Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Міністерства внутрішніх справ України щодо офіційного тлумачення положення частини другої статті 28 Закону України "Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів" (справа про охорону трудових прав депутатів місцевих рад)

Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:

Скоморохи Віктора Єгоровича - головуючий,

Вознюка Володимира Денисовича,

Євграфова Павла Борисовича,

Іващенка Володимира Івановича,

Козюбри Миколи Івановича,

Корнієнка Миколи Івановича,

Костицького Михайла Васильовича,

Малинникової Людмили Федорівни,

Мироненка Олександра Миколайовича,

Німченка Василя Івановича,

Розенка Віталія Івановича,

Савенка Миколи Дмитровича,

Селівона Миколи Федосовича - суддя-доповідач,

Тимченка Івана Артемовича,

Тихого Володимира Павловича,

Шаповала Володимира Миколайовича,

розглянув на пленарному засіданні справу щодо офіційного тлумачення положення частини другої статті 28 Закону України "Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів" від 4 лютого 1994 року (Відомості Верховної Ради України, 1994, N 24, ст. 180).

Приводом для розгляду справи згідно зі статтями 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання Міністерства внутрішніх справ України.

Підставою для розгляду справи відповідно до статті 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" є практична необхідність у роз'ясненні зазначеної норми, нечітке викладення якої призводить до неоднозначного її застосування судами та іншими органами державної влади.

Заслухавши суддю-доповідача Селівона М.Ф. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

1. Суб'єкт права на конституційне подання - Міністерство внутрішніх справ України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням дати офіційне тлумачення положення частини другої статті 28 Закону України "Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів" (далі - Закон).

Статтею 28 Закону врегульовано питання охорони трудових та інших прав депутатів місцевих рад. Зокрема, частина перша цієї статті встановлює, що "депутат місцевої Ради народних депутатів не може бути з ініціативи адміністрації (власника) підприємства, установи, організації, навчального закладу звільнений з роботи чи від займаної посади, виключений з колгоспу, кооперативу або навчального закладу (крім випадків повної ліквідації підприємства, установи, організації), а також переведений в порядку дисциплінарного стягнення на нижчеоплачувану роботу (посаду) без попереднього погодження з відповідною Радою народних депутатів, а в період між пленарними засіданнями Ради - з головою Ради за попередніми висновками комісії мандатної, з питань депутатської діяльності та етики". Згідно з частиною другою статті 28 "депутат з числа військовослужбовців або інших категорій громадян, служба яких регулюється статутами і положеннями, не може бути з ініціативи командування (адміністрації) звільнений зі служби, понижений у званні чи посаді в порядку дисциплінарного стягнення без попередньої згоди Ради, а в період між пленарними засіданнями Ради - голови Ради за попередніми висновками комісії мандатної, з питань депутатської діяльності та етики".

На думку суб'єкта права на конституційне подання, частина друга статті 28 Закону, що стосується депутатів з числа військовослужбовців або інших категорій громадян, служба яких регулюється статутами і положеннями (в тому числі працівників органів внутрішніх справ), містить певні обмеження, пов'язані з такою службою, а саме щодо надання попередньої згоди відповідною радою, а в період між пленарними засіданнями ради - головою ради за попередніми висновками комісії мандатної, з питань депутатської діяльності та етики на звільнення зі служби, пониження у званні чи на посаді депутата місцевої ради з числа працівників міліції лише у разі застосування до нього цих заходів в порядку дисциплінарного стягнення.

Що ж стосується звільнення таких депутатів місцевих рад зі служби у зв'язку із змінами в організації виробництва і праці, скороченням штатів тощо, то, як вважає суб'єкт права на конституційне подання, попередньої згоди відповідної ради чи голови ради на їх звільнення не потрібно. Мотивується це, зокрема, особливостями "трудових відносин військовослужбовців та інших категорій громадян, які проходять службу, а не працюють на підставі трудового договору", що й зумовило наявність у статті 28 Закону частини другої, яка визначає особливості звільнення депутатів із таких категорій громадян.

2. Наявні у справі матеріали, зокрема пояснення Президента України, Голови Верховної Ради України, містять різне розуміння змісту положення частини другої статті 28 Закону, в тому числі щодо її неконституційності.

Так, Президент України, підтримуючи позицію суб'єкта права на конституційне подання, вказує, що Закон від 4 лютого 1994 року приймався в умовах, коли місцеві ради народних депутатів входили до єдиної системи представницьких органів державної влади та одночасно були місцевими органами державної влади в Україні. Такі функції місцевих рад зумовлювали статус їх депутатів як представників і виборців, і держави. Відповідно до цього частинами першою та другою статті 28 Закону установлено гарантії вищого рівня (порівняно з іншими громадянами) трудових прав депутатів місцевих рад, у тому числі депутатів-військовослужбовців або інших категорій громадян, служба яких регулюється статутами і положеннями.

Місцеві ради, вказує Президент України, вже не виконують функцій органів державної влади. За чинною Конституцією України вони є лише органами місцевого самоврядування. Нова політико-правова природа місцевих рад зумовила відповідне перетворення статусу депутатів місцевих рад у представників інтересів територіальної громади.

Президент України вважає, що оскільки зазначені положення є гарантіями вищого рівня, вони мають встановлюватись виключно Конституцією України. Тому положення частин першої та другої статті 28 Закону суперечать закріпленим статтею 24 Конституції України принципам рівності конституційних прав і свобод громадян, їх рівності перед законом, а отже, є неконституційними.

Натомість Голова Верховної Ради України у поясненні зазначає, що у першій та другій частинах статті 28 Закону застосовано однакові підходи до регламентації порушеного питання, що втілюють принцип рівності прав усіх депутатів місцевих рад. Депутати з числа військовослужбовців або інших категорій громадян, служба яких регулюється статутами і положеннями, не можуть бути звільнені з посади без згоди відповідної ради за будь-яких підстав, у тому числі і в разі скорочення штатів. Тому вимога захистити депутата від порушень його найважливішого права на працю та інших прав - основна ідея норми, що аналізується.

Цю позицію законодавця, на думку Голови Верховної Ради України, ніяк не можна розцінити як таку, що суперечить статті 24 Конституції України, оскільки вона не порушує принципу рівноправності громадян. Так само, як не є порушенням цього принципу встановлення в законі додаткових гарантій захисту життя та здоров'я працівників правоохоронних органів, осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві, виконують свій службовий або громадський обов'язок тощо. У таких та інших аналогічних випадках законодавець передбачає заходи, спрямовані на попередження посягань на права та інтереси цих осіб, враховуючи специфіку їх службової або громадської діяльності, коли загроза вчинення посягань на їх права та інтереси порівняно з іншими громадянами є значно більшою. Регулюючи ці питання при визначенні статусу депутата, Верховна Рада України діяла у повній відповідності з Основним Законом України .

3. Розглядаючи питання офіційного тлумачення частини другої статті 28 Закону, Конституційний Суд України встановив наявність ознак невідповідності Конституції України як її положень, так і пов'язаної з нею частини першої, що відповідно до статті 95 Закону України "Про Конституційний Суд України" дає підстави вирішити у цьому ж провадженні питання щодо їх неконституційності.

4. Відповідно до статті 5 Конституції України народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. З цього конституційного положення у системному взаємозв'язку з положеннями статті 6 Конституції України про те, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, випливає, що органи місцевого самоврядування не є органами державної влади, а місцеве самоврядування слід розглядати як форму здійснення народом влади, яка визнається і гарантується в Україні (стаття 7 Конституції України).Конституція України (стаття 140) визначає місцеве самоврядування як право територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Такому конституційному змісту інституту місцевого самоврядування властиві принаймні дві найважливіші ознаки. Це - самостійність територіальної громади, органів місцевого самоврядування у вирішенні певного кола питань і те, що предметами відання місцевого самоврядування є не будь-які питання суспільного життя, а питання саме місцевого значення, тобто такі, які пов'язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад. Перелік таких питань визначено у Конституції України та Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року.

5. На думку Конституційного Суду України, питання кадрової політики, службової кар'єри, оцінки виконання працівником своїх функцій на відповідному підприємстві, в установі та організації, в державному органі, які змушена розглядати рада при наданні (ненаданні) попередньої згоди відповідно до частин першої та другої статті 28 Закону, не є питаннями місцевого значення у розумінні статті 140 Конституції України. Це насамперед стосується діяльності органів та установ, на які згідно зі статтями 3 і 17 Конституції України покладається виконання загальнодержавних функцій щодо забезпечення прав і свобод людини, оборони України, захисту її суверенітету, територіальної цілісності і недоторканності, державної безпеки тощо. За таких обставин має місце перетин організаційно відокремлених сфер діяльності - місцевого самоврядування та державного управління, а також втручання органів місцевого самоврядування у двосторонні відносини між роботодавцем і найманим працівником, начальником і підлеглим.

Конституційний Суд України констатує, що на час прийняття Закону4 лютого 1994 року місцеві ради відповідно до Конституції (Основного Закону) України 1978 року входили до єдиної системи представницьких органів державної влади, що визначило як їх функції, так і статус депутатів таких рад, в тому числі і гарантії трудових прав депутатів, закріплених у частинах першій та другій статті 28 зазначеного Закону. За чинною Конституцією Україниполітико-правову природу місцевих рад принципово змінено: вони не є органами державної влади, а представницькими органами місцевого самоврядування, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Тому передбачений у частинах першій та другій статті 28 Закону спосіб забезпечення трудових прав працівників, які обрані депутатами місцевих рад, не відповідає суті місцевого самоврядування, визначеній у статті 140 Конституції України.

Крім того, надання відповідною місцевою радою попередньої згоди на звільнення депутата цієї ради з роботи, від займаної посади, зі служби чи на накладення на нього дисциплінарного стягнення містить ознаки попередньої перевірки радою законності дій адміністрації (власника) підприємства, установи, організації, командування військової частини щодо свого працівника (службовця), що є перебиранням функцій суду, тоді як стаття 124 Конституції України прямо встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється виключно судами. Делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускається.

6. Вирішуючи питання щодо неконституційності положень частин першої та другої статті 28 Закону, Конституційний Суд України виходить також з того, що Конституцією України Верховна Рада України (пункти 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 24, 25, 35 частини першої статті 85), Президент України (пункти 10, 11, 12, 13, 14, 17 частини першої статті 106, стаття 118) наділені повноваженнями щодо призначення та звільнення певних посадових осіб, які не позбавлені права мати представницький мандат депутата місцевої ради. Проте Конституція України не передбачає для звільнення таких посадових осіб одержання попередньої згоди на це відповідної місцевої ради.

7. Виходячи з викладеного Конституційний Суд України дійшов висновку, що положення частин першої та другої статті 28 Закону України "Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів" не відповідають статтям 85, 106, 118, 124, 140 Конституції України, є неконституційними.

Разом з тим Конституційний Суд України зазначає, що таким висновком не ущемлюються трудові права працівників, які обрані депутатами місцевих рад і здійснюють депутатські повноваження не пориваючи з виробничою чи службовою діяльністю. Їх права, як і права інших громадян, на рівних умовах захищаються у судовому порядку. Конституція України (стаття 55) кожному гарантує право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

На основі викладеного та керуючись статтями 85, 106, 118, 124, 140, 147, 150, 152 Конституції України, статтями 51, 61, 63, 65, 95 Закону України "Про Конституційний Суд України" Конституційний Суд України

1. Визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними) положення частин першої та другої статті 28 Закону України "Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів", за якими:

- "депутат місцевої Ради народних депутатів не може бути з ініціативи адміністрації (власника) підприємства, установи, організації, навчального закладу звільнений з роботи чи від займаної посади, виключений з колгоспу, кооперативу або навчального закладу (крім випадків повної ліквідації підприємства, установи, організації), а також переведений в порядку дисциплінарного стягнення на нижчеоплачувану роботу (посаду) без попереднього погодження з відповідною Радою народних депутатів, а в період між пленарними засіданнями Ради - з головою Ради за попередніми висновками комісії мандатної, з питань депутатської діяльності та етики";

- "депутат з числа військовослужбовців або інших категорій громадян, служба яких регулюється статутами і положеннями, не може бути з ініціативи командування (адміністрації) звільнений зі служби, понижений у званні чи посаді в порядку дисциплінарного стягнення без попередньої згоди Ради, а в період між пленарними засіданнями Ради - голови Ради за попередніми висновками комісії мандатної, з питань депутатської діяльності та етики".

2. Положення частин першої та другої статті 28 Закону України "Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів", що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

3. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскарженим.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.