Про оскарження окремих нормативно-правових актів Міністерства освіти та науки України, Міністерства юстиції України

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого, судді - Усенка В.Г., суддів: Зайцева М.П., Романчук О.М., при секретарі - Літоміній Н.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги прокуратури м. Києва, Міністерства освіти та науки України, Міністерства юстиції України на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 23 вересня 2009 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Міністерства освіти та науки України, Міністерства юстиції України про визнання дій, пов'язаних з прийняттям окремих нормативно-правових актів протиправними, визнання незаконними та скасування їх,

У січні 2009 року ОСОБА_2 (далі - Позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Міністерства освіти та науки України, Міністерства юстиції України (далі - Відповідача), в якому просив визнати дії, пов'язані з прийняттям окремих нормативно-правових актів, протиправними, визнати незаконними та скасувати їх.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 23 вересня 2009 року позовні вимоги задоволено повністю.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, відповідачі звернулись з апеляційними скаргами, в яких просять скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні адміністративного позову.

Апеляційна скарга мотивована тим, що прийняте судом першої інстанції рішення з неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи, та з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Заперечень на апеляційну скаргу до суду не надходило.

Заслухавши сторони, що з'явились у судове засідання, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів знаходить, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, виходячи з наступного.

Відповідно до ст. 202 КАС України підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є зокрема, порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.

Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ (ч. 1 ст. 2 КАС України) .

Відповідно до ст. 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин у адміністративній справі, підтверджених такими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Судом першої інстанції встановлено, що позовні вимоги підлягають задоволенню з наступних підстав.

З матеріалів справи вбачається, що загальнообов'язкове зовнішнє незалежне оцінювання навчальних досягнень усіх вступників до вищих навчальних закладів, запроваджене оскаржуваними актами МОН України, безумовно спричиняється до надання випускникам навчальних закладів системи загальної середньої освіти поточного року і фахівцям із визначених наказом МОН України предметів зовнішнього незалежного оцінювання, переваги по відношенню до інших категорій вступників до вищих навчальних закладів під час проходження зовнішнього незалежного оцінювання і відповідно прийому до вищих навчальних закладів України і доступу до вищої освіти. У такий спосіб обмежується право на вищу освіту і доступ до вищої освіти осіб, що належать до таких інших категорій вступників до вищих навчальних закладів.

Крім того, оскаржувані акти Міністерства освіти і науки України з запровадження загальнообов'язкового зовнішнього незалежного оцінювання навчальних досягнень усіх вступників до вищих навчальних закладів у формі тестування лише з української мови та літератури, історії України, математики, біології, фізики, хімії, географії, однієї з іноземних мов (за вибором) - англійської, німецької, французької, іспанської і позбавлення вищих навчальних закладів права здійснювати вступні випробування з будь-яких дисциплін спричиняють зменшення змісту та обсягу права позивача здобути вищу освіту за обраним ним напрямом "Право" і спеціальністю "Правознавство", порівняно із змістом та обсягом права на здобуття вищої освіти осіб, що обрали інші напрями і спеціальності: "Українська мова та література", "Історія України", "Математика", "Біологія", "Фізика", "Хімія", "Географія", "Іноземні мови" тощо.

Таким чином, суд першої інстанції прийшов до висновку, що за чинним законодавством включно із оскаржуваними актами МОН України загальнообов'язкове зовнішнє незалежне оцінювання навчальних досягнень вступників до вищих навчальних закладів не є складовою конкурсу (конкурсного відбору), або наявності загальної середньої освіти як умов здійснення права особи на вищу освіту і доступ до вищої освіти. Натомість, зовнішнє незалежне оцінювання навчальних досягнень вступників до вищих навчальних закладів є окремою умовою здійснення цього права і одночасно обмеженням існуючого права особи і громадянина України на вищу освіту і доступ до неї, таким, що звужує його зміст і обсяг відразу за кількома новими ознаками: необхідністю проходження зовнішнього незалежного оцінювання навчальних досягнень з визначених загальноосвітніх предметів, наявністю результату зовнішнього незалежного оцінювання навчальних досягнень у вигляді певної кількості балів з певних предметів, засвідченого сертифікатом Українського центру оцінювання якості освіти.

Таким чином, колегія суддів суду першої інстанції дійшла висновку, що загальнообов'язкове зовнішнє незалежне оцінювання навчальних досягнень вступників до вищих навчальних закладів України як обмеження, що звужує зміст та обсяг права особи і громадянина на вищу освіту, було вперше запроваджено саме оскаржуваними актами МОН України.

Колегія суду апеляційної інстанції не погоджується з такою позицією суду першої інстанції, зважаючи на наступне.

Статтею 17 Закону України "Про вищу освіту" визначено, що Кабінет Міністрів України через систему органів виконавчої влади здійснює державну політику в галузі вищої освіти, організує розроблення та здійснення відповідних загальнодержавних та інших програм, у межах своїх повноважень видає нормативно-правові акти з питань вищої освіти, забезпечує контроль за виконанням законодавства про вищу освіту.

Відповідно до пункту 1 Положення про Міністерство освіти і науки України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.12.2006 N 1757, Міністерство освіти і науки України (МОН) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади із забезпечення реалізації державної політики у сфері освіти, наукової, науково-технічної, інноваційної діяльності та інтелектуальної власності.

Запровадження в Україні зовнішнього незалежного оцінювання навчальних досягнень вступників до вищих навчальних закладів передбачено Указами Президента України від 04.07.2005 N 1013/2005 "Про невідкладні заходи щодо забезпечення функціонування та розвитку освіти в Україні", від 20.03.2008 N 244/2008 "Про додаткові заходи щодо підвищення якості освіти в Україні", постановами Кабінету Міністрів України від 25.08.2004 N 1095 "Деякі питання запровадження зовнішнього незалежного оцінювання та моніторингу якості освіти" та від 31.12.2005 N 1312 "Про невідкладні заходи щодо запровадження зовнішнього незалежного оцінювання та моніторингу якості освіти".

Таким чином, оскаржувані накази Міністерства освіти і науки України були видані на виконання вимог зазначених актів та не потребували додаткового обговорення.

Отже, колегія не погоджується з судом першої інстанції, що Відповідачами не спростовано твердження позивача про неопублікування та неоприлюднення проектів оскаржуваних наказів завчасно, до набрання ними чинності. У зв'язку з чим він, як зацікавлена особа, представник громадськості не мав можливості висловити свою думку, взявши участь у процесі прийняття управлінського рішення що вплинуло на його права.

В постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України від 06.03.2008 N 2 "Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ" та в роз'ясненні президії Вищого арбітражного суду України від 26.01.2000 N 02-5/35 "Про деякі питання практики вирішення спорів, пов'язаних з визнанням недійсними актів державних чи інших органів" зазначено, що підставами для визнання будь-якого акта недійсним є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт.

Предметом оскарження у справі N 2а-987/09/2670 є нормативно-правові акти Міністерства освіти і науки України.

Відповідно до абзацу другого пункту 1 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.92 N 731, Державна реєстрація нормативно-правового акта полягає у проведенні правової експертизи на відповідність його Конституції та законодавству України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї, міжнародним договорам України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, прийнятті рішення про державну реєстрацію цього акта, присвоєнні йому реєстраційного номера та занесенні до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.

Вказана норма Положення кореспондується із пунктом 1.3 Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Мін'юсту від 12.04.2005 N 34/5.

Слід зазначити, що з моменту видання названих указів Президента та постанов Кабінету Міністрів України питання щодо запровадження зовнішнього незалежного оцінювання навчальних досягнень вступників до вищих навчальних закладів неодноразово висвітлювалися як в засобах масової інформації так і на телебаченні.

Статтею 1 Закону України "Про звернення громадян" визначено, що громадяни мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

Судом першої інстанції не досліджувались обставини стосовно звернень позивача відповідно до зазначеної норми Закону до компетентних органів з питань запровадження в Україні зовнішнього незалежного оцінювання навчальних досягнень вступників до вищих навчальних закладів.

Щодо тверджень суду про недотримання вимог підпункту "є" пункту 7 Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12.04.2005 N 34/5 (надалі - Порядок), слід зазначити, що в цьому пункті взагалі відсутні підпункти.

В пункті 2.17 названого Порядку вказано, що додаток, що вводиться в дію розпорядчим документом, розміщується на стандартних аркушах, містить посилання на дату і номер цього розпорядчого документа. Відмітка до додатка розміщується на верхньому правому полі першого аркуша додатка за такою формою: додаток до постанови Правління Національного банку України від 13.12.2001 N 677.

Відповідно до ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 72 КАС України.

В адміністративних справах про протиправність рішень суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності, дій чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Відповідач, на думку суду, довів, що оскаржувані рішення прийняті відповідно до чинного законодавства.

З огляду на викладене колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції було невірно встановлено фактичні обставини справи, а рішення прийнято з порушення норм матеріального права.

Зважаючи на це, апеляційна інстанція погоджується з обставинами, викладеними в апеляційній скарзі.

В зв'язку з цим колегія суддів вважає необхідним апеляційні скарги прокуратури м. Києва, Міністерства освіти та науки України, Міністерства юстиції України задовольнити, а постанову суду першої інстанції скасувати.

Керуючись ст. ст. 160, 195, 196, 198, 202, 205, 207, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

Апеляційну скаргу прокуратури м. Києва, Міністерства освіти та науки України, Міністерства юстиції України - задовольнити. Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 23 вересня 2009 року - скасувати. Прийняти нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_2 відмовити.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з моменту проголошення.

Касаційну скаргу може бути подано безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів після набрання законної сили судовим рішенням суду апеляційної інстанції, а в разі складення постанови в повному обсязі відповідно до ст. 160 цього Кодексу - з дня складення постанови в повному обсязі.

Постанова виготовлена в повному обсязі 12.10.2010 р.