Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Постанови Верховної Ради України "Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України" (справа про утворення фракцій у Верховній Раді України)

(справа про утворення фракцій у Верховній Раді України)

Конституційний Суд України у складі суддів Конституційного Суду України:

Тимченка Івана Артемовича - головуючий,

Вознюка Володимира Денисовича,

Євграфова Павла Борисовича - суддя-доповідач,

Козюбри Миколи Івановича,

Корнієнка Миколи Івановича,

Костицького Михайла Васильовича,

Малинникової Людмили Федорівни,

Мартиненка Петра Федоровича,

Мироненка Олександра Миколайовича,

Німченка Василя Івановича,

Розенка Віталія Івановича,

Савенка Миколи Дмитровича,

Скоморохи Віктора Єгоровича,

Тихого Володимира Павловича,

Чубар Людмили Пантеліївни,

Шаповала Володимира Миколайовича,

Яценка Станіслава Сергійовича

за участю представників суб'єкта права на конституційне подання Осташа Ігоря Івановича, Ромовської Зорислави Василівни, Сироти Михайла Дмитровича - народних депутатів України, залучених до участі у розгляді справи представників Верховної Ради України Ємця Олександра Івановича - народного депутата України, Селіванова Анатолія Олександровича - завідувача відділу зв'язків з органами правосуддя Секретаріату Верховної Ради України, Бандурки Олександра Марковича - народного депутата України,

розглянув на пленарному засіданні справу за конституційним поданням народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Постанови Верховної Ради України "Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України" від 13 травня 1998 року N 7-XIV.

Приводом для розгляду справи згідно зі статтею 39 Закону України "Про Конституційний Суд України" стало конституційне подання 51 народного депутата України щодо неконституційності Постанови Верховної Ради України "Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України" від 13 травня 1998 року.

Підставою для розгляду справи відповідно до статей 71 та 75 Закону України "Про Конституційний Суд України" є наявність спору щодо відповідності Конституції України (конституційності) Постанови Верховної Ради України "Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України" від 13 травня 1998 року.

Заслухавши суддю-доповідача Євграфова П.Б., пояснення Ромовської З.В., Сироти М.Д., Осташа І.І., Ємця О.І., Селіванова А.О., Бандурки О.М. та дослідивши матеріали справи, Конституційний Суд України

1. Верховна Рада України 13 травня 1998 року прийняла Постанову "Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України", відповідно до якої частину першу статті 4.2.1 Регламенту Верховної Ради України було викладено в такій редакції: "Депутатські фракції у Верховній Раді України утворюються виключно депутатами на основі політичних партій та блоків політичних партій, що подолали чотиривідсотковий бар'єр на виборах до Верховної Ради України 29 березня 1998 року, за умови, що до складу кожної з фракцій входить не менш як 14 народних депутатів України".

Суб'єкт права на конституційне подання - народні депутати України - вважає, що зазначена Постанова Верховної Ради України не відповідає Конституції України, оскільки її зміст істотно обмежує права і свободи народних депутатів України, зокрема передбачене статтею 15 Закону України "Про статус народного депутата України" Їх право об'єднуватися в депутатські групи (фракції), а також здійснення цього права у Верховній Раді України в порядку і за умов, визначених статтями 4.2.3, 4.2.4, 4.2.5 Регламенту Верховної Ради України.

Як зазначається у конституційному поданні, в попередній редакції статті 4.2.1 Регламенту Верховної Ради України встановлювалось, що депутатські групи формуються як на партійній, так і на позапартійній основі. Саме такі засади, на думку автора подання, забезпечували рівність правового статусу усіх народних депутатів України, гарантували їм добровільність та можливість вільного волевиявлення щодо вступу до депутатських груп і фракцій чи утримання від цього.

Постанова Верховної Ради України "Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України", як вважають народні депутати України, позбавила депутатські групи наданих їм прав.

Можливість утворення фракцій у Верховній Раді України лише на основі політичних партій та виборчих блоків партій, списки кандидатів у народні депутати України яких отримали чотири або більше чотирьох відсотків голосів виборців, що взяли участь у виборах до Верховної Ради України 29 березня 1998 року, на їх думку, є дискримінацією щодо інших політичних партій та блоків політичних партій, оскільки тепер за Постановою вони такого права не мають.

Відсутність права позапартійних народних депутатів України, обраних в одномандатних виборчих округах, об'єднуватися у депутатські групи, змушує їх вступати до фракцій, утворених лише на основі політичних партій та виборчих блоків партій, що подолали чотиривідсотковий бар'єр на виборах до Верховної Ради України 29 березня 1998 року. Тому суб'єкт права на конституційне подання вважає, що наведені положення зазначеної Постанови Верховної Ради України є такими, що суперечать частинам четвертій та п'ятій статті 36 Конституції України.

У поясненні Голови Верховної Ради України до Конституційного Суду України щодо відповідності Конституції України Постанови Верховної Ради України "Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України" стверджується, що за змістом зазначена Постанова повинна відповідати вимогам, передбаченим частиною другою статті 19 Конституції України та Регламенту Верховної Ради України, який визначено таким, що має силу закону (стаття 1.0.2 Регламенту).

2. У Конституції України не міститься понять "депутатська група" і "депутатська фракція". Право народних депутатів України об'єднуватися в депутатські групи (фракції) передбачено статтею 15 Закону України "Про статус народного депутата України" (в редакції Закону України "Про внесення змін і доповнень до Закону України "Про статус народного депутата України" від 7 липня 1995 року N 276/95-ВР), відповідно до якої порядок утворення та особливості діяльності депутатських груп (фракцій) у Верховній Раді України визначаються Регламентом Верховної Ради України та іншими законодавчими актами України, що регулюють депутатську діяльність. Порядок утворення та діяльності депутатських груп (фракцій) у Верховній Раді України було врегульовано Регламентом Верховної Ради України (глава 4.2. "Групи (фракції) народних депутатів України") від 27 липня 1994 року N 129/94-ВР.

До прийняття 13 травня 1998 року Верховною Радою України Постанови "Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України" частина перша статті 4.2.1 Регламенту надавала народним депутатам України право добровільно об'єднуватися у депутатські групи (фракції), визначала засади утворення депутатських груп як на партійній, так і на позапартійній основі. Зокрема, депутатські групи, сформовані на основі партійної належності депутатів, називалися фракціями, а сформовані на позапартійній основі - об'єднували депутатів, які поділяли однакові або схожі погляди з питань державного і соціально-економічного розвитку. За Регламентом депутатські групи і фракції мали рівні права та гарантії їх здійснення у Верховній Раді України (статті 4.2.3, 4.2.4, 4.2.5 Регламенту).

3. Відповідно до Конституції України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5 Конституції України). Конституційний Суд України виходить з того, що Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні (стаття 75 Конституції України), діяльність якого передусім спрямована на забезпечення народного представництва, прийняття законів та здійснення інших повноважень відповідно до Конституції України (статті 85).

Конституційний склад Верховної Ради України - чотириста п'ятдесят народних депутатів України, які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки (частина перша статті 76 Конституції України) за змішаною (мажоритарно-пропорційною) системою (частина перша статті 1 Закону України "Про вибори народних депутатів України"). З них 225 обирається в одномандатних виборчих округах на основі відносної більшості, а 225 - за списками кандидатів у народні депутати України від політичних партій, виборчих блоків партій на основі пропорційного представництва (частина друга статті 1 зазначеного Закону). Через вибори, зокрема до Верховної Ради України, здійснюється народне волевиявлення (стаття 69 Конституції України).

Таким чином, усі народні депутати України, обрані як в багатомандатному загальнодержавному, так і в одномандатних виборчих округах, є повноважними представниками Українського народу у Верховній Раді України, відповідальними перед ним і покликаними виражати та захищати його інтереси (Рішення Конституційного Суду України від 7 липня 1998 року N 11-рп/98 у справі за конституційним поданням Президента України щодо офіційного тлумачення частин другої і третьої статті 84 та частин другої і четвертої статті 94 Конституції України). І у здійсненні своїх депутатських повноважень, в тому числі у Верховній Раді України, вони мають рівні права, які не можуть бути обмежені за належність чи неналежність до будь-яких депутатських груп (фракцій). Гарантії держави щодо свободи політичної діяльності, не забороненої Конституцією і законами України (частина четверта статті 15 Конституції України), поширюються і на народних депутатів України.

Однак з прийняттям Постанови Верховної Ради України "Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України" фракції у Верховній Раді України можуть утворюватися лише на основі політичних партій та виборчих блоків партій, списки кандидатів у народні депутати України яких отримали чотири або більше чотирьох відсотків голосів виборців (частина шоста статті 42 Закону України "Про вибори народних депутатів України"), що взяли участь у голосуванні на виборах до Верховної Ради України 29 березня 1998 року.

Конституційний Суд України вбачає, що такі засади утворення фракцій у Верховній Раді України є обмеженням прав народних депутатів України об'єднуватися у фракції і на інших засадах, а не лише на основі політичних партій і виборчих блоків партій, списки кандидатів у народні депутати України яких отримали не менше чотирьох відсотків голосів виборців, що взяли участь у голосуванні на виборах до Верховної Ради України 29 березня 1998 року. Зокрема, саме такого права фактично була позбавлена частина народних депутатів України, обраних в одномандатних виборчих округах.

Конституційний Суд України, вирішуючи спір у справі про вибори народних депутатів України, визнав неконституційними положення Закону України "Про вибори народних депутатів України" щодо встановлення нерівних правових можливостей для участі політичних партій у виборах народних депутатів України (частина перша статті 22, пункт 2 частини першої статті 25), які суперечили положенням частин другої та п'ятої статті 36 Конституції України (підпункти 5.2, 5.3 пункту 5 Рішення Конституційного Суду України від 26 лютого N 1-рп/98.

Діяльність Верховної Ради України є. невід'ємною складовою частиною суспільного життя в Україні і має грунтуватися на засадах політичної, економічної та ідеологічної багатоманітності (частина перша статті 15 Конституції України).

Виходячи з наведеного Конституційний Суд України вважає, що положення Постанови Верховної Ради України "Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України" від 13 травня 1998 року, за яким фракції у Верховній Раді України утворюються лише на основі тих політичних партій та виборчих блоків партій, списки кандидатів яких отримали чотири або більше чотирьох відсотків голосів виборців, що взяли участь у голосуванні на виборах до Верховної Ради України 29 березня 1998 року, має бути визнано таким, що не відповідає Конституції України (неконституційним).

Разом з тим встановлення порядку організації та діяльності фракцій у парламенті, визначення їх кількісного складу, завдань, функцій, цілей тощо є передусім питаннями політичної доцільності, які повинні вирішуватися Верховною Радою України на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

4. У конституційному поданні також стверджується, що Постанову "Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України" необхідно визнати неконституційною повністю, оскільки організація і порядок діяльності Верховної Ради України за Конституцією України визначаються виключно законами України, в тому числі законом про регламент Верховної Ради України (частина п'ята статті 82, пункт 21 частини першої статті 92 Конституції України). На думку народних депутатів України, приймаючи цю Постанову, Верховна Рада України порушила законодавчу процедуру її розгляду, тому що за статтею 1.0.2 Регламенту Верховної Ради України останній визначається як такий, що "має силу закону".

Виходячи з цього та згідно зі статтею 6.8.1 Регламенту, суб'єкт права на конституційне подання вважає, що "внесення змін і доповнень до закону здійснюється шляхом прийняття відповідного закону за процедурою трьох читань", а також наголошує на тому, що рішення Верховної Ради України (крім процедурних) приймаються лише з питань, внесених до порядку денного засідання Верховної Ради України (стаття 3.1.1 Регламенту). У разі порушення цієї вимоги прийняте рішення є недійсним. Питання про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України до порядку денного Верховної Ради України 13 травня 1998 року не вносилося.

Прийнятою Постановою "Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України", як зазначається у конституційному поданні, було порушено положення пункту 3 частини другої статті 88 Конституції України, згідно з яким акти, прийняті Верховною Радою України, підписує Голова Верховної Ради України. А Постанова від 13 травня 1998 року N 7-XIV була підписана Президією першої сесії Верховної Ради України.

5. Конституційний Суд України виходить з того, що визначення Регламенту Верховної Ради України від 27 липня 1994 року як такого, що "має силу закону", не є тотожним поняттю "закон" як форми нормативно-правового акта, що приймається Верховною Радою України відповідно до встановленої Конституцією України законодавчої процедури (статті 84, 93, 94). За Конституцією України таким правовим актом має бути закон України про регламент Верховної Ради України (частина п'ята статті 82).

Регламент Верховної Ради України від 27 липня 1994 року як нормативно-правовий акт не є законом України. Про це свідчать постанови Верховної Ради України, якими вносились зміни до Регламенту (зокрема, Постанови "Про внесення зміни до статті 6.10.2 Регламенту Верховної Ради України" від 2 липня 1997 року N 410/97-ВР, "Про внесення зміни до статті 6.2.2 Регламенту Верховної Ради України" від 5 березня 1998 року N 180/98-ВР, "Про внесення змін до статті 4.2.3 Регламенту Верховної Ради України" від 14 липня 1998 року N 42-XIV та інші). Проте зміни до законів України вносяться відповідними законами і за встановленою Конституцією України процедурою їх розгляду, ухвалення і набрання чинності (статті 84, 93, 94 Конституції України). Тому наведені у конституційному поданні мотиви щодо порушення Верховною Радою України законодавчої процедури під час прийняття Постанови "Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України" є необгрунтованими.

6. Зазначений Регламент Верховної Ради України відповідно до пункту 1 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України є чинним у частині, що не суперечить Конституції України.

Конституційний Суд України вважає, що після набуття чинності Конституцією України (стаття 160 Конституції України) питання щодо організації і порядку діяльності Верховної Ради України, а також статусу народних депутатів України Верховна Рада України повинна вирішувати виключно законами України (пункт 21 частини першої статті 92), зокрема законом про регламент Верховної Ради України.

Конституція України, за винятком деяких питань, зокрема, щодо відкриття першого засідання Верховної Ради України нового скликання найстарішим за віком народним депутатом України (частина четверта статті 82 Конституції України), складання народними депутатами України перед вступом на посаду присяги (стаття 79 Конституції України), визначення терміну скликання першої сесії Верховної Ради України (стаття 82 Конституції України), не врегульовує інших питань організаційного характеру, рішення з яких Верховна Рада України може приймати до обрання Голови Верховної Ради України. Ці питання визначаються порядком роботи Верховної Ради України, який має бути встановлений саме законом про регламент Верховної Ради України (частина п'ята статті 82, частина третя статті 88 Конституції України). Такий закон Верховна Рада України поки що не прийняла. З огляду на це Постановою Верховної Ради України "Про Регламент Верховної Ради України" від 3 вересня 1996 року N 346/96-ВР встановлено, що Верховна Рада України до набрання чинності законом про регламент Верховної Ради України здійснює свою діяльність відповідно до Конституції України і тих положень Регламенту Верховної Ради України від 27 липня 1994 року, що не суперечать Конституції України.

На основі викладеного і керуючись статтями 147, 150, 152 Конституції України, статтями 51, 61, 63, 70, 73 Закону України "Про Конституційний Суд України", Конституційний Суд України

1. Визнати таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення Постанови Верховної Ради України "Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України" від 13 травня 1998 року N 7-XIV, за яким фракції у Верховній Раді України утворюються народними депутатами України лише "на основі політичних партій та блоків політичних партій, що подолали чотиривідсотковий бар'єр на виборах до Верховної Ради України 29 березня 1998 року".

2. Положення Постанови Верховної Ради України "Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України" від 13 травня 1998 року, що визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення цього Рішення.

3. Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскарженим.

Рішення Конституційного Суду України підлягає опублікуванню у "Віснику Конституційного Суду України" та в інших офіційних виданнях України.