізації суверенітету народу, який тільки одноразово уповноважив Верховну Раду України на її прийняття. Це підтверджується пунктом 1 статті 85 Конституції України, яка не передбачає права Верховної Ради України на прийняття Конституції України, а також статтею 156 Конституції України, згідно з якою законопроект про внесення змін до розділів, які встановлюють засади конституційного ладу в Україні, після його прийняття у Верховній Раді України має затверджуватись всеукраїнським референдумом" (абзац перший пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 11 липня 1997 року № 3-зп (справа щодо конституційності тлумачення Верховною Радою України статті 98 Конституції України).

Згідно з правовою позицією, викладеною в Рішенні Конституційного Суду України від 3 жовтня 1997 року № 4-зп, "установча влада по відношенню до так званих встановлених влад є первинною: саме в Конституції України визнано принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову (частина перша статті 6) та визначено засади організації встановлених влад, включно законодавчої. Прийняття Конституції України Верховною Радою України означало, що у даному випадку установча влада була здійснена парламентом" (абзац другий пункту 2 мотивувальної частини).

У Рішенні від 5 жовтня 2005 року № 6-рп/2005 Конституційний Суд України зазначив, що "влада народу здійснюється в межах території держави у спосіб і формах, встановлених Конституцією та законами України" (абзац п'ятий підпункту 4.2 пункту 4 мотивувальної частини). Отже, на думку Конституційного Суду України, прийняття нової Конституції України (нової редакції) може бути здійснене установчою владою у спосіб і формах, встановлених Конституцією та законами України.

Процес прийняття нової Конституції України (нової редакції) може бути започаткований лише після з'ясування волі Українського народу щодо необхідності прийняття нової Конституції України. У Рішенні Конституційного Суду України від 27 березня 2000 року № 3-рп/2000 закріплено: "Питання, викладені в ... пункті 6 ("Чи згодні Ви з тим, що Конституція України має прийматися всеукраїнським референдумом?") статті 2 Указу, суперечать Конституції України... Викладене в пункті 6 статті 2 Указу питання виноситься на всеукраїнський референдум без з'ясування волі народу щодо необхідності прийняття нової Конституції України і, отже, ставить під сумнів чинність Основного Закону України, що може призвести до послаблення встановлених ним основ конституційного ладу в Україні, прав і свобод людини і громадянина" (абзаци перший, п'ятий підпункту 4.4 пункту 4 мотивувальної частини).

Конституційний Суд України в Рішенні від 5 жовтня 2005 року № 6-рп/2005 дав тлумачення, що положення частини третьої статті 5 Конституції України "право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами" треба розуміти так, що тільки народ має право безпосередньо шляхом всеукраїнського референдуму визначати конституційний лад в Україні, який закріплюється Конституцією України, а також змінювати конституційний лад внесенням змін до Основного Закону України в порядку, встановленому його розділом XIII" (пункт 2 резолютивної частини).

Відповідно до Конституції України формою здійснення установчої влади народом є всеукраїнський референдум, що проголошується за народною ініціативою на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо його призначення зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області (частина друга статті 72). І хоч в Основному Законі України не визначено предмет (предмети) всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, Конституційний Суд України вважає, що такий референдум може бути проведений з порушених у конституційних поданнях питань у порядку, який має бути визначений Конституцією і законами України.

5. В обох конституційних поданнях порушується питання про можливість прийняття всеукраїнським референдумом законів України, внесення до них змін або скасування цих законів, тобто стосовно проведення законодавчого референдуму, а також питання, чи є такий референдум формою здійснення державної влади безпосередньо народом.

Розглядаючи питання щодо можливості проведення законодавчого референдуму, Конституційний Суд України виходить з таких позицій.

Референдум може бути проведений на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області (частина друга статті 72 Конституції України).

"З огляду на положення статті 8 Конституції України щодо прямої дії її норм Конституційний Суд України дійшов висновку, що частина друга статті 72 Конституції України встановлює первинну і принципово важливу правову основу для проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою. Цей референдум може бути проведений відповідно до чинного законодавства" (абзац третій підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2000 року № 3-рп/2000). Тобто Конституційний Суд України підтвердив право народу ініціювати проведення референдуму відповідно до чинного законодавства, до якого можна віднести Закон України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 3 липня 1991 року в частині, що не суперечить Конституції України.

Положення статті 75 Конституції України, за яким єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України, не означає, що народ безпосередньо на референдумі не може приймати закони, оскільки саме народ є єдиним джерелом влади в Україні (частина друга статті 5 Конституції України). Свою правову позицію Конституційний Суд України виклав у Рішенні від 14 грудня 2000 року № 15-рп/2000 (справа про порядок виконання рішень Конституційного Суду України): "Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні (стаття 75 Конституції України). Це означає, що право приймати закони, вносити до них зміни у разі, коли воно не здійснюється безпосередньо народом (статті 5, 38, 69, 72 Конституції України), належить виключно Верховній Раді України (пункт 3 частини першої статті 85 Конституції України) і не може передаватись іншим органам чи посадовим особам" (абзац другий пункту 3 мотивувальної частини).

Можливість проведення законодавчого референдуму випливає також із статті 74 Конституції України, згідно з якою референдум не допускається щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії.

Враховуючи наведене, Конституційний Суд України дійшов висновку, що за змістом статей 5, 72, 74 Конституції України народ як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні, здійснюючи своє волевиявлення через референдум, може в порядку, який має бути визначений Конституцією і законами України, приймати закони, вносити зміни до чинних законів, скасовувати їх (крім законів з питань податків, бюджету, амністії).

6. У конституційному поданні від 31 січня 2004 року поставлено питання, чи застосовується до законів, прийнятих всеукраїнським референдумом, процедура їх підписання і оприлюднення, встановлена частиною другою статті 94 Конституції України, тобто фактично йдеться про тлумачення цієї норми.

Глава держави вважає, що процедуру підписання і оприлюднення законів визначає стаття 94 Конституції України, а тому повинна застосовуватися і до законів, прийнятих всеукраїнським референдумом. Порівнюючи положення пунктів 29, 30, 31 частини першої статті 106 Конституції України, відповідно до яких Президент України наділяється повноваженнями щодо підписання законів, прийнятих парламентом, і здійснює інші повноваження, визначені Конституцією України, суб'єкт права на конституційне подання дійшов висновку, що частину другу статті 94 Конституції України треба розуміти так, що Президент України підписує та оприлюднює як закони, прийняті Верховною Радою України, так і закони, прийняті всеукраїнським референдумом.

Вирішуючи це питання, Конституційний Суд України керується такими аргументами.

У статтях 91, 92, 93, 94 Конституції України послідовно регламентується порядок здійснення Верховною Радою України передбаченого пунктом 3 частини першої статті 85 Основного Закону України повноваження приймати закони: визначається необхідна для схвалення законопроектів кількість голосів народних депутатів України, коло питань, які вирішуються виключно законами України, а також визначаються суб'єкти права законодавчої ініціативи, порядок підписання, оприлюднення або повернення законів до парламенту для повторного розгляду і умови набуття ними чинності.

Стаття 94 Конституції України в цілому врегульовує процедуру підписання, оприлюднення законів та набрання ними чинності. Згідно з частиною другою цієї статті Президент України протягом п'ятнадцяти днів після отримання закону, підписаного Головою Верховної Ради України, підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду.

Ця норма Основного Закону України узгоджується з частиною першою статті 106 Конституції України, якою встановлюються повноваження Президента України, зокрема щодо процедури підписання і оприлюднення законів. У пункті 29 частини першої статті 106 Конституції України передбачено, що глава держави "підписує закони, прийняті Верховною Радою України", а згідно з пунктом 30 частини першої цієї статті Президент України "має право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів (крім законів про внесення змін до Конституції України) з наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України". Визначені в інших статтях Конституції України повноваження Президента України також не стосуються порядку підписання і оприлюднення законів, прийнятих референдумом.

Виходячи із змісту частин першої, другої статті 94 Конституції України Конституційний Суд України дійшов висновку, що в них урегульовано процедуру підписання і оприлюднення законів, прийнятих саме Верховною Радою України. Про це свідчить і та обставина, що статтю 94 Конституції України вміщено в розділі IV "Верховна Рада України", а питання щодо референдумів відокремлені в розділі III "Вибори. Референдум". Процедуру підписання і оприлюднення законів, прийнятих всеукраїнським референдумом, у Конституції України не врегульовано. Це питання виключно законодавчого органу і не належить до компетенції Конституційного Суду України.

Отже, процедура підписання і оприлюднення законів, встановлена частиною другою статті 94 Конституції України, не застосовується до прийнятих референдумом законів.

7. У конституційному поданні від 31 січня 2004 року Президент України ставить питання, чи потребують рішення всеукраїнського референдуму стосовно законів затвердження або схвалення Верховною Радою України. Глава держави посилається на статті 5, 69 Конституції України, офіційне тлумачення яких необхідно дати.

Конституція України передбачає випадки затвердження Верховною Радою України нормативно-правових актів, прийнятих іншим органом. Зокрема, в пункті 31 частини першої статті 85 Основного Закону України визначено повноваження Верховної Ради України щодо затвердження указів Президента України про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, про загальну або часткову мобілізацію, про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації. В частині першій статті 135 Конституції України встановлено затвердження Верховною Радою України Конституції Автономної Республіки Крим, яку приймає Верховна Рада Автономної Республіки Крим. Проте жодна із статей Основного Закону України не передбачає затвердження Верховною Радою України рішень, прийнятих всеукраїнським референдумом.

Конституційний Суд України в Рішенні від 5 жовтня 2005 року № 6-рп/2005 дійшов висновку, що "...результати народного волевиявлення, отримані через вибори й референдум, є обов'язковими" (абзац четвертий підпункту 4.2 пункту 4 мотивувальної частини).

Отже, рішення всеукраїнського референдуму щодо прийняття законів (внесення до них змін або скасування законів) є остаточним і не потребує затвердження або схвалення Верховною Радою України чи будь-якими іншими органами державної влади України.

Враховуючи викладене та керуючись статтями 147, 150, 153 Конституції України, статтями 13, 51, 62, 63, 95 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України

1. В аспекті порушеного у конституційному поданні питання положення частини другої статті 72 у системному зв'язку зі статтею 5 Конституції України слід розуміти так, що народ як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні може реалізувати на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою своє виключне право визначати і змінювати конституційний лад в Україні шляхом прийняття Конституції України у порядку, який має бути визначений Конституцією і законами України.

2. В аспекті конституційних подань положення частини другої статті 72 Конституції України в контексті положень статті 5 Конституції України треба розуміти так, що народ як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні, здійснюючи своє волевиявлення через всеукраїнський референдум за народною ініціативою, може в порядку, який має бути визначений Конституцією і законами України, приймати закони України (вносити до них зміни), крім законів, прийняття яких на референдумі не допускається згідно з Конституцією України.

3. Положення частини другої статті 94 Конституції України необхідно розуміти так, що процедура підписання і оприлюднення законів, встановлена нею, не застосовується до законів, прийнятих референдумом.

4. Положення частин другої, третьої статті 5, статті 69 Конституції України слід розуміти так, що рішення всеукраїнського референдуму щодо прийняття законів є остаточним і не потребує будь-якого затвердження, в тому числі Верховною Радою України.

5. Звернути увагу Верховної Ради України, народних депутатів України, Президента України на необхідність ініціювання та приведення існуючого законодавства України з питань референдумів у відповідність до норм чинної Конституції України.

6. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.