Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 45 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про електроенергетику" (справа про електроенергетику)

Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:

Скоморохи Віктора Єгоровича - головуючий,

Вознюка Володимира Денисовича,

Євграфова Павла Борисовича,

Козюбри Миколи Івановича,

Корнієнка Миколи Івановича,

Костицького Михайла Васильовича,

Малинникової Людмили Федорівни,

Мироненка Олександра Миколайовича,

Розенка Віталія Івановича - суддя-доповідач,

Савенка Миколи Дмитровича,

Селівона Миколи Федосовича,

Тимченка Івана Артемовича,

Тихого Володимира Павловича,

Чубар Людмили Пантеліївни,

Шаповала Володимира Миколайовича,

за участю Лавриновича Олександра Володимировича - представника суб'єкта права на конституційне подання, народного депутата України; Селіванова Анатолія Олександровича - Постійного представника Верховної Ради України в Конституційному Суді України; Носова Владислава Васильовича - Постійного представника Президента України в Конституційному Суді України; залучених до участі у розгляді справи: представника Президента України Котка Василя Григоровича - члена Національної комісії регулювання електроенергетики України; представників Кабінету Міністрів України Сакви Юрія Вікторовича - заступника Міністра палива та енергетики України, Гончарової Любові Григорівни - члена Національної комісії регулювання електроенергетики України,

розглянув на пленарному засіданні справу щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про електроенергетику" від 22 червня 2000 року N 1821-III (Відомості Верховної Ради України, 2000 р., N 38, ст. 321).

Приводом для розгляду справи згідно зі статтями 39, 40 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання 45 народних депутатів України.

Підставою для розгляду справи відповідно до статей 71, 82 Закону України "Про Конституційний Суд України" є наявність спірних питань щодо конституційності Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про електроенергетику".

Заслухавши суддю-доповідача Розенка В.І., пояснення Лавриновича О.В., Селіванова А.О., Носова В.В., Котка В.Г., Сакви Ю.В., Гончарової Л.Г. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

1. Верховна Рада України 22 червня 2000 року прийняла Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про електроенергетику" N 1821-III (далі - Закон), яким, зокрема, доповнено Закон України "Про електроенергетику" від 16 жовтня 1997 року N 575/97-ВР статтею 15-1 щодо порядку розрахунків на оптовому ринку електричної енергії, а також покладено на Рахункову палату контроль за проведенням таких розрахунків.

Народні депутати України звернулися до Конституційного Суду України з клопотанням визнати зазначений Закон неконституційним, оскільки вважають, що деякі його положення і процедура ухвалення суперечать Конституції України. На обґрунтування своєї позиції вони наводять такі докази.

Статтею 15-1 Закону України "Про електроенергетику" визначено порядок внесення грошових коштів за спожиту електричну енергію виключно на відкриті в установах уповноваженого банку розподільчі рахунки енергопостачальників - "Обленерго". Після цього обслуговуючі банки спрямовують накопичені кошти учасникам оптового ринку електроенергії без участі "Обленерго", позбавляючи таким чином їх як суб'єктів підприємницької діяльності "права розпоряджатися своєю власністю, що суперечить частині першій статті 41 та частині четвертій статті 13 Конституції України".

У конституційному поданні далі зазначається:

- не відповідає частині шостій статті 41 Конституції України встановлений частиною другою статті 15-1 Закону України "Про електроенергетику" "позасудовий порядок конфіскації коштів постачальників електроенергії" шляхом вилучення їх до Державного бюджету України як санкція за порушення порядку розрахунків за електроенергію;

- Закон, поклавши на Рахункову палату контроль за розрахунками на енергоринку, надав їй не передбачені Конституцією України повноваження;

- Верховна Рада України всупереч встановленій її Регламентом процедурі ухвалила Закон впродовж одного пленарного засідання як у першому читанні, так і в цілому, що мало наслідком порушення частини першої статті 93 Конституції України.

2. Позиція авторів конституційного подання заперечується у письмовому поясненні Голови Верховної Ради України. В ньому зазначається, що оскільки електроенергія є специфічним товаром, який виробляється і споживається одночасно, її слід розглядати як спільну власність усіх учасників енергоринку. Кожний з них має право лише на частину прибутку від своєї діяльності з виробництва, розподілу або постачання електроенергії. Тобто акумульовані на розподільчих рахунках кошти не є власністю будь-якого окремого суб'єкта відносин. Правомочність щодо розпорядження певною часткою грошей настає лише після перерахування їх з розподільчого на відповідний поточний рахунок, у тому числі і на рахунок "Обленерго".

Голова Верховної Ради України не вважає позасудовою конфіскацією майна передбачену Законом можливість вилучення до Державного бюджету України коштів у разі перерахування їх споживачами електроенергії на інші, не розподільчі рахунки, оскільки у статті 15-1 Закону України "Про електроенергетику" визначено лише вид санкції, а не спосіб її застосування.

У поясненні стверджується, що Рахункова палата правомочна контролювати розрахунки за електроенергію, тому що при цьому використовується певна частина коштів Державного бюджету України.

Щодо процедури прийняття парламентом Закону зазначено, що вона проходила відповідно до Регламенту Верховної Ради України, який передбачає можливість розгляду і ухвалення законів упродовж одного пленарного засідання.

Аналогічну з позицією Голови Верховної Ради України точку зору стосовно права власності суб'єктів енергоринку висловили Кабінет Міністрів України, Рада національної безпеки і оборони України, Міністерство палива та енергетики України, Державний комітет України з енергозбереження, Національна комісія регулювання електроенергетики України (НКРЕ), Державне підприємство "Енергоринок" (ДПЕ), Національний банк України. У своїх інформаціях вони навели відповідні аргументи.

По-перше, стаття 13 Конституції України зобов'язує державу забезпечувати соціальну спрямованість економіки в інтересах як людини, так і суспільства, що має особливе значення для електроенергетичної галузі, оскільки електрична енергія споживається в усіх сферах економіки та населенням. Зміни до Закону України "Про електроенергетику" мають саме таке соціальне спрямування і тому не суперечать конституційним вимогам.

По-друге, в частині першій статті 41 Конституції України сформульовано загальні правомочності власника щодо належного йому майна. Правовий же режим власності відповідно до пункту 7 частини першої статті 92 Конституції України визначає Закон України "Про власність" та інші законодавчі акти, одним з яких є оспорюваний Закон. Встановлений ним порядок проходження коштів через розподільчі рахунки в установах уповноваженого банку є обов'язковою умовою договору між суб'єктами правовідносин і підставою купівлі-продажу та постачання енергії. Отже, йдеться про законодавче врегулювання договірних відносин, яке створює рівні умови господарювання для всіх учасників енергоринку.

У своїх виступах Селіванов А.О., Носов В.В., Котко В.Г., Саква Ю.В., Гончарова Л.Г. наголошували, що електроенергія - це надзвичайно важливий товар, який має велику суспільну та соціальну значимість. Однак в останні роки електроенергетична галузь економіки охоплена глибокою платіжною кризою, потерпає від гострої нестачі обігових коштів, незадовільного технічного стану основних виробничих потужностей. Ці небезпечні явища спричинили серйозні перебої в електропостачанні сфери промисловості, медичних, дитячих установ, населення, загрожували розвалом єдиної енергосистеми України. Саме з метою збереження енергетичного потенціалу країни у Законі було закріплено механізми збирання, своєчасного та адресного перерахування платежів, запроваджено відповідальність суб'єктів енергоринку за невиконання договірних зобов'язань. В результаті енергопостачальні компанії значно поліпшили збут електроенергії, що дало змогу збільшити грошові надходження на розподільчі рахунки і зменшити заборгованість із заробітної плати колективам енергогенеруючих підприємств та шахтарям.

3. Проведений Конституційним Судом України порівняльно-правовий аналіз відповідних норм Конституції України, положень Закону та інших нормативно-правових актів стосовно ініційованих у конституційному поданні питань дає підстави зробити такі висновки.

3.1. Щодо твердження суб'єкта конституційного подання про порушення статтею 15-1 Закону України "Про електроенергетику" передбаченого частиною четвертою статті 13 та частиною першою статті 41 Конституції України права суб'єктів підприємницької діяльності розпоряджатися своєю власністю Конституційний Суд України зазначає, що Конституція України як головне джерело національної правової системи є також базою поточного законодавства. Вона надає можливість урегулювання певних суспільних відносин на рівні законів, які конкретизують закріплені в Основному Законі положення.

За Конституцією України держава визначає та рівним чином захищає усі форми власності. Кожна з них може мати свої особливості, пов'язані із законодавчо визначеними умовами та підставами виникнення або припинення права власності.

Так, у статті 41 Конституції України, на яку посилаються автори конституційного подання, не лише проголошено право кожного володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, а й зазначено, що воно набувається у встановленому законом порядку. Тобто право власності виникає лише за наявності певних юридичних фактів та за умови формування правового статусу конкретного власника, надання йому юридично забезпеченої можливості діяти у передбачених законом межах.

Разом з тим власність гарантує не лише права власників, а й зобов'язує, покладає на них певні обов'язки. Саме про це йдеться у статтях 13 і 41 Конституції України, відповідно до яких використання власності не може завдавати шкоди людині, правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства. Отже, для реалізації закріпленого в Конституції України права власності потрібні галузеві закони, які встановлюють конкретні норми використання власником належного йому майна з урахуванням інтересів усіх суб'єктів правовідносин.

Викладена позиція кореспондується з ратифікованою Україною у 1997 році Конвенцією про захист прав людини та основних свобод 1950 року, якою державам-учасницям дозволено за допомогою національного закону використовувати певні регулюючі механізми користування об'єктами права власності відповідно до суспільних потреб, внутрішньої соціальної та економічної політики. У статті 1 Першого протоколу до Конвенції йдеться про те, що "ніхто не може бути позбавлений свого майна інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом або загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які, на її думку, є необхідними для здійснення контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів".

Оскільки електроенергетика має стратегічне значення для стабільного функціонування економіки держави, засади організації та експлуатації енергосистем відповідно до пункту 5 частини першої статті 92 Конституції України визначаються виключно законом, яким сьогодні є Закон України "Про електроенергетику". Він окреслює правові, економічні та організаційні основи функціонування комплексу підприємств, що мають статус юридичних осіб та здійснюють виробничу, розподільчу, іншу діяльність з метою отримання прибутку на енергоринку. Тому юридична природа прав суб'єктів господарювання у цій сфері базується на загальній концепції договірних засад, закладеній у цивільному законодавстві.

Основні питання спільного користування електроенергією на підставах, умовах та в межах, визначених Законом України "Про електроенергетику", врегульовують, зокрема, Договір між членами оптового ринку електроенергії від 15 листопада 1996 року, який не має зафіксованого строку дії, Правила енергоринку та ряд інших додатків до Договору, що є невід'ємною його частиною.

Особливістю функціонування об'єднаної енергетичної системи є безперервність процесу виробництва, накопичення, розподілу і споживання електричної енергії, що вимагає збалансованих, синхронних дій, централізованого диспетчерського управління та єдиного системного обліку електроенергії на всіх стадіях виробничого процесу. З огляду на це Національна комісія регулювання електроенергетики України встановлює алгоритм, тобто порядок розподілу уповноваженим банком коштів, отриманих за електричну енергію, а Державне підприємство "Енергоринок" готує щодобові звіти про фінансові розрахунки для усіх членів оптового ринку. У разі виникнення стосовно платежів спірних питань їх можуть вирішувати такі внутрішні, функціонально адаптовані до специфіки енергетичної галузі структури, як постійно діюча відомча Арбітражна комісія, Рада оптового ринку, загальні щорічні або позачергові збори суб'єктів Договору, НКРЕ, що мають повноваження і юридичні ресурси. В разі необхідності будь-який суб'єкт таких відносин може захистити свої інтереси також у судовому порядку. Ці майнові відносини є, по суті, складовою частиною особливих виробничих відносин.

Для вирішення проблеми розподілу ресурсів енергоринку Законом створено тимчасовий механізм. В його основі - уповноважений банк та розподільчі рахунки, які відкривають в установах уповноваженого банку як регіональний ("Обленерго"), так і оптовий (ДПЕ) постачальники електроенергії. Такі рахунки призначені виключно для акумулювання коштів, отриманих за електроенергію, та подальшого розподілу їх між учасниками оптового ринку. Згідно із встановленим Законом порядком "Обленерго" перераховує ці кошти, окрім належної їм частки, тільки на розподільчий рахунок ДПЕ, після чого вони спрямовуються на поточні рахунки енергогенеруючих компаній та інших суб'єктів підприємницької діяльності.

Законом визначено також правовий статус уповноваженого банку, яким Кабінет Міністрів України визначив Промінвестбанк. Виходячи з аналізу функцій уповноваженого банку, є підстави стверджувати, що він неправомочний на власний розсуд користуватися та розпоряджатися майном учасників Договору і не стає суб'єктом права власності, здійснюючи операції з їхніми коштами. Ці правомочності залишаються за юридичними особами, які діють на енергоринку, оскільки кошти надалі перебувають в їхньому володінні і вони не втрачають можливості визначати юридичну і фактичну долю належної їм частки.

Уповноважений банк лише зобов'язаний у встановлений термін - двічі на добу, згідно з алгоритмом НКРЕ, передавати на поточні рахунки суб'єктів енергоринку гроші у пропорціях відповідно до обсягів фактично виробленої, переданої та спожитої електроенергії.

Аналогічної позиції щодо правової природи відносин, які виникають у цій сфері економіки, дотримується і Вищий господарський суд України. З метою однакового і правильного вирішення спорів він звертає увагу господарських судів на те, що споживання енергії можливе лише на підставі договору з енергопостачальником. Будь-яке правопорушення в цій галузі тягне за собою встановлену законодавством відповідальність, зокрема цивільну. Той чи інший суб'єкт має право звернутися з вимогою про поновлення порушених прав на загальних підставах, визначених главою 40 Цивільного кодексу Української РСР, статтею 27 Закону України "Про підприємства в Україні" та іншими законодавчими актами. Наголошується також, що розподільчі рахунки мають особливий, цільовий статус. На них не може звертатися стягнення за зобов'язаннями учасників оптового ринку електроенергії, а операції на цих рахунках не підлягають зупиненню.

Конституційний Суд України зазначає, що правова сутність статей 13 і 41 Конституції України полягає у проголошенні рівних можливостей володіння, користування і розпорядження власністю та гарантіях держави щодо забезпечення захисту цих прав.

У Законі ж ідеться про конкретних суб'єктів підприємництва та їхні договірні відносини, які регулюються нормами зобов'язального права. Запроваджений порядок грошових взаєморозрахунків на енергоринку з використанням розподільчих рахунків в установах уповноваженого банку не порушив механізмів функціонування електроенергетики та правову модель господарських відносин. Здійснення банківських операцій у такий спосіб скеровує фінансову схему та правила розрахунків за електроенергію на адресне призначення коштів. При цьому об'єктивно визначені та взаємопогоджені частки доходу кожного суб'єкта відносин не змінюються і не вибувають із володіння власника. Тому Конституційний Суд України вважає, що припис статті 15-1 Закону України "Про електроенергетику" щодо внесення споживачами плати за продану їм електроенергію виключно на розподільчий рахунок постачальника в уповноваженому банку не суперечить частині четвертій статті 13 та частині першій статті 41 Конституції України.

3.2. Конституційний Суд України проаналізував підстави ототожнення авторами подання санкції за порушення правил розрахунків на енергоринку з позасудовою конфіскацією майна (частина друга статті 15-1 Закону).

Питання конституційного змісту інституту конфіскації вже було предметом розгляду Конституційним Судом України. В Ухвалі N 10-у/99 від 20 квітня 1999 року констатовано, що частиною шостою статті 41 Конституції України встановлено імператив, за яким конфіскація може бути здійснена виключно за рішенням суду.

Відповідно до Закону України "Про електроенергетику" політика держави у цій галузі економіки базується на принципі державного регулювання, зокрема, шляхом формування тарифів, здійснення контролю за діяльністю та встановлення відповідальності суб'єктів відносин за порушення правил оптового ринку електроенергії. Проявом регулюючої ролі держави і є передбачена частиною другою статті 15-1 Закону санкція за несвоєчасне повернення коштів споживачів електроенергії, перерахованих споживачами не на розподільчі рахунки.

Однак процедура реалізації цієї санкції в оспорюваному Законі не визначена. За повідомленням державних органів виконавчої влади, які діють у галузі електроенергетики, відсутня і правозастосовча практика.

Отже, Конституційний Суд України дійшов висновку про відсутність у Законі відповідного процесуального врегулювання нововведеного порядку розрахунків на енергоринку.

3.3. Проблема дотримання парламентських процедур та наслідків їх порушення, про що йдеться в конституційному поданні, неодноразово досліджувалася Конституційним Судом України (Рішення від 3 грудня 1998 року N 17-рп/98 у справі про утворення фракцій у Верховній Раді України; Ухвала від 27 червня 2000 року N 2-уп/2000 у справі щодо "визнання неконституційними актів, прийнятих на засіданні частини народних депутатів України у приміщенні "Українського дому" 21 січня та 1 лютого 2000 року).

Стосовно цього питання Конституційний Суд України констатував, що згідно зі статтею 152 Конституції України закони та інші правові акти визнаються неконституційними, якщо було порушено встановлену Конституцією України процедуру їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Ця умова стосується і парламенту, порядок роботи якого визначається законом про регламент Верховної Ради України (стаття 82 Конституції України. Суб'єкт права на конституційне подання не навів правового обґрунтування щодо порушення конституційної процедури розгляду, ухвалення Закону та набрання ним чинності. Твердження авторів конституційного подання про те, що недотримання Верховною Радою України Регламенту при прийнятті Закону призвело до порушення частини першої статті 93 Конституції України, є безпідставним, оскільки ця норма визначає коло суб'єктів законодавчої ініціативи і не стосується проблеми передбачених Конституцією України парламентських процедур.

3.4. У Рішенні від 23 грудня 1997 року N 7-зп (справа про Рахункову палату) Конституційний Суд України визначився стосовно питання повноважень Рахункової палати, про що йдеться у конституційному поданні. Ці повноваження обмежені лише тією стороною діяльності будь-яких суб'єктів підприємництва та господарювання, яка пов'язана з використанням коштів Державного бюджету. Серед споживачів - платників за електроенергію більшість становлять юридичні особи та організації, які вносять плату тільки за рахунок доходів, одержаних від господарської та підприємницької діяльності.

Отже, надання Рахунковій палаті права контролю за використанням коштів енергоринку, які перебувають поза межами Державного бюджету України, змінює конституційне встановлене призначення цього органу спеціальної компетенції і тому не відповідає визначеній статтею 98 Конституції України сфері застосування її повноважень.

На підставі викладеного та керуючись статтями 147, 150, 152, 153 Конституції України, статтями 45, 51, 61, 63 Закону України "Про Конституційний Суд України" та параграфом 51 Регламенту Конституційного Суду України, Конституційний Суд України

1. Визнати таким, що відповідає Конституції України (є конституційним) положення статті 15-1 Закону України "Про електроенергетику" (в редакції Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про електроенергетику" від 22 червня 2000 року N 1821-III в частині встановленого порядку розрахунків на оптовому ринку електроенергії через розподільчі рахунки в уповноваженому банку.

2. Визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) пункт 4 розділу II "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про електроенергетику", яким Рахункова палата уповноважена здійснювати контроль розрахунків за електричну енергію, у частині коштів, які не є складовою Державного бюджету України.

3. Припинити конституційне провадження у справі щодо відповідності Конституції України положень частини другої статті 15-1 Закону України "Про електроенергетику" (в редакції Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про електроенергетику", за яким у разі перерахування споживачами коштів за електричну енергію не на розподільчі рахунки отримувачі повинні повернути їх у триденний термін, а при неповерненні ці кошти підлягають вилученню до Державного бюджету України як санкція за вчинене правопорушення.

4. Положення пункту 4 розділу II "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про електроенергетику", яке визнано неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

5. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскарженим.

6. Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.