Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України про офіційне тлумачення положень частини третьої статті 53 Конституції України "держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах" (справа про доступність і безоплатність освіти)

Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:

Селівона Миколи Федосовича - головуючий,

Вознюка Володимира Денисовича,

Євграфова Павла Борисовича,

Іващенка Володимира Івановича,

Костицького Михайла Васильовича,

Малинникової Людмили Федорівни - суддя-доповідач,

Мироненка Олександра Миколайовича,

Німченка Василя Івановича,

Пшеничного Валерія Григоровича,

Розенка Віталія Івановича,

Савенка Миколи Дмитровича,

Скоморохи Віктора Єгоровича,

Тихого Володимира Павловича,

Ткачука Павла Миколайовича,

Чубар Людмили Пантеліївни,

Шаповала Володимира Миколайовича,

за участю представника суб'єкта права на конституційне подання Рудьковського Миколи Миколайовича - народного депутата України; залучених до участі у розгляді справи представників: від Верховної Ради України - Устенка Олександра Андрійовича, народного депутата України, голови підкомітету Комітету Верховної Ради України з питань науки і освіти; Селіванова Анатолія Олександровича, Постійного представника Верховної Ради України в Конституційному Суді України; від Президента України - Носова Владислава Васильовича, Постійного представника Президента України в Конституційному Суді України; від Кабінету Міністрів України - Богомолова Анатолія Григоровича, Степка Михайла Филимоновича, Огнев'юка Віктора Олександровича, заступників Міністра освіти і науки України, Воробйова Віктора Анатолійовича, начальника Управління фінансів освіти, науки та культури Департаменту зведеного бюджету Міністерства фінансів України, Горбунової Лідії Миколаївни, заступника Міністра юстиції України; від Міністерства освіти і науки України - Свириденка Анатолія Михайловича, начальника Юридичного відділу Міністерства освіти і науки України,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням 50 народних депутатів України про офіційне тлумачення положень частини третьої статті 53 Конституції України "держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах".

Приводом для розгляду справи відповідно до статті 39 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання народних депутатів України.

Підставою для розгляду справи згідно зі статтею 93 Закону України "Про Конституційний Суд України" є практична необхідність в офіційній інтерпретації зазначених положень частини третьої статті 53 Конституції України.

Заслухавши суддю-доповідача Малинникову Л.Ф., пояснення Рудьковського М.М., Устенка О.А., Селіванова А.О., Носова В.В., Богомолова А.Г., Огнев'юка В.О., Степка М.Ф., Воробйова В.А., Горбунової Л.М., Свириденка А.М. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

1. Суб'єкт права на конституційне подання - 50 народних депутатів України - звернувся до Конституційного Суду України з клопотанням про офіційне тлумачення положень частини третьої статті 53 Конституції України щодо забезпечення доступності і безоплатності дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах.

У конституційному поданні, по-перше, наголошується, що хоча прийом дітей у дошкільні навчальні заклади проводиться за бажанням батьків або осіб, які їх замінюють (стаття 34 Закону України "Про освіту"), це не звільняє державу від зобов'язання "забезпечити обов'язкову початкову освіту", оскільки міжнародні акти "гарантують права дітей на дошкільну освіту".

Крім того, народні депутати України стверджують, що недостатнє державне фінансування та скорочення у зв'язку з цим мережі державних і комунальних дошкільних освітніх закладів призвело до того, що громадяни, не маючи можливості влаштувати дітей у ці заклади через їх недостатню кількість у певному населеному пункті, водночас не спроможні оплатити дошкільну освіту в закладах іншої форми власності.

По-друге, народні депутати України просять роз'яснити, чи включає гарантована частиною третьою статті 53 Конституції України безоплатність повної загальної середньої освіти в державних і комунальних навчальних закладах "обов'язок держави фінансувати витрати на забезпечення процесу навчання".

По-третє, суб'єкт права на конституційне подання зазначає, що "частина третя статті 53 Конституції України не передбачає виключень з конституційного права на безоплатне здобуття вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах", тому звертається за роз'ясненням, чи "обсяг безоплатної вищої освіти (на конкурсній основі) обмежується виключно обсягом державного замовлення" або ж "чи є пріоритетним для державних і комунальних навчальних закладів забезпечення права громадян безоплатно здобувати вищу освіту."

2. Президент України у листі до Конституційного Суду України зазначив, що держава забезпечує здобуття безоплатної освіти лише у дошкільних та загальноосвітніх навчальних закладах державної і комунальної форм власності. У навчальних закладах інших форм власності держава забезпечує розвиток освіти не шляхом їх фінансування, а засобами державного управління, які визначені у законодавстві про освіту.

Президент України вважає, що положення частини третьої статті 53 Конституції України, яке стосується вищої освіти, та положення частини четвертої цієї статті про конкурсну основу її здобуття слід розглядати з урахуванням положень частини другої статті 43, частини другої статті 95 Конституції України, тобто безоплатне здобуття вищої освіти за рахунок державних коштів здійснюється "лише для суспільних потреб, які визначаються обсягом державного замовлення на підготовку фахівців".

На думку Голови Верховної Ради України, державні гарантії доступності і безоплатності освіти у державних і комунальних навчальних закладах визначаються переважно фінансово-економічною спроможністю держави, проте бюджетні асигнування на освіту держава зобов'язана забезпечувати у розмірі не менше 10 відсотків національного доходу.

Держава і територіальна громада, як зазначається у листі Голови Верховної Ради України до Конституційного Суду України, зобов'язані забезпечити фінансування дошкільних та загальноосвітніх навчальних закладів як їх власники. Разом з тим законодавством України не заборонено залучення державними і комунальними закладами освіти додаткових джерел фінансування, зокрема, за надання додаткових освітніх послуг. Такий же обов'язок щодо фінансування цих навчальних закладів лежить на власниках, які самостійно повинні вирішувати питання їх реорганізації та фінансування, у тому числі дошкільних навчальних закладів, створених колишніми державними підприємствами та організаціями.

Голова Верховної Ради України звернув увагу на те, "що метою здобуття вищої освіти в Україні є забезпечення потреб суспільства і держави у кваліфікованих фахівцях", а також, що "вищі навчальні заклади можуть здійснювати прийом студентів та слухачів у межах чисельності, обумовленої ліцензією, з оплатою вартості навчання на договірній основі".

Комітет Верховної Ради України з питань науки і освіти, Комітет Верховної Ради України з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин стверджують, що обсяг безоплатної вищої освіти в навчальних закладах державної і комунальної форм власності (на конкурсній основі в межах ліцензованого обсягу) регулюється державним замовленням і фінансується за рахунок коштів державного та місцевого бюджетів. Положення частин другої, третьої статті 53 Конституції України не покладають на державу обов'язку фінансування навчальних закладів інших форм власності.

Позиція Кабінету Міністрів України, Міністерства юстиції України, Міністерства освіти і науки України, Міністерства фінансів України полягає в тому, що національним законодавством України реалізовано положення Конституції України щодо забезпечення доступності і безоплатності всіх видів освіти у державних і комунальних навчальних закладах. Забезпечення фінансування зазначених у частині третій статті 53 Конституції України видів освіти здійснюється за відповідними державними стандартами і нормативами за рахунок бюджетних асигнувань.

3. На пленарному засіданні Конституційного Суду України Рудьковський М.М. підтримав викладені у конституційному поданні доводи і звернув увагу на неповноту правового забезпечення фінансування та розвитку освіти, що має наслідком звуження змісту і обсягу конституційного права на її здобуття.

Устенко О.А. висловив позицію Комітету Верховної Ради України з питань науки і освіти, наголосивши на тому, що доступність освіти держава забезпечує як фінансуванням державних і комунальних навчальних закладів, так і за допомогою залучення різноманітних передбачених законом коштів, фондів тощо.

Носов В.В. і Селіванов А.О свої виступи закцентували на аргументах, викладених відповідно у листах Президента України і Голови Верховної Ради України.

Богомолов А.Г., Огнев'юк В.О., Степко М.Ф., Воробйов В.А., Горбунова Л.М., Свириденко А.М. підтримали позицію Кабінету Міністрів України, Міністерства освіти і науки України, інших залучених до участі у розгляді справи центральних органів виконавчої влади, звернувши увагу, зокрема, на те, що вища освіта, на їх думку, має забезпечити як соціальну, пов'язану з розвитком особистості, так і економічну функції держави, що визначається процесом виробництва, підготовкою кваліфікованої робочої сили і наукових кадрів для потреб держави і суспільства в цілому.

4. Вирішуючи справу про офіційне тлумачення положень частини третьої статті 53 Конституції України щодо забезпечення державою доступності і безоплатності освіти в державних і комунальних навчальних закладах, Конституційний Суд України виходить з того, що Україна є демократичною, соціальною, правовою державою, в якій людина визнається найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, головним обов'язком якої є утвердження і забезпечення прав і свобод людини (статті 1, 3 Конституції України.

4.1 Освіта визнається однією з пріоритетних сфер соціально-економічного, духовного та культурного розвитку суспільства.

Право на освіту - це право людини на здобуття певного обсягу знань, культурних навичок, професійної орієнтації, які необхідні для нормальної життєдіяльності в умовах сучасного суспільства. Освіта - це цілеспрямований процес виховання і навчання з метою набуття встановлених державою освітніх рівнів.

За положеннями статті 53 Конституції України право на освіту гарантовано кожному (частина перша); держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах (частина третя). Право на освіту гарантується кожній людині на принципах рівності, визначених статтею 24 Конституції України. Визнання права кожної людини на освіту відповідає, зокрема, Загальній декларації прав людини ( стаття 26) , Міжнародному пакту про економічні, соціальні та культурні права ( стаття 13) .

Освіта в Україні здійснюється згідно з законами України ( "Про освіту", "Про дошкільну освіту", "Про загальну середню освіту", "Про професійно-технічну освіту", "Про вищу освіту" тощо), іншими нормативно-правовими актами, якими, зокрема, вирішуються питання створення мережі навчальних закладів освіти, їх фінансування, оплати праці та встановлення державних соціальних гарантій і пільг для працівників цих закладів.

4.2 Розглядаючи порушені у конституційному поданні питання, Конституційний Суд України вважає, що при тлумаченні терміна "доступність" стосовно освіти в державних і комунальних навчальних закладах слід виходити із граматичного визначення слова "доступність" як "доступ для всіх отримати, користуватись, придбати щось", "відповідність силам, здібностям, можливостям кого-небудь".

Системний аналіз положень Конституції України, в яких вживається термін "доступність", дає підстави для висновку, що поняття "доступність освіти" у частині третій статті 53 Конституції України означає створення державою можливостей для реалізації права людини на освіту. При цьому необхідно зазначити, що доступність дошкільної і загальної середньої освіти є гарантією права кожного на здобуття такої освіти, якому кореспондує обов'язок держави забезпечити реалізацію цього права. Доступність вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах полягає у створенні державою відповідних умов для їх функціонування і розвитку, за яких особа змогла б реалізувати своє право на здобуття вищої освіти на основі конкурсного відбору, з урахуванням своїх здібностей та інтересів у вільному виборі типу вищого навчального закладу, напряму підготовки і спеціальності, профілю навчання.

Таким чином, виходячи із змісту поняття "доступність", яке вживається у положеннях Основного Закону України, відповідних законах про освіту, інших нормативно-правових актах, Конституційний Суд України вважає, що доступність освіти за конституційно-правовим смислом необхідно розуміти так, що нікому не може бути відмовлено у праві на освіту, і держава має створити можливості реалізувати це право.

4.3 Аналізуючи положення статей Основного Закону України, де вживається термін "безоплатність", а також виходячи з тлумачення цього терміна в Рішенні Конституційного Суду України від 29 травня 2002 року N 10-рп/2002 (справа про безоплатну медичну допомогу) Конституційний Суд України дійшов висновку, що "безоплатність" зазначених у положеннях частини третьої статті 53 Конституції України рівнів освіти у державних і комунальних навчальних закладах слід розуміти як можливість здобуття освіти у цих закладах без оплати, тобто без внесення плати у будь-якій формі за освітні послуги, відповідно до державного стандарту в межах тих видів освіти, безоплатність яких визначена у цих положеннях. Забезпечення безоплатності освіти на всіх рівнях є однією з гарантій її доступності.

Безоплатність здобуття громадянами освіти забезпечується фінансуванням навчальних закладів цих форм власності за рахунок державних і місцевих бюджетних асигнувань згідно з визначеними законами та іншими правовими актами нормативами їх фінансового і матеріально-технічного забезпечення, що, однак, не виключає можливості фінансування галузі освіти за рахунок розвитку позабюджетних механізмів залучення додаткових коштів, як це визначено законодавством про освіту.

5. Стосовно порушеного у конституційному поданні питання про застосування положень статті 53 Конституції України, за якими держава має забезпечити доступність і безоплатність здобуття дошкільної освіти, зокрема щодо влаштування дітей у дошкільні навчальні заклади державної і комунальної форм власності, Конституційний Суд України виходить з такого.

Аналіз положень статей Конституції України (статті 51, 52, 53) та прийнятих на їх реалізацію законів України про освіту свідчить, що хоча відповідно до Закону України "Про освіту" прийом дітей у дошкільні навчальні заклади проводиться за бажанням батьків або осіб, які їх замінюють (частина друга статті 34), тобто за вибором ними типу дошкільного навчального закладу чи форми навчання, це, проте, не обмежує права дітей на освіту і не ставить здобуття дошкільної освіти в залежність від бажання батьків. Як передбачено частиною першою статті 8 Закону України "Про дошкільну освіту", сім'я зобов'язана сприяти здобуттю дитиною освіти у дошкільних та інших навчальних закладах або забезпечити дошкільну освіту в сім'ї відповідно до вимог Базового компонента дошкільної освіти.

Відповідно до статті 18 Закону України "Про дошкільну освіту" та статті 14 Закону України "Про освіту" на органи управління системою дошкільної освіти держава покладає, зокрема, ведення обліку дітей дошкільного віку та контроль за виконанням вимог щодо їх навчання. В Україні функціонує система безперервної освіти, обов'язковою первинною складовою частиною якої є дошкільна освіта. Громадяни мають рівні права на її здобуття у дошкільних навчальних закладах незалежно від підпорядкування, типів і форми власності, а також у сім'ї (статті 4, 9 Закону України "Про дошкільну освіту".

Щодо порушеного у конституційному поданні питання про збереження мережі дошкільних навчальних закладів, у тому числі недержавних і некомунальних, за рахунок коштів державного і місцевого бюджетів, то, як вважає Конституційний Суд України, забезпечення доступності та безоплатності дошкільної освіти покладено на державу лише щодо навчальних закладів державної і комунальної форм власності (частина третя статті 53 Конституції України. Відповідно до частини другої статті 3 Закону України "Про дошкільну освіту" держава тільки сприяє розвиткові та збереженню мережі дошкільних навчальних закладів інших форм власності.

Тому частиною шостою статті 16 зазначеного Закону забороняється безпідставна ліквідація дошкільних навчальних закладів лише державної і комунальної форм власності. Реорганізація або ліквідація діючих комунальних дошкільних навчальних закладів, у тому числі створених колишніми сільськогосподарськими колективними та державними господарствами (несільськогосподарськими підприємствами, організаціями), допускається лише у випадках і в порядку, визначених цим Законом.

Фінансування дошкільної освіти залежить від форми власності дошкільного навчального закладу, обов'язок фінансування якого покладається на власника (засновника). Стосовно дошкільних навчальних закладів інших, ніж державної і комунальної, форм власності рішення про ліквідацію приймається засновником (власником) за погодженням з відповідним органом виконавчої влади з питань освіти.

6. У контексті положень статті 53 Конституції України, які передбачають обов'язковість повної загальної середньої освіти (частина друга), забезпечення доступності і безоплатності повної загальної середньої освіти покладає на державу обов'язок створити умови для безоплатного здобуття такої освіти в державних і комунальних навчальних закладах (частина третя). На виконання зазначених положень Конституції України обов'язковою основною складовою безперервної освіти визнано загальну середню освіту (частина друга статті 3 Закону України "Про загальну середню освіту".

Для забезпечення реалізації права кожного на обов'язкову повну загальну середню освіту та створення для цього належних умов держава сформувала систему загальної середньої освіти (стаття 4 Закону України "Про загальну середню освіту").

Нормативи матеріально-технічного та фінансового забезпечення загальноосвітніх навчальних закладів затверджуються Кабінетом Міністрів України згідно з Державним стандартом загальної середньої освіти. Матеріально-технічна база цих закладів фінансується за рахунок коштів їх засновників (власників). Фінансування за визначеними нормативами, зміцнення матеріальної бази державних і комунальних загальноосвітніх навчальних закладів передбачають покриття витрат на навчально-виховний процес за рахунок коштів відповідних бюджетів згідно з державними стандартами освіти.

Конституційний Суд України у Рішенні від 21 листопада 2002 року N 18-рп/2002 (справа про безоплатне користування шкільними підручниками), виклавши свою позицію щодо фінансування витрат на забезпечення загальноосвітніх закладів засобами навчання та навчальним обладнанням, зазначив, що обов'язок створити умови для здобуття повної загальної середньої освіти в державних і комунальних навчальних закладах Конституцією України покладено на державу.

Виходячи з того, що безоплатність і доступність повної загальної середньої освіти в державних і комунальних навчальних закладах пов'язані з її обов'язковістю, держава повинна фінансувати у повному обсязі процес навчання учнів в межах Державного стандарту загальної середньої освіти.

7. Конституційний Суд України вважає, що положення статті 53 Конституції України про забезпечення державою безоплатності вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах необхідно розглядати у контексті гарантованого Основним Законом України права на освіту та доступу громадян України до її здобуття в цих навчальних закладах на конкурсній основі. За змістом положень цієї статті здобуття вищої освіти не є обов'язковим. У Рішенні Конституційного Суду України від 21 листопада 2002 року N 18-рп/2002 саме з обов'язковістю повної загальної середньої освіти пов'язана її безоплатність.

На виконання положень статті 23 Конституції України, якими гарантується право людини на вільний розвиток своєї особистості, та частини третьої статті 53 Конституції України у законах України про освіту закріплено право на вільний вибір форми здобуття вищої освіти, виду вищого навчального закладу, напряму підготовки і спеціальності. Реалізація права громадян на безоплатне здобуття вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах здійснюється на конкурсній основі (частина четверта статті 53 Конституції України.

За Конституцією України (частина друга статті 43) держава створює умови для підготовки кадрів за основними напрямами відповідно до суспільних потреб, на задоволення яких виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які бюджетні видатки держави (частина друга статті 95). Виходячи з суспільних потреб та розмірів бюджетних призначень, визначених у законі про Державний бюджет України, формується державне замовлення на підготовку фахівців з вищою освітою за напрямами і спеціальностями відповідних освітньо-кваліфікаційних рівнів. Тому обсяги фінансування вищих державних і комунальних навчальних закладів за рахунок бюджетних коштів пов'язані передусім з підготовкою такої кількості фахівців з вищою освітою, яка визначається щорічно у державному замовленні.

Проте здобуття освіти в цих закладах не може обмежуватись лише обсягом державного замовлення, фінансовою основою якого є бюджетні кошти. Підготовка фахівців з вищою освітою за напрямами і спеціальностями відповідних освітньо-кваліфікаційних рівнів у вищих навчальних закладах державної і комунальної форм власності може здійснюватися також за рахунок інших джерел фінансування, не заборонених законом, що є додатковим засобом здобуття і забезпечення права на вищу освіту. У законодавстві України визначено, що понад установлений обсяг, який фінансується за рахунок бюджетних коштів, вищі навчальні заклади можуть здійснювати прийом студентів у межах чисельності, обумовленої ліцензією, з оплатою вартості навчання на договірній основі.

Отже, безоплатність вищої освіти (безоплатність навчання) в державних і комунальних навчальних закладах зобов'язує державу створити відповідні можливості, за яких громадянин України на рівних конкурсних умовах (частина четверта статті 53 Конституції України може здобути без внесення плати у будь-якій формі вищу освіту в межах обсягу потрібних державі та суспільству фахівців.

На підставі викладеного та керуючись статтями 147, 150 Конституції України, статтями 63, 67, 69 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України

1. В аспекті конституційного подання положення частини третьої статті 53 Конституції України "держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах" у контексті частин першої, другої, четвертої зазначеної статті необхідно розуміти так:

- доступність освіти як конституційна гарантія реалізації права на освіту на принципах рівності, визначених статтею 24 Конституції України, означає, що нікому не може бути відмовлено у праві на освіту, і держава має створити можливості для реалізації цього права;

- безоплатність освіти як конституційна гарантія реалізації права на освіту означає можливість здобуття освіти в державних і комунальних навчальних закладах без внесення плати у будь-якій формі за освітні послуги визначених законодавством рівня, змісту, обсягу і в межах тих видів освіти, безоплатність яких передбачена частиною третьою статті 53 Конституції України.

Виходячи з положень частин другої, третьої статті 53 Конституції України, за якими повна загальна середня освіта є обов'язковою і безоплатною, витрати на забезпечення навчально-виховного процесу в державних і комунальних загальноосвітніх навчальних закладах здійснюються на нормативній основі за рахунок коштів відповідних бюджетів у повному обсязі.

Безоплатність вищої освіти означає, що громадянин має право здобути її відповідно до стандартів вищої освіти без внесення плати в державних і комунальних навчальних закладах на конкурсній основі (частина четверта статі 53 Конституції України в межах обсягу підготовки фахівців для загальносуспільних потреб (державного замовлення).

2. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.