Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями 103 і 108 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України "Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою" (справа про всеукраїнський референдум за народною ініціативою)

Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:

Скоморохи Віктора Єгоровича - головуючий,

Вознюка Володимира Денисовича,

Євграфова Павла Борисовича - суддя-доповідач,

Козюбри Миколи Івановича,

Корнієнка Миколи Івановича - суддя-доповідач,

Костицького Михайла Васильовича,

Малинникової Людмили Федорівни,

Мартиненка Петра Федоровича,

Мироненка Олександра Миколайовича,

Німченка Василя Івановича,

Розенка Віталія Івановича,

Савенка Миколи Дмитровича,

Селівона Миколи Федосовича,

Тимченка Івана Артемовича,

Тихого Володимира Павловича,

Чубар Людмили Пантеліївни,

Шаповала Володимира Миколайовича,

Яценка Станіслава Сергійовича,

за участю представників суб'єктів права на конституційне подання - 103 і 108 народних депутатів України - Сіренка Василя Федоровича, Кушніра Олександра Дмитровича, Крючкова Георгія Корнійовича, Головатого Сергія Петровича, Кармазіна Юрія Анатолійовича, народних депутатів України; представників Президента України: Підпалова Леоніда Васильовича - заступника Глави Адміністрації Президента України, Стичинського Броніслава Станіславовича - першого заступника Міністра юстиції України, Носова Владислава Васильовича - Постійного представника Президента України в Конституційному Суді України; залучених до участі у розгляді справи: Селіванова Анатолія Олександровича - Постійного представника Верховної Ради України в Конституційному Суді України; уповноважених представників Центральної виборчої комісії: Алсуф'єва Віктора Володимировича, Співака Василя Івановича, Ставнійчук Марини Іванівни - членів Центральної виборчої комісії; свідка Григор'єва Володимира Вікторовича - голови ради житомирської обласної організації партії "Демократичний союз",

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційними поданнями 103 і 108 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України "Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою" від 15 січня 2000 року N 65/2000.

Приводом для розгляду справи відповідно до статей 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" стали конституційні подання народних депутатів України про відповідність Конституції України (конституційність) Указу Президента України "Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою" від 15 січня 2000 року.

Ухвалою Колегії суддів Конституційного Суду України з конституційних подань та звернень від 18 лютого 2000 року відповідно до статті 58 Закону України "Про Конституційний Суд України" зазначені конституційні подання були об'єднані в одне конституційне провадження у справі щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України "Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою" від 15 січня 2000 року.

Підставою для розгляду справи є наявність спірних питань стосовно відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України "Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою" від 15 січня 2000 року.

Заслухавши суддів-доповідачів Євграфова П.Б. і Корнієнка М.І., пояснення Сіренка В.Ф., Кушніра О.Д., Крючкова Г.К., Головатого С.П., Кармазіна Ю.А., Підпалова Л.В., Стичинського Б.С., Носова В.В., Селіванова А.О., Ставнійчук М.І., Алсуф'єва В.В., Григор'єва В.В. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

1. Указ Президента України "Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою" від 15 січня 2000 року N 65/2000 (далі - Указ) видано на вимогу більш як трьох мільйонів громадян України, засвідчену в установленому порядку Протоколом Центральної виборчої комісії від 15 січня 2000 року "Про загальні підсумки збирання підписів громадян України під вимогою проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою". Метою цього референдуму є з'ясування позиції громадян України щодо ряду актуальних питань, а також внесення у зв'язку з цим відповідних змін до Основного Закону України.

Згідно з Указом (стаття 1) проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою проголошено на неділю 16 квітня 2000 року. На референдум виносяться такі питання (стаття 2):

1) "Чи висловлюєтеся Ви за недовіру Верховній Раді України XIV скликання і внесення у зв'язку з цим доповнення до частини другої статті 90 Конституції України такого змісту:

"а також у разі висловлення недовіри Верховній Раді України на всеукраїнському референдумі, що дає підстави Президентові України для розпуску Верховної Ради України?";

2) "Чи підтримуєте Ви пропозиції про доповнення статті 90 Конституції України новою третьою частиною такого змісту:

"Президент України може також достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо Верховна Рада України протягом одного місяця не змогла сформувати постійно діючу парламентську більшість або у разі незатвердження нею протягом трьох місяців підготовленого і поданого в установленому порядку Кабінетом Міністрів України Державного бюджету України",

яка б установлювала додаткові підстави для розпуску Президентом України Верховної Ради України, та відповідне доповнення пункту 8 частини першої статті 106 Конституції України словами:

"та в інших випадках, передбачених Конституцією України ?";

3) "Чи згодні Ви з необхідністю обмеження депутатської недоторканності народних депутатів України і вилученням у зв'язку з цим частини третьої статті 80 Конституції України:

"Народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані?";

4) "Чи згодні Ви із зменшенням загальної кількості народних депутатів України з 450 до 300 і пов'язаною з цим заміною у частині першій статті 76 Конституції України слів "чотириста п'ятдесят" на слово "триста", а також внесенням відповідних змін до виборчого законодавства?";

5) "Чи підтримуєте Ви необхідність формування двопалатного парламенту в Україні, одна з палат якого представляла б інтереси регіонів України і сприяла б їх реалізації, та внесення відповідних змін до Конституції України і виборчого законодавства?";

6) "Чи згодні Ви з тим, що Конституція України має прийматися всеукраїнським референдумом?".

В Указі (статті 3, 4, 5, 6, 7) також встановлюється форма бюлетеня для таємного голосування на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою, надаються відповідні доручення Кабінету Міністрів України та Центральній виборчій комісії щодо забезпечення фінансування підготовки та проведення референдуму, центральним органам виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям.

2. Суб'єкти права на конституційне подання - 103 і 108 народних депутатів України - звернулися до Конституційного Суду України з клопотанням визнати таким, що не відповідає Конституції України, зокрема положенням її статей 8, 19, 72, 85, 92, 147, пункту 1 розділу XV "Перехідні положення", Указ Президента України "Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою" від 15 січня 2000 року.

У конституційних поданнях народних депутатів України, виступах представників суб'єктів права на конституційне подання наголошується, що Указ не відповідає Конституції України, тому що:

- відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Інститут проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою на відміну від передбаченого статтею 13 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" інституту призначення всеукраїнського референдуму на вимогу громадян України є принципово новим видом референдуму, організація та порядок проведення якого не визначені зазначеним Законом, що унеможливлює проведення такого референдуму;

- всеукраїнським референдумом за народною ініціативою безпосередньо не можуть вноситися зміни до Конституції України, оскільки це суперечило б її розділу XIII "Внесення змін до Конституції України";

- Конституція України не містить положень про консультативні референдуми. Проте в пунктах 5, 6 статті 2 Указу сформульовані питання, які становлять предмет консультативного референдуму, тоді як положення пунктів 1, 2, 3, 4 цієї ж статті є предметом зобов'язального (імперативного) референдуму;

- питання, які згідно з Указом мають бути включені до бюлетенів, не відповідають вимогам щодо проведення референдумів, оскільки деякі з них охоплюють два і більше самостійних питань, що істотно може вплинути на вільне волевиявлення громадян під час голосування.

3. У листах, які надійшли від Президента України до Конституційного Суду України, а також у поясненнях представників Президента України на пленарному засіданні Суду висловлено протилежну позицію щодо суті всеукраїнського референдуму за народною ініціативою. Основний зміст цієї позиції такий:

- Конституція України не запровадила нового виду референдуму, а лише надала Президентові України повноваження проголошувати всеукраїнський референдум за народною ініціативою, яке раніше здійснювала Верховна Рада України відповідно до Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 3 липня 1991 року;

- проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою гарантується статтею 72 Конституції України. Проголосити цей референдум - конституційний обов'язок Президента України як глави держави і гаранта додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина (стаття 102, пункт 6 статті 106 Конституції України);

- Конституція України, Закон України "Про Центральну виборчу комісію", Закон України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" в частині, що не суперечить Конституції України, інші закони створюють достатню правову базу для проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою;

- право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами. Тому предметом всеукраїнського референдуму за народною ініціативою може бути будь-яке питання, за винятком тих, що передбачені статтею 74 Конституції України;

- воля народу, що буде виявлена на всеукраїнському референдумі, проголошеному Президентом України за народною ініціативою, не може мати дорадчого характеру. Тому в разі підтримки народом положень, які включені до пунктів 1, 2, 3, 4 статті 2 Указу, ці положення мають стати частиною тексту Конституції України;

- питання, викладені в пунктах 5, 6 статті 2 Указу, що стосуються запровадження в Україні двопалатного парламенту та порядку прийняття Конституції України, можуть бути реалізовані в новій Конституції України, яка має бути прийнята всеукраїнським референдумом.

4. Конституційний Суд України, вирішуючи цей спір, виходить з такого:

4.1. Всеукраїнський референдум є однією з форм народного волевиявлення (стаття 69 Конституції України), який призначається Верховною Радою України або Президентом України відповідно до їхніх повноважень, установлених Конституцією України (частина перша статті 72). Зокрема, Верховна Рада України призначає всеукраїнський референдум з питань про зміну території України (стаття 73, пункт 2 частини першої статті 85 Конституції України); Президент України - щодо змін Конституції України відповідно до статті 156 Конституції України (пункт 6 статті 106). Референдум не допускається щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії (стаття 74 Конституції України).

Конституція України також передбачає проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, який проголошує Президент України на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області (частина друга статті 72, пункт 6 статті 106).

З огляду на положення статті 8 Конституції України щодо прямої дії її норм Конституційний Суд України дійшов висновку, що частина друга статті 72 Конституції України встановлює первинну і принципово важливу правову основу для проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою. Цей референдум може бути проведений відповідно до чинного законодавства. Тому положення статей 1, 3, 4, 5, 6, 7 Указу Президента України "Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою" від 15 січня 2000 року є такими, що відповідають Конституції України.

4.2. Згідно з Конституцією України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами (стаття 5).

Внесення змін до Конституції України належить до повноважень Верховної Ради України, які здійснюються в межах і порядку, передбачених розділом XIII Конституції України (пункт 1 частини першої статті 85). Відповідно до статті 156 Конституції України законопроект про внесення змін до розділу I "Загальні засади", розділу III "Вибори. Референдум" і розділу XIII "Внесення змін до Конституції України" подається до Верховної Ради України Президентом України або не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України і, за умови його прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України, затверджується всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України.

Законопроект про внесення змін до Конституції України розглядається Верховною Радою України за наявності позитивного висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157, 158 Конституції України.

Виходячи з цілісності та системного аналізу Конституції України, яка має найвищу юридичну силу (частина друга статті 8), Конституційний Суд України дійшов висновку, що Конституція України при внесенні до неї змін передбачає збалансованість дій Президента України, народних депутатів України, Верховної Ради України при реалізації волі народу як носія суверенітету і єдиного джерела влади в Україні.

Конституція України не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України (стаття 157). У зв'язку з цим Конституційний Суд України вважає необгрунтованою думку, висловлену учасниками конституційного провадження, згідно з якою ні Центральна виборча комісія, ні Президент України, ні інші державні органи не повноважні здійснювати перевірку щодо відповідності Конституції України питань, які пропонуються ініціативними групами громадян для всеукраїнського референдуму за народною ініціативою.

4.3. Аналізуючи питання, які пропонується включити до бюлетенів для таємного голосування на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою 16 квітня 2000 року, Конституційний Суд України дійшов висновку, що питання, сформульовані ініціативними групами громадян і викладені в пунктах 2, 3, 4, 5 статті 2 Указу, відповідно до Конституції України можуть бути винесені на всенародне голосування.

Виходячи з положень статей 69, 72 Конституції України, Конституційний Суд України вважає, що у разі схвалення всеукраїнським референдумом за народною ініціативою питань, викладених у пунктах 2, 3 4, 5 статті 2 Указу, ці питання є обов'язковими для розгляду і прийняття рішень відповідними органами державної влади в порядку, визначеному Конституцією України, зокрема її розділом XIII "Внесення змін до Конституції", та законами України.

4.4. Питання, викладені в пункті 1 ("Чи висловлюєтеся Ви за недовіру Верховній Раді України XIV скликання і внесення у зв'язку з цим доповнення до частини другої статті 90 Конституції України такого змісту: "а також у разі висловлення недовіри Верховній Раді України на всеукраїнському референдумі, що дає підстави Президентові України для розпуску Верховної Ради України?") і пункті 6 ("Чи згодні Ви з тим, що Конституція України має прийматися всеукраїнським референдумом?") статті 2 Указу, суперечать Конституції України, оскільки:

1) чинна Конституція України не передбачає інституту висловлення недовіри на всеукраїнському референдумі, в тому числі проголошеному за народною ініціативою, Верховній Раді України чи будь-яким іншим конституційним органам державної влади як можливої підстави дострокового припинення їх повноважень. Тому винесення на всеукраїнський референдум питання щодо недовіри Верховній Раді України за відсутності названого інституту в Основному Законі України було б порушенням такого конституційного принципу, як здійснення органами державної влади своїх повноважень у межах, встановлених Конституцією України, та принципів правової держави, якою проголошено Україну.

Враховуючи ту обставину, що викладене в пункті 1 статті 2 Указу питання про висловлення недовіри Верховній Раді України XIV скликання за змістом нерозривно пов'язане з пропозицією щодо внесення відповідної зміни до Конституції України, Конституційний Суд України дійшов висновку, що положення пункту 1 статті 2 Указу не відповідають Конституції України повністю;

2) закріплюючи право визначати і змінювати конституційний лад в Україні виключно за народом, Основний Закон України встановив чіткий порядок внесення змін до Конституції України.

Викладене в пункті 6 статті 2 Указу питання виноситься на всеукраїнський референдум без з'ясування волі народу щодо необхідності прийняття нової Конституції України і, отже, ставить під сумнів чинність Основного Закону України, що може призвести до послаблення встановлених ним основ конституційного ладу в Україні, прав і свобод людини і громадянина.

Виходячи з наведеного Конституційний Суд України вважає, що питання, сформульовані в пунктах 1, 6 статті 2 Указу, мають бути визнані такими, що не відповідають Конституції України (неконституційними).

На основі викладеного та керуючись статтями 147, 150, 152 Конституції України, статтями 51, 61, 70, 81 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України

1. Визнати такими, що відповідають Конституції України (є конституційними), положення статті 1, пунктів 2, 3, 4, 5 статті 2, статей 3, 4, 5, 6, 7 Указу Президента України "Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою" від 15 січня 2000 року N 65/2000.

Схвалені всеукраїнським референдумом за народною ініціативою питання, викладені в пунктах 2, 3, 4, 5 статті 2 Указу Президента України "Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою", є обов'язковими для розгляду і прийняття рішень у порядку, визначеному Конституцією України, зокрема її розділом XIII "Внесення змін до Конституції України", та законами України.

2. Визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), такі положення Указу Президента України "Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою" від 15 січня 2000 року N 65/2000:

1) пункту 1 статті 2 Указу, в якому викладено питання: "Чи висловлюєтеся Ви за недовіру Верховній Раді України XIV скликання і внесення у зв'язку з цим доповнення до частини другої статті 90 Конституції України такого змісту: "а також у разі висловлення недовіри Верховній Раді України на всеукраїнському референдумі, що дає підстави Президентові України для розпуску Верховної Ради України?";

2) пункту 6 статті 2 Указу, в якому викладено питання: "Чи згодні Ви з тим, що Конституція України має прийматися всеукраїнським референдумом?".

3. Положення Указу Президента України "Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою", що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

4. Виконання цього Рішення покласти на Президента України, Верховну Раду України, Центральну виборчу комісію.

5. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскарженим.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.